胡 嶠，涂宏莉，厲敏萍

（井岡山大學(xué) 江西 吉安343000）

生態(tài)資源是羅霄山片區(qū)最重要的資源，生態(tài)優(yōu)勢(shì)是羅霄山片區(qū)最突出的優(yōu)勢(shì)。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的打響，羅霄山片區(qū)加快探索將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)的途徑，深入挖掘當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源潛力，形成看得見(jiàn)、可預(yù)期的生態(tài)收益，從而助力羅霄山片區(qū)脫貧攻堅(jiān)。目前，國(guó)內(nèi)已有諸多學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了探索，形成了較為豐富的研究成果，然而絕大部分成果均是遵循政府為主導(dǎo)的運(yùn)作模式，從市場(chǎng)角度進(jìn)行的相關(guān)研究較少。實(shí)踐中，井岡山作為羅霄山片區(qū)重要的生態(tài)屏障，近年來(lái)井岡山市政府結(jié)合脫貧攻堅(jiān)工作，積極開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，著力增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的“造血功能”。盡管目前井岡山生態(tài)補(bǔ)償工作取得階段性成效，獲得了一定數(shù)量的補(bǔ)償資金支持井岡山脫貧攻堅(jiān)，但是，在當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)中也存在補(bǔ)償形式單一[1]、運(yùn)行機(jī)制不活[2]、市場(chǎng)手段不充分等問(wèn)題[3]。對(duì)此，筆者圍繞井岡山市生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行深入的調(diào)查研究，以構(gòu)建市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制為目標(biāo)，積極探索創(chuàng)新各項(xiàng)生態(tài)要素補(bǔ)償機(jī)制，從而為羅霄山片區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐。

1 井岡山市的基本概況

1.1 井岡山市的基本情況

井岡山市，江西省轄縣級(jí)市，由吉安市代管，位于江西省西南部，湘贛兩省交界羅霄山脈中段，古有“郴衡湘贛之交，千里羅霄之腹”之稱(chēng)，現(xiàn)有人口約18 萬(wàn)，國(guó)土面積1 462.4 km2。自然資源十分豐富：水資源方面，全市年平均降水量1 788 mm，折合水量22.8 億m3，區(qū)域內(nèi)大部分河流為源頭性河流；森林資源方面，全市林地保有量10.6 萬(wàn)hm2，森林覆蓋率86%以上，林木綠化率82%以上，位居全國(guó)前列，森林資源十分豐富；濕地資源方面，全市濕地總面積1 166.13 hm2，濕地植被面積305.2 hm2，濕地保護(hù)率為58.12%左右；生物資源方面，山區(qū)植物區(qū)系繁多，境內(nèi)生物多樣性豐富，素有“天然動(dòng)植物園”和“綠色寶庫(kù)”之稱(chēng)，是世界上最有代表性的山地亞熱帶常綠闊葉林區(qū)，具有全球同緯度迄今保存最完整的次生原始森林7 000 hm2[4]。

1.2 井岡山市的生態(tài)現(xiàn)狀

截至2019年，井岡山生態(tài)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步鞏固，生態(tài)文明建設(shè)取得明顯成效。主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：1）環(huán)境質(zhì)量實(shí)現(xiàn)明顯改善。全年空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例為97%，其中PM2.5 濃度為20 μg·m-3、PM10 濃度為37 μg·m-3，位居吉安市第一。再生資源回收利用體系覆蓋率達(dá)75%，一般工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)100%，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)95%，單位生產(chǎn)總值能耗下降2.8%，單位生產(chǎn)總值水耗和二氧化碳排放量持續(xù)下降。2）污染防治取得重大進(jìn)展。大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃深入實(shí)施，“清河行動(dòng)”縱深推進(jìn)，瓷城工業(yè)園等污水處理廠基本完成，8 個(gè)廢棄礦山加快修復(fù)，全市無(wú)害化改廁率98.07%，106 個(gè)行政村生活垃圾一體化處理實(shí)現(xiàn)全覆蓋。3）國(guó)土空間保護(hù)持續(xù)鞏固。生態(tài)紅線(xiàn)管控制度全面落實(shí)，劃定生態(tài)紅線(xiàn)區(qū)域680 km2，占全市國(guó)土總面積的46.25%，基本農(nóng)田保護(hù)率達(dá)到100%，國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等重要生態(tài)區(qū)內(nèi)全面實(shí)現(xiàn)零采伐。

