謝 岳 詹晟晨

(上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

自2013年習(xí)近平總書記在湖南十八洞村提出“精準(zhǔn)脫貧”概念以來，“精準(zhǔn)脫貧”已成為全國(guó)扶貧工作的指導(dǎo)方針。在此方針的指導(dǎo)下，中國(guó)的貧困治理工作取得了巨大成就。相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)于2012年所測(cè)定的9 899萬(wàn)貧困人口已全部脫貧。(1)中國(guó)新聞網(wǎng).徹底告別絕對(duì)貧困 中國(guó)創(chuàng)造世界減貧歷史奇跡[EB/OL]. (2020-11-23)[2020-12-07]. https：//www.chinanews.com/gn/2020/11-23/9345631.shtml.2020年“精準(zhǔn)脫貧”工作的完成僅代表中國(guó)消滅了絕對(duì)貧困，中國(guó)的貧困問題將進(jìn)入一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生貧困和相對(duì)貧困為特點(diǎn)的新階段。(2)李小云，許漢澤.2020年后扶貧工作的若干思考[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018(1)： 62-66.因此，如何解決貧困治理過程當(dāng)中的可持續(xù)性問題，保證貧困群眾不返貧，不僅事關(guān)脫貧攻堅(jiān)工作的成效能否得以延續(xù)，也關(guān)乎全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)能否得到鞏固。

一、 文獻(xiàn)述評(píng)： 貧困治理可持續(xù)性的兩種解決方案

對(duì)于當(dāng)前貧困治理工作為什么會(huì)出現(xiàn)不可持續(xù)性的問題，以及如何解決這一問題，學(xué)術(shù)界目前主要存在兩大爭(zhēng)議： 一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由政府“大包大攬”的扶貧模式導(dǎo)致了扶貧的不可持續(xù)，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)更多的優(yōu)勢(shì)克服政府治理的弊端；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，由市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的扶貧模式制造了貧困治理的不可持續(xù)問題，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，糾正市場(chǎng)過度追求利潤(rùn)的行為。

(一) 貧困治理的政府主導(dǎo)模式

部分學(xué)者將扶貧不可持續(xù)問題歸因于政府，認(rèn)為是政府本身能力的不足或扶貧體制上存在的問題導(dǎo)致扶貧政策無(wú)法落實(shí)，扶貧資源無(wú)法有效分配，最終導(dǎo)致貧困治理的不可持續(xù)。具體而言，這類觀點(diǎn)包括如下幾個(gè)方面：

第一，研究者認(rèn)為貧困治理可持續(xù)問題的產(chǎn)生正是低國(guó)家能力在扶貧領(lǐng)域當(dāng)中的體現(xiàn)。國(guó)家認(rèn)證能力的薄弱導(dǎo)致“精準(zhǔn)脫貧”工作的基礎(chǔ)“精準(zhǔn)識(shí)別”無(wú)法得到有效保證，導(dǎo)致大量“關(guān)系戶”“維穩(wěn)戶”出現(xiàn)，銷蝕了本就不富裕的扶貧資源；(3)劉澈，金江峰.從體制認(rèn)證到交叉認(rèn)證： 全面脫貧視域下的國(guó)家認(rèn)證能力[J].行政論壇， 2019，26(6)： 29-34.(4)金江峰.倒逼與反倒逼： 精準(zhǔn)扶貧中的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2019，19(1)： 7-14.國(guó)家覆蓋能力的不足，也讓精英俘獲或俘獲精英的戲碼在基層反復(fù)上演，導(dǎo)致扶貧資源無(wú)法得到有效分配，貧困治理的可持續(xù)性無(wú)從保障。(5)邢成舉，李小云.精英俘獲與財(cái)政扶貧項(xiàng)目目標(biāo)偏離的研究[J].中國(guó)行政管理，2013(9)： 109-113.(6)何毅，江立華.產(chǎn)業(yè)扶貧場(chǎng)域內(nèi)精英俘獲的兩重向度[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2019(11)： 78-85.