1.3 井岡山市生態(tài)補(bǔ)償成效

生態(tài)補(bǔ)償制度性框架加速構(gòu)建與完善，《井岡山市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制實(shí)施方案》等10 余個(gè)政策文件先后印發(fā)實(shí)施，省級(jí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)全面完成，成功獲批國(guó)家級(jí)生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)，山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)啟動(dòng)實(shí)施。政府財(cái)政補(bǔ)助成效顯著，2017－2019年井岡山市森林濕地、水環(huán)境、耕地地力等方面獲得各類(lèi)生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)助資金6 800多萬(wàn)元。社會(huì)參與積極性明顯提高，生態(tài)扶貧公益崗位逐年增加，2017－2019年共聘請(qǐng)305 名當(dāng)?shù)刎毨Ь用駬?dān)任生態(tài)護(hù)林員，聘用農(nóng)民管水員人數(shù)81 人。生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)體系持續(xù)健全，全市“一茶四果”等產(chǎn)業(yè)基地達(dá)到26 280 hm2，“三品一標(biāo)”認(rèn)證企業(yè)22 家、56 個(gè)產(chǎn)品，基地面積5 533 hm2，省級(jí)龍頭企業(yè)8 家，農(nóng)業(yè)公用品牌企業(yè)4 家。

2 井岡山市生態(tài)補(bǔ)償存在的問(wèn)題

盡管井岡山市生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)取得一定成效，一定程度上有力支持了井岡山市的脫貧攻堅(jiān)工作，但也存在政府色彩偏重、市場(chǎng)機(jī)制不活等諸多問(wèn)題，逐漸成為井岡山市生態(tài)補(bǔ)償深入開(kāi)展的制約性因素。

2.1 多元化資金籌措機(jī)制不健全

生態(tài)補(bǔ)償工作中，政府是資金投入的主體，補(bǔ)償資金大多來(lái)源于上級(jí)部門(mén)支持，渠道過(guò)于單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償范圍偏小，導(dǎo)致井岡山市所獲生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)模與其生態(tài)地位嚴(yán)重不匹配。政府引導(dǎo)逐漸變成了政府主導(dǎo)，進(jìn)一步擠壓了企業(yè)、合作社等其他主體功能發(fā)揮作用的空間。按照“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則[5-7]，企業(yè)理應(yīng)承擔(dān)污染治理主體責(zé)任。但出于種種原因，企業(yè)等主體參與度仍然較低，亟需調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，拓寬資金籌集渠道。同時(shí)，井岡山市綠色產(chǎn)業(yè)仍處于培育階段，生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值仍未得到有效實(shí)現(xiàn)，井岡山市仍需從“生態(tài)資源大市”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市”。

2.2 組織激勵(lì)體系未完全建立

組織協(xié)調(diào)方面，由于地方政府部門(mén)職能存在交叉，生態(tài)補(bǔ)償工作涉及多個(gè)部門(mén)，比如發(fā)改、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門(mén)，相互推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償工作中遇到的問(wèn)題難以及時(shí)有效地進(jìn)行協(xié)調(diào)解決[8]。激勵(lì)制度方面，對(duì)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償工作還缺乏相應(yīng)的考核體系，只是納入年度“美麗中國(guó)”江西樣板考核當(dāng)中，對(duì)于在開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償工作中表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人未明確具體激勵(lì)措施和手段，致使相關(guān)單位推動(dòng)積極性偏差。

2.3 居民參與積極性還不夠高

當(dāng)前，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償概念及其具體操作，社會(huì)公眾不太明晰，社會(huì)氛圍還不是很濃厚，致使群眾參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性還不高，尤其是未充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)補(bǔ)償是實(shí)現(xiàn)脫貧致富的重要途徑。因此，在推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)化運(yùn)作過(guò)程中，出現(xiàn)了相關(guān)企業(yè)不想投入、不敢投入的現(xiàn)象，也出現(xiàn)了群眾配合度不高，不主動(dòng)參與林業(yè)、流域等自然資源保護(hù)當(dāng)中。

3 井岡山市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化的對(duì)策建議

3.1 總體思路

井岡山市開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償工作是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記“兩山”[9-10]生態(tài)文明思想的生動(dòng)實(shí)踐。下一步，為真正將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，助力井岡山鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和全面建成小康社會(huì)，井岡山市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化的總體思路是：以開(kāi)展國(guó)家生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)為引領(lǐng)，瞄準(zhǔn)森林、流域、耕地、礦產(chǎn)四類(lèi)資源要素，牢守政府作為引導(dǎo)者的角色定位，有效界定政府與市場(chǎng)間的權(quán)責(zé)邊界[11]，加快建立市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制[12]，推進(jìn)構(gòu)建全方位、多層次的制度保障體系，形成政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、循環(huán)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[13]，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)向發(fā)展優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變。基本框架如圖。

圖1 井岡山市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制優(yōu)化框架Fig. 1 Optimization framework of ecological compensation mechanism in Jinggangshan City

3.2 重點(diǎn)任務(wù)

3.2.1 創(chuàng)新森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度

充分發(fā)揮井岡山市森林覆蓋率高、林業(yè)資源豐富的優(yōu)勢(shì)，切實(shí)將綠色資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展資源，實(shí)現(xiàn)變“綠”為“寶”。1）加快推進(jìn)碳交易能力建設(shè)。結(jié)合國(guó)家碳能力、碳市場(chǎng)建設(shè)的有力契機(jī)，全力參與其中，積極爭(zhēng)取碳配額，將井岡山市森林資源按一定比例折算成碳額度，在全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)將擁有的碳配額賣(mài)給二氧化碳排放量大的工業(yè)企業(yè)。同時(shí)，也可進(jìn)入?yún)^(qū)域碳市場(chǎng)交易平臺(tái)，具體交易價(jià)格以實(shí)際操作為準(zhǔn)。2）創(chuàng)新生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制。重點(diǎn)是建立公益林差異化補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。鑒于井岡山市林業(yè)資源的豐富性與差異性，可探索對(duì)林業(yè)資源進(jìn)行分類(lèi)管理，實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性和有效性。比如，可將井岡山范圍內(nèi)的世界僅存的亞熱帶常綠闊葉林劃為重點(diǎn)生態(tài)公益林，將其他林業(yè)劃為一般生態(tài)公益林，有針對(duì)性地給予一定差別化的補(bǔ)償。與此同時(shí)，也要積極引入市場(chǎng)定價(jià)體系與規(guī)則，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)定價(jià)有效掛鉤。3）探索建立林業(yè)資源保險(xiǎn)機(jī)制。將每年林業(yè)采伐收益作為投保金，實(shí)施滾動(dòng)投保，重點(diǎn)是將火災(zāi)、病蟲(chóng)害、盜伐等不可預(yù)見(jiàn)的重大林業(yè)災(zāi)害納入保障范圍，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)，在減少損失的同時(shí)獲得部分收入。比如，結(jié)合阿里巴巴集團(tuán)與江西省政府簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議的有力機(jī)遇，以井岡山市為試點(diǎn)區(qū)域，推動(dòng)開(kāi)展林業(yè)災(zāi)害保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。

3.2.2 創(chuàng)新流域上下游生態(tài)補(bǔ)償制度

由于井岡山植被資源豐富，蓄水能力較強(qiáng)，是贛江多個(gè)支流的重要源頭，位于周邊縣區(qū)河流的上游地區(qū)，實(shí)施流域補(bǔ)償具備明顯優(yōu)勢(shì)。1）建立兩個(gè)層面的流域保護(hù)補(bǔ)償體系。重點(diǎn)是以河流監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)為依據(jù)，加快建立井岡山市和吉安市層面的流域補(bǔ)償體系。如井岡山市層面，以河流流經(jīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，對(duì)于水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，罰扣相應(yīng)的獎(jiǎng)金與轉(zhuǎn)移支付金，并獎(jiǎng)勵(lì)給河流保護(hù)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以此類(lèi)推細(xì)化到鄉(xiāng)村單元。2）探索采用市場(chǎng)化的河流管護(hù)模式。對(duì)境內(nèi)河流實(shí)施“管”“護(hù)”分離，政府承擔(dān)“管”的職責(zé)，將“維護(hù)”工作交于市場(chǎng)，可將河流維護(hù)工作分段承包給相關(guān)企業(yè)或個(gè)人，承包者可以在承包河段進(jìn)行有限經(jīng)營(yíng)，所得收入除了用于河流日常維護(hù)外，可自行支配，從而減少政府資金投入，實(shí)現(xiàn)“以河養(yǎng)河”的長(zhǎng)效管護(hù)。比如，可選擇拿山河作為試點(diǎn)，按照村組進(jìn)行分段承包，前3年采取免費(fèi)承包方式，村民可進(jìn)行低污染的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（如魚(yú)蝦養(yǎng)殖業(yè)等）獲得相應(yīng)收益。3）創(chuàng)新水源地保護(hù)平衡機(jī)制。由于井岡山是多數(shù)河流和地下水的源頭，為保護(hù)下游的飲用水質(zhì)量，則相應(yīng)減少上游的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，因此需要進(jìn)行平衡補(bǔ)償。可設(shè)定一定用水標(biāo)準(zhǔn)，在水量范圍之內(nèi)的用戶(hù)，按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用，對(duì)于用水量大的用戶(hù)或企業(yè)則收取累進(jìn)水費(fèi)，并將相關(guān)費(fèi)用按一定比例補(bǔ)償上游農(nóng)戶(hù)。