第二，“脫貧攻堅(jiān)”本身帶有的運(yùn)動(dòng)式治理的屬性，導(dǎo)致了貧困治理的階段性和非制度化特征。由于超常規(guī)動(dòng)員模式取代了常規(guī)科層制，(7)周雪光.運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制： 中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考[J].開放時(shí)代，2012(9)： 105-125.因此基層政府在扶貧過程中不得不面對(duì)文書生產(chǎn)和考核壓力過大(8)吳高輝.雙重異化——中國(guó)精準(zhǔn)扶貧中形式主義悖論的多案例比較[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019(2)： 25-35.以及自主權(quán)喪失(9)李博，左停.遭遇搬遷： 精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧移民搬遷政策執(zhí)行邏輯的探討——以陜南王村為例[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016，33(2)： 25-31.等問題，這讓基層政府不得已而通過“精心應(yīng)付”(10)魏程琳，趙曉峰.常規(guī)治理、運(yùn)動(dòng)式治理與中國(guó)扶貧實(shí)踐[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2018，35(5)： 58-69.“上下共謀”(11)周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯[J].社會(huì)學(xué)研究，2008(6)： 1-21.等方式來完成各項(xiàng)考核指標(biāo)，導(dǎo)致扶貧效果無(wú)法真正落到實(shí)處；除了對(duì)常規(guī)體制的破壞外，學(xué)者們還指出，運(yùn)動(dòng)式治理中政府的“大包大攬”，也給脫貧攻堅(jiān)工作帶來了負(fù)面影響，不僅讓扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展被官僚制邏輯過度介入，(12)葛笑如，張亮亮.產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)及對(duì)策研究——基于蘇北精準(zhǔn)扶貧的面上調(diào)研[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2018(4)： 41-47.也讓社會(huì)組織失去活動(dòng)空間，(13)邢成舉.壓力型體制下的“扶貧軍令狀”與貧困治理中的政府失靈[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016，16(5)： 65-73.甚至讓貧困戶產(chǎn)生了“等、靠、要”的思想，降低了民眾脫貧的內(nèi)生動(dòng)力。(14)劉智勇，吉佐阿牛，吳件.民族地區(qū)扶貧的“興業(yè)難”與政府扶貧模式研究——基于涼山彝族自治州M村的實(shí)地調(diào)查[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2020，41(1)： 187-193.

第三，基于政府的治理缺陷，扭轉(zhuǎn)貧困治理不可持續(xù)局面的有效辦法是，必須利用市場(chǎng)在資源配置上的效率和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，只有通過企業(yè)和產(chǎn)業(yè)大戶的帶動(dòng)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展才能真正做到因地制宜，并讓扶貧所帶來的收益惠及貧困戶，過多的政府干預(yù)只能帶來畸形的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中得到實(shí)惠。(15)郭建宇，白婷.產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性探討——以光伏扶貧為例[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2018(7)： 109-116.(16)Donaldson J A．Tourism， Development and Poverty Reduction in Guizhou and Yunnan[J]. The China Quarterly， 2007， 190： 333-351.另一些學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過財(cái)政資金與私人資本的結(jié)合，(17)許爾忠，齊欣.金融支持產(chǎn)業(yè)扶貧“慶陽(yáng)模式”研究[J].西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(4)： 109-115.下放權(quán)力等方式，(18)匡遠(yuǎn)配，易夢(mèng)丹.產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的主體培育： 基于治理理論[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2020(2)： 40-48.發(fā)揮不同參與主體的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)相互協(xié)作，從而提升產(chǎn)業(yè)扶貧的精準(zhǔn)度與效率，最終實(shí)現(xiàn)貧困治理的可持續(xù)性。

(二) 貧困治理的市場(chǎng)主導(dǎo)模式

關(guān)于貧困治理的不可持續(xù)性，另一部分學(xué)者則將其歸因于市場(chǎng)，認(rèn)為市場(chǎng)才是貧困治理不可持續(xù)的始作俑者。在他們看來，市場(chǎng)追求短期利益的屬性不僅與扶貧的公益屬性相違背，也會(huì)排斥真正的貧困者，加重貧困戶的生活負(fù)擔(dān)，(19)謝岳，許碩，呂曉波.“汲取”與“包容”：“農(nóng)民上樓”的兩種模式[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017(4)： 75-82.導(dǎo)致更嚴(yán)重的貧富差距問題。在扶貧產(chǎn)業(yè)選擇上，為了解決大規(guī)模就業(yè)問題，貧困地區(qū)會(huì)更多地選擇低端的、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)往往產(chǎn)業(yè)鏈較短，很難保證貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁。(20)劉學(xué)敏.貧困縣扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究[J].中國(guó)軟科學(xué)，2020(3)： 79-86.除了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的一些缺陷之外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所代表的現(xiàn)代文明與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土邏輯之間的沖突，也被認(rèn)為是貧困治理難以持續(xù)的重要原因，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展邏輯與農(nóng)村長(zhǎng)期形成的小農(nóng)倫理、平均主義思想相沖突，(21)許漢澤，李小云.“精準(zhǔn)扶貧”的地方實(shí)踐困境及鄉(xiāng)土邏輯——以云南玉村實(shí)地調(diào)查為討論中心[J].河北學(xué)刊，2016，36(6)： 184-188.沖擊了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序所構(gòu)建的村莊公共空間，貧困戶對(duì)扶貧工作產(chǎn)生了極強(qiáng)的抵觸情緒，最終導(dǎo)致扶貧工作的不可持續(xù)。(22)羅靜.村域之間精準(zhǔn)扶貧滿意度差異的實(shí)證研究[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2020(4)： 10-16.

在這種情況下，研究者們認(rèn)為，只有政府掌握扶貧的主導(dǎo)權(quán)并將脫貧成果惠及每一個(gè)貧困戶，才能實(shí)現(xiàn)貧困治理的可持續(xù)性。理由如下： (1) 在后發(fā)展國(guó)家中，只有有效國(guó)家或積極國(guó)家才能完成減貧任務(wù)，(23)鄧大才.積極國(guó)家： 反貧困戰(zhàn)略中的政府干預(yù)與理論基礎(chǔ)——基于國(guó)際反貧困戰(zhàn)略的比較研究[J].新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2021(2)： 1-10.因?yàn)檫@個(gè)過程必須依靠政府“大推進(jìn)”式的投資才能最終完成。(24)Reardon T， Vosti S A. Links between rural poverty and the environment in developing countries： Asset categories and investment poverty[J]. World Development， 1995， 23(9)： 1495-1506.(25)張躍平，徐傳武，黃喆.大推進(jìn)與產(chǎn)業(yè)提升： 武陵山區(qū)扶貧的必由之路——以湖北省恩施州望城坡等地的扶貧實(shí)踐為例[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2013，33(5)： 113-116.(2) 隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，早期以簡(jiǎn)單經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行扶貧的模式在今天已經(jīng)無(wú)法適用，必須依托政府的再分配能力(26)李小云.中國(guó)減貧的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)： 政府作用的有效發(fā)揮[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2020(9)： 14-17.以及中央政府統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)(27)丁士軍.深度貧困地區(qū)的貧困特征與脫貧道路思考[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2019(19)： 48-54.才能實(shí)現(xiàn)貧困治理的可持續(xù)。(3) 除了大規(guī)模產(chǎn)業(yè)投入之外，制度建設(shè)也被學(xué)者們認(rèn)為是同等重要的，因?yàn)橹挥型ㄟ^完善制度體系，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“良治”，才能為可持續(xù)脫貧打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但是這些制度的建設(shè)必須通過政府來完成，例如以“第一書記”為代表的領(lǐng)導(dǎo)制度，(28)王亞華，舒全峰.第一書記扶貧與農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)力供給[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017(1)： 82-87.(29)陶正付，李芳云.“第一書記”助農(nóng)村黨建民生雙提升——山東省“第一書記”制度建設(shè)實(shí)踐探析[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2016(5)： 107-112.保障貧困群眾基本生活的最低生活保障制度，(30)黃娟娟，尚華.精準(zhǔn)扶貧政策下的貧困戶勞動(dòng)收入增加分析——基于華東重點(diǎn)扶貧市臨沂的貧困戶數(shù)據(jù)[J].調(diào)研世界，2018(11)： 35-40.(31)唐鈞.精準(zhǔn)扶貧需在“可持續(xù)”上狠下功夫[J].人民論壇，2017(1)： 67-69.以及幫助貧困群眾提升造血功能和生計(jì)資本的就業(yè)培訓(xùn)幫扶制度。(32)呂建興，曾小溪，汪三貴. 扶持政策、社會(huì)融入與易地扶貧搬遷戶的返遷意愿——基于5省10縣530戶易地扶貧搬遷的證據(jù)[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2019，19(3)： 29-40.(33)張濤，張琦.易地扶貧搬遷后續(xù)就業(yè)減貧機(jī)制構(gòu)建與路徑優(yōu)化[J].西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2020，57(4)： 129- 136.