3.2.3 創(chuàng)新耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

由于井岡山市有效耕地面積極其有限，因此需要加大耕地保護(hù)力度，其中重點(diǎn)是要探索設(shè)立井岡山市耕地保護(hù)基金。保護(hù)基金首期可先由政府投入作為引導(dǎo)資金，后期則由懲罰性收費(fèi)和基金投資收入為主要來(lái)源。其中，懲罰性收費(fèi)主要來(lái)源于兩個(gè)方面：1）以井岡山市工業(yè)園為試點(diǎn)范圍，試行土壤危害污染懲罰性收費(fèi)，污染耕地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要顯著高于污染一般土地的標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到懲罰警示的目的；2）以井岡山市城區(qū)周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)為試點(diǎn)范圍，試行秸稈焚燒污染懲罰性收費(fèi)，主要是根據(jù)秸稈焚燒的面積進(jìn)行計(jì)算。同時(shí)，要嚴(yán)格選擇經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)基金進(jìn)行管理，采用可持續(xù)的市場(chǎng)化運(yùn)作模式，全力做大耕地保護(hù)“基金池”。最后，以耕地面積為依據(jù)，對(duì)基金獲得的收益，進(jìn)行年度分紅，從而推動(dòng)形成農(nóng)戶(hù)收益與耕地保護(hù)相互促進(jìn)的新格局。

3.2.4 創(chuàng)新礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)獲益、誰(shuí)治理”的原則，加大井岡山市礦山修復(fù)力度，減少政府的相關(guān)投入，使周邊群眾獲得一份隱性收入。重點(diǎn)做好兩個(gè)方面：一是建立礦山修復(fù)治理基金。在相關(guān)開(kāi)發(fā)企業(yè)獲得采礦權(quán)時(shí)，應(yīng)簽訂礦山修復(fù)治理基金提取協(xié)議，比如可按礦山開(kāi)采標(biāo)的額的1%~5%提取礦山修復(fù)治理基金，該提取部分以預(yù)交為主，相關(guān)資金用于后期的礦山修復(fù)治理。該基金可采取多退少補(bǔ)的模式進(jìn)行結(jié)算，同時(shí)對(duì)該基金采取市場(chǎng)化的管理模式，以實(shí)現(xiàn)基金的價(jià)值增值。比如，假如某企業(yè)獲得東上鄉(xiāng)花崗巖開(kāi)采權(quán)，標(biāo)的額為1 000 萬(wàn)元，則企業(yè)應(yīng)先預(yù)交10 萬(wàn)元~50 萬(wàn)元資金作為修復(fù)治理金，以達(dá)到約束作用，如果企業(yè)開(kāi)礦完后不進(jìn)行礦山修復(fù)的，則直接用基金進(jìn)行礦山修復(fù)結(jié)算。二是探索采用礦山修復(fù)資產(chǎn)證券化模式?？蓪F(xiàn)有歷史礦山或廢棄礦山進(jìn)行打包處理，轉(zhuǎn)化為證券份額，在一定市場(chǎng)范圍甚至是公開(kāi)市場(chǎng)范圍內(nèi)進(jìn)行交易，從而實(shí)現(xiàn)礦山修復(fù)資金的滾動(dòng)放大。

3.3 制度保障

井岡山市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要確保機(jī)制的有效運(yùn)行，需要進(jìn)一步夯實(shí)井岡山市生態(tài)補(bǔ)償工作的投入機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、管理機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制等各項(xiàng)制度性保障。