(三) 文獻(xiàn)述評(píng)

在已有的貧困可持續(xù)治理相關(guān)研究當(dāng)中，不管是在理論還是實(shí)證方面，都仍然存在著一些不足：

第一，在理論層面上，目前的研究更多采用了一元論的解釋框架，將政府與企業(yè)看作相互獨(dú)立、相互排斥的關(guān)系。這種研究框架既不符合經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)地落后于理論發(fā)展。當(dāng)代公共管理理論早已拋棄了一元主體的治理模式，而是倡導(dǎo)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多元共治。

第二，在實(shí)證層面上，主張將政府或市場(chǎng)之間的相互替代作為解決貧困治理不可持續(xù)的方案，都犯了一個(gè)將扶貧過程簡(jiǎn)單化的錯(cuò)誤。事實(shí)上，扶貧不同于純粹的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府未必是“市場(chǎng)失靈”唯一的、有效的“良藥”，反之亦然，市場(chǎng)也未必是解決“政府失靈”的唯一辦法。

第三，扶貧工作的屬性定位缺乏精準(zhǔn)。盡管貧困治理涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是資金來源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)都決定了扶貧所具有的公共產(chǎn)品屬性，這種屬性意味著在貧困治理過程中，政府具有主導(dǎo)地位。為了提高這種產(chǎn)品的供應(yīng)效率，政府不應(yīng)當(dāng)排斥市場(chǎng)的作用，相反，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用。

(四) 地方合作主義： 一個(gè)扶貧替代理論

在中國(guó)的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，由于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事務(wù)的參與，地方政府與當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成了地方合作主義的政商關(guān)系，(34)馬秋莎.比較視角下中國(guó)合作主義的發(fā)展： 以經(jīng)濟(jì)社團(tuán)為例[J].清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2007(2)： 126- 138.企業(yè)作為政府經(jīng)濟(jì)政策的市場(chǎng)化執(zhí)行機(jī)構(gòu)而存在，政府則是企業(yè)背后真正的大股東。(35)Oi J C. Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China[J]. World Politics， 1992， 45(1)： 99-126.這樣的政商關(guān)系給落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力： 一方面，政府在其中扮演兜底和市場(chǎng)引導(dǎo)的角色，解決由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后帶來的投資大、周期長(zhǎng)、成本難以回收等問題，幫助建立市場(chǎng)信心及秩序；(36)Gerschenkron A. Economic Backwardness in Historical Perspective： A Book of Essays[M]. Cambridge： Belknap Press of Harvard University Press， 1962： 262-263.另一方面，相關(guān)的企業(yè)仍然保持著其市場(chǎng)特征以及一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，這就為企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化、專業(yè)化的扶貧資源配置留下了空間。

圖1 扶貧公司模式與傳統(tǒng)模式關(guān)系

本文認(rèn)為，相對(duì)于已有的文獻(xiàn)，地方合作主義是解決貧困治理可持續(xù)問題的一種新模式。這種模式是針對(duì)扶貧的公共屬性設(shè)計(jì)的，體現(xiàn)的是“政府為體，市場(chǎng)為用”的原則——發(fā)揮兩個(gè)主體的積極性，從而從制度上保證貧困治理的可持續(xù)性。作者在云南調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)了這種模式的案例——扶貧公司。會(huì)澤縣道成扶貧開發(fā)投資經(jīng)營(yíng)管理有限公司(以下簡(jiǎn)稱道成公司)是專門負(fù)責(zé)使用扶貧資金的國(guó)有企業(yè)，通過市場(chǎng)行為為貧困戶提供就業(yè)崗位，將盈利部分再分配給當(dāng)?shù)氐呢毨?。與傳統(tǒng)模式相比，這種模式不僅利用市場(chǎng)機(jī)制提高了財(cái)政扶貧資金的使用效率，同時(shí)兼顧扶貧過程中對(duì)公平的要求，實(shí)現(xiàn)了貧困治理的可持續(xù)性?？傮w來看，三種模式之間的關(guān)系如圖1所示。

二、 “扶貧公司”的結(jié)構(gòu)與功能

道成公司成立于2019年1月，是云南省會(huì)澤縣為決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)而專門成立的國(guó)有扶貧投資開發(fā)公司，其組織架構(gòu)與主營(yíng)業(yè)務(wù)清晰地揭示了“扶貧公司”介于政府與市場(chǎng)之間的鮮明屬性，政府動(dòng)機(jī)與市場(chǎng)邏輯的高度結(jié)合則貼合了地方合作主義的模式。

在道成公司的組織架構(gòu)上，公司擁有工作人員40余名，下設(shè)8個(gè)部門，按照現(xiàn)代公司制度設(shè)立了董事會(huì)、股東大會(huì)以及監(jiān)事會(huì)，實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。雖然在內(nèi)部架構(gòu)上以公司的形式運(yùn)作，但正如公司總經(jīng)理所描述的一樣：“我們公司完全可以被理解為會(huì)澤縣為脫貧攻堅(jiān)而成立的一個(gè)市場(chǎng)化運(yùn)作的政府職能部門。”道成公司的資金來源、股權(quán)構(gòu)成以及經(jīng)理層的人員構(gòu)成都體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政色彩。公司的2 000萬(wàn)元注冊(cè)資金來自本級(jí)財(cái)政，公司最大的股東為本級(jí)財(cái)政局，并且監(jiān)事會(huì)和股東大會(huì)中的成員全部來自會(huì)澤縣財(cái)政局、國(guó)資辦和扶貧辦等行政部門。公司經(jīng)理和副經(jīng)理都是政府委派的，之前都是副科級(jí)以上的領(lǐng)導(dǎo)干部，在公司任職期間仍然保持行政級(jí)別與待遇不變。這意味著公司所做出有關(guān)發(fā)展方向的決定，實(shí)質(zhì)上是當(dāng)?shù)卣谖磥砻撠毠?jiān)進(jìn)程中的政策傾向。

道成公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)有三項(xiàng)： 其一，管理與使用涉農(nóng)專項(xiàng)扶貧資金，投資產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，幫助貧困村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；其二，負(fù)責(zé)解決異地搬遷項(xiàng)目所涉及的近10萬(wàn)貧困人口的日常生計(jì)問題，包括提供就業(yè)機(jī)會(huì)、墊付物業(yè)管理費(fèi)用等；其三，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)政府所屬的部分資產(chǎn)，比如三個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)。這三項(xiàng)任務(wù)均與當(dāng)?shù)氐拿撠毠?jiān)戰(zhàn)略相關(guān)。前兩項(xiàng)業(yè)務(wù)為直接相關(guān)，第三項(xiàng)則為間接關(guān)系，目的是通過市場(chǎng)營(yíng)利活動(dòng)，保障公司能夠順利地執(zhí)行前兩項(xiàng)非營(yíng)利職能。并且，衡量公司業(yè)績(jī)的指標(biāo)不是利潤(rùn)，而是財(cái)政扶貧資金的使用情況以及扶貧項(xiàng)目的落實(shí)進(jìn)度。

道成公司主要負(fù)責(zé)兩個(gè)比較大的扶貧項(xiàng)目： 一個(gè)是異地搬遷項(xiàng)目，另一個(gè)是光伏發(fā)電項(xiàng)目。從兩個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作中，可以清楚地發(fā)現(xiàn)道成公司所具備的行政與市場(chǎng)的雙重屬性。