3.3.1 建立多元化的投入機(jī)制

充分調(diào)動(dòng)各方面的積極因素，加快構(gòu)建政府引導(dǎo)、社會(huì)主導(dǎo)、公眾參與的多元化資金籌措與投入機(jī)制[14]，全力夯實(shí)井岡山生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金基礎(chǔ)。1）加大政府資金支持力度。充分利用井岡山市特殊地位的優(yōu)勢(shì)，全力爭(zhēng)取上級(jí)各類(lèi)政策資金支持，尤其是要用好原中央蘇區(qū)振興和國(guó)家生態(tài)主體功能區(qū)等政策優(yōu)勢(shì)，加快構(gòu)建100 億元左右規(guī)模的政府引導(dǎo)資金，同時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理運(yùn)作，使基金的杠桿作用得到有效發(fā)揮。2）全力引導(dǎo)社會(huì)資本投入[15]。一方面，加快制定出臺(tái)相關(guān)政策支持企業(yè)、合作社等市場(chǎng)主體參與生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，力爭(zhēng)投資企業(yè)、合作社等社會(huì)主體數(shù)量在2025年達(dá)到50 家左右。另一方面，以建設(shè)吉安市國(guó)家普惠金融改革試驗(yàn)區(qū)為抓手，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與構(gòu)建政府引導(dǎo)基金，使政府基金規(guī)模總量進(jìn)一步擴(kuò)大，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)1∶5 的比例撬動(dòng)銀行資本參與，從而使基金規(guī)模達(dá)到600 億元左右。同時(shí)，要充分運(yùn)用井岡山市IPO 綠色通道優(yōu)勢(shì)，加快創(chuàng)新綠色資源融資模式以及融資工具。3）全力激發(fā)公眾參與積極性。加快制定出臺(tái)相關(guān)支持政策，提升當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性和主動(dòng)性，推動(dòng)居民由“旁觀者”向“投資者”轉(zhuǎn)變。重點(diǎn)是在公益林日常維護(hù)方面，探索采用特許、合同等方式，向當(dāng)?shù)鼐用褓?gòu)買(mǎi)林業(yè)資源維護(hù)服務(wù)，爭(zhēng)取到2025年提供公益林管護(hù)崗位1 200 個(gè)。

3.3.2 建立立體化的運(yùn)行機(jī)制

按照黨中央全面深化改革要求，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，加速構(gòu)建“政府-市場(chǎng)-政府”運(yùn)行機(jī)制。1）充分發(fā)揮政府作用。吉安市、井岡山市政府要加快制定區(qū)域內(nèi)的流域補(bǔ)償機(jī)制，出臺(tái)以河流斷面水質(zhì)為依據(jù)的流域考核管理辦法，每年開(kāi)展2 次（半年和全年）考核評(píng)估，按季度召開(kāi)專(zhuān)家座談會(huì)或工作協(xié)調(diào)會(huì)，著力構(gòu)建協(xié)調(diào)有序的政府組織體系。2）全力采用市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。加快建立可持續(xù)、上下聯(lián)動(dòng)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，比如以遂川縣、泰和縣為試點(diǎn)率先展開(kāi)，推動(dòng)雙方盡快簽訂上下游橫向補(bǔ)償協(xié)議，未達(dá)到協(xié)議要求的，一方按照協(xié)議要求給予一定補(bǔ)償。待試點(diǎn)成熟后，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步推開(kāi)。3）及時(shí)形成有效的反饋機(jī)制。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償工作中市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出對(duì)策，從而有針對(duì)性地運(yùn)用政府手段進(jìn)行調(diào)控。比如，對(duì)于深山老林、生態(tài)脆弱的地區(qū)，可以采取生態(tài)移民的方式給予一定政府財(cái)政資金支持，防止在生態(tài)補(bǔ)償工作中市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用、出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象。

3.3.3 建立規(guī)范化的管理機(jī)制

為實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償工作的有效管理，要加快建立規(guī)范資金、考核、法律等方面的制度體系。1）建立規(guī)范化的資金管理制度。重點(diǎn)是加快建立以預(yù)決算機(jī)制為核心的資金管理制度，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)。對(duì)年度內(nèi)需要開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償工作，井岡山市財(cái)政部門(mén)應(yīng)督促相關(guān)部門(mén)編制預(yù)算報(bào)告，與其他工作預(yù)算報(bào)告一并呈報(bào)人大審議，接受人大專(zhuān)門(mén)監(jiān)督；在年度工作完成后，及時(shí)開(kāi)展決算審核，確保預(yù)算與決算有效銜接。2）建立規(guī)范化的考核制度。主要是建立3項(xiàng)考核機(jī)制，國(guó)家省級(jí)層面建立國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償綜合試點(diǎn)考核機(jī)制，吉安市層面建立跨縣域流域補(bǔ)償考核機(jī)制，井岡山市層面建立跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)流域補(bǔ)償考核機(jī)制，形成立體化、多層次的考核網(wǎng)絡(luò)，并建立相對(duì)應(yīng)的獎(jiǎng)罰辦法等配套政策。3）建立規(guī)范化的法律審查機(jī)制。由于市場(chǎng)主體參與生態(tài)補(bǔ)償工作，為避免企業(yè)與政府間、企業(yè)與居民間產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)，需要建立相關(guān)的法律機(jī)制，對(duì)其中的規(guī)范性文件和協(xié)議等內(nèi)容進(jìn)行法律審查，防止后期訴訟中對(duì)政府形象產(chǎn)生不利影響。