(一) 異地搬遷項(xiàng)目

2019年，在中央與省政府的大力支持下，會(huì)澤縣成功地將近10萬(wàn)貧困戶從不安全的、邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村，搬遷到城區(qū)集中居住。不過，貧困戶進(jìn)城居住遇到了一個(gè)棘手的問題——生計(jì)難題。離開了農(nóng)村的土地，貧困戶就失去了“庭院經(jīng)濟(jì)”所賴以支撐的生活日用的來源；由于貧困戶缺乏專業(yè)技能，在縣城就業(yè)顯然不是一個(gè)可行的選項(xiàng)。道成公司的一個(gè)重要職能，就是為這些進(jìn)城貧困戶解決日常生計(jì)問題。公司采取了以下辦法，幫助貧困戶克服生活困難： 利用扶貧資金投資成立保潔公司、物業(yè)公司，為貧困戶提供公益崗位；幫助發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，并免費(fèi)為年輕的貧困人口提供職業(yè)培訓(xùn)；利用公司專項(xiàng)扶貧資金，為其居住的小區(qū)提供免費(fèi)的公共設(shè)施建設(shè)與維護(hù)，并承擔(dān)所有物業(yè)管理支出。

(二) 光伏發(fā)電項(xiàng)目

會(huì)澤縣具有豐富的天然能源資源，太陽(yáng)能就是其中之一。中央政府因地制宜地為會(huì)澤縣設(shè)計(jì)了產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目——光伏發(fā)電。中央政府不僅提供資金，而且為光伏發(fā)電提供政策支持，確保會(huì)澤的光伏發(fā)電進(jìn)入全國(guó)統(tǒng)一的電網(wǎng)。道成公司在這個(gè)項(xiàng)目中扮演了項(xiàng)目落地、資金管理與項(xiàng)目監(jiān)督的角色。2019年，公司總共指導(dǎo)了全縣296個(gè)貧困村的光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目，按照道成公司的要求，這些項(xiàng)目每年從收入中拿出8%的利潤(rùn)，作為村集體收入，年終分配給每一個(gè)貧困戶。道成公司還承擔(dān)項(xiàng)目的“托底”責(zé)任，在發(fā)電價(jià)格低于成本價(jià)的情況下，為貧困村提供差價(jià)補(bǔ)貼。

三、 “扶貧公司”的市場(chǎng)邏輯

在地方合作主義的理論框架當(dāng)中，雖然企業(yè)是政府在市場(chǎng)的延伸部門，但是仍然享有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，這就為企業(yè)充分利用市場(chǎng)機(jī)制提供了有利條件。同時(shí)，雖然政府的加入能夠有效地降低企業(yè)在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，但是受限于資本運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)水平，政府不適合對(duì)所有扶貧項(xiàng)目親力親為。市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)恰恰能夠彌補(bǔ)政府的不足，為產(chǎn)業(yè)扶貧過程的專業(yè)性與扶貧產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力提升保駕護(hù)航。因此，市場(chǎng)邏輯使道成公司能夠彌補(bǔ)“政府為體”的行政邏輯在效率與多樣性方面的缺陷，并通過扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供物質(zhì)基礎(chǔ)。具體來看主要包括以下三個(gè)方面。

首先，通過市場(chǎng)招標(biāo)的方式將扶貧項(xiàng)目外包，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率與專業(yè)性。為了節(jié)約成本，提高扶貧資金的使用效率，道成公司在參與光伏電站建設(shè)項(xiàng)目的過程中，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。2019年，道成公司總共整合了1 500萬(wàn)元投資到光伏發(fā)電項(xiàng)目，項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)通過招投標(biāo)方式，由多家民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)。將光伏發(fā)電項(xiàng)目外包給非國(guó)有企業(yè)，既避免了道成公司既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的非市場(chǎng)行為，也阻止了財(cái)政扶貧資金浪費(fèi)和流失的現(xiàn)象發(fā)生。