3.3.4 建立多維度的激勵(lì)機(jī)制

為推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償工作的可持續(xù)進(jìn)行，需要對(duì)政府（含政府管理人員）、企業(yè)、居民3 方進(jìn)行有效和可持續(xù)的激勵(lì)。1）對(duì)政府的激勵(lì)。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償工作業(yè)績(jī)突出的地方政府，可在年終高質(zhì)量發(fā)展考核指標(biāo)中給予高分，對(duì)于主動(dòng)配合推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作的政府部門(mén)，可在年終部門(mén)績(jī)效考核指標(biāo)中給予高分，對(duì)于在生態(tài)補(bǔ)償工作中表現(xiàn)突出的個(gè)人，組織部門(mén)應(yīng)將其列為優(yōu)先提拔對(duì)象，從而起到正向激勵(lì)效應(yīng)。2）對(duì)企業(yè)的激勵(lì)。對(duì)于積極主動(dòng)參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠髽I(yè)及其他市場(chǎng)主體，可運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)等方式幫助其擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)國(guó)有自然資產(chǎn)的范圍，提高整體的經(jīng)營(yíng)收入；同時(shí)，在同等條件下，可優(yōu)先將該企業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)產(chǎn)品納入政府采購(gòu)目錄中予以支持。3）對(duì)居民的激勵(lì)。加快建立利益共享機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償范圍的居民可將自身?yè)碛械淖匀毁Y源折算股本入股參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)營(yíng)企業(yè)，獲得相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)收入；居民所在村委會(huì)也可將屬于全村的集體資源以股權(quán)方式進(jìn)行必要的投資運(yùn)作。

3.3.5 建立制度化的約束機(jī)制

開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償工作，除需要正向的激勵(lì)機(jī)制外，還需同步建立相應(yīng)的反向約束機(jī)制，從而全面構(gòu)建起“胡蘿卜+大棒”的雙向激勵(lì)約束機(jī)制。1）建立離任審計(jì)制度。按照國(guó)家要求，逐步建立領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計(jì)制度，以井岡山市自然資源資產(chǎn)負(fù)債表或者有關(guān)部門(mén)建立的自然資源資產(chǎn)臺(tái)賬為基礎(chǔ)，對(duì)全市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任做出客觀公正、實(shí)事求是的評(píng)價(jià)，對(duì)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不合格的人員采取限制使用措施。2）建立聯(lián)合懲戒制度。與當(dāng)前信用體系建設(shè)工作同步，探索將損害生態(tài)行為納入聯(lián)合懲戒范圍，對(duì)損害方的一些行為進(jìn)行必要的限制，比如融資額度等方面給予一定限制。3）建立監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制。設(shè)立井岡山市生態(tài)保護(hù)監(jiān)督舉報(bào)熱線(xiàn)，充分發(fā)動(dòng)群眾開(kāi)展日常監(jiān)督，對(duì)舉報(bào)人實(shí)施隱名保護(hù)，對(duì)于有重大貢獻(xiàn)人員給予一定的物資獎(jiǎng)勵(lì)，從而構(gòu)建起群眾參與的網(wǎng)格化監(jiān)督體系。

4 結(jié)語(yǔ)

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是調(diào)節(jié)區(qū)域生態(tài)利益沖突，推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境“共保聯(lián)治”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間協(xié)調(diào)有序發(fā)展的重要手段。盡管過(guò)去羅霄山片區(qū)（以井岡山市為代表）已經(jīng)進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償系列嘗試，探索生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化路徑，但是系統(tǒng)化、一體化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建依然處于起步階段，跨行政區(qū)、跨功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)依然需要進(jìn)一步研究，需要探索出更加符合羅霄山片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境實(shí)際的可持續(xù)發(fā)展路徑。