其次，利用涉農(nóng)專項(xiàng)扶貧資金，扶持扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，最為常見的問題就是產(chǎn)業(yè)鏈短以及產(chǎn)業(yè)分散。針對(duì)這兩個(gè)問題，道成公司發(fā)揮作為投資公司的市場(chǎng)主體作用，以企業(yè)間合作的形式與發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品精加工企業(yè)展開洽談，在這些技術(shù)企業(yè)的幫助下解決當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈短、復(fù)合帶動(dòng)能力弱等多種問題。經(jīng)過多年扶貧，會(huì)澤縣已經(jīng)培育出知名度較高的農(nóng)特產(chǎn)品，如軟籽石榴。不過，規(guī)模生產(chǎn)之后，如何及時(shí)銷售農(nóng)產(chǎn)品，保證農(nóng)產(chǎn)品的新鮮度，是一個(gè)亟待解決的難題。道成公司經(jīng)過資金整合，幫助建設(shè)農(nóng)特產(chǎn)品外銷所必需的產(chǎn)業(yè)鏈條，如物流、冷藏等。另外，對(duì)于那些具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?、資金缺乏的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，道成公司提供數(shù)量不等的輔助性投入，如幫助一個(gè)雪桃園項(xiàng)目建設(shè)園內(nèi)道路和供水系統(tǒng)。

最后，發(fā)展多類型扶貧產(chǎn)業(yè)，為貧困戶提供多樣化的就業(yè)崗位選擇。扶貧工作不能過度地依靠政府的資源，更不應(yīng)該將扶貧難題轉(zhuǎn)嫁給基層干部，比如干部與貧困戶“結(jié)對(duì)子”，“包辦”貧困戶的脫貧任務(wù)——這樣不僅難以化解貧困問題，反而會(huì)讓基層干部放棄本職工作。(37)Gao H， Tyson A. Poverty Relief in China： A Comparative Analysis of Kinship Contracts in Four Provinces[J]. Journal of Contemporary China， 2020， 29(126)： 901-915.道成公司發(fā)揮了市場(chǎng)的作用，通過公益培訓(xùn)與公益崗位，讓貧困戶能夠通過就業(yè)，以勞動(dòng)換取薪酬，激發(fā)貧困戶的內(nèi)生脫貧動(dòng)力。在異地搬遷項(xiàng)目上，道成公司整合了扶貧資金，在居住區(qū)內(nèi)投資建設(shè)了“扶貧車間”?！胺鲐氒囬g”通過兩個(gè)途徑來扶貧： 一是車間的承包企業(yè)必須優(yōu)先招聘異地搬遷的貧困戶；二是為“扶貧車間”的貧困戶工人提供財(cái)政補(bǔ)貼。2020年初承租的一家電子廠，第一次招聘就吸納了60多名貧困戶工人。在道成公司的努力之下，近200個(gè)異地搬遷的貧困戶接受了棒球訂單，他們不僅可以在公司提供的“扶貧車間”免費(fèi)試用場(chǎng)地，還能參加崗位培訓(xùn)，并且道成公司還為接單的貧困戶提供每生產(chǎn)一個(gè)棒球1.50元的補(bǔ)助，幫助貧困戶提高收入。另外，道成公司還提供了其他就業(yè)機(jī)會(huì)，對(duì)于勞動(dòng)能力較差的貧困戶，則安排一些公益崗位，(38)公益崗位指由當(dāng)?shù)亟值阑虼寮w設(shè)立的主要為勞動(dòng)能力較弱的貧困戶提供的就業(yè)機(jī)會(huì)，主要包括保潔、保安等崗位。對(duì)于有一定勞動(dòng)能力的貧困戶，通過就業(yè)培訓(xùn)使其進(jìn)入扶貧車間，或者利用配套設(shè)施為其提供自主創(chuàng)業(yè)的場(chǎng)所，以此來解決“精準(zhǔn)脫貧”過程中貧困戶就業(yè)的主體性需求無(wú)法滿足的困境。(39)許漢澤，李小云.精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐困境——對(duì)華北李村產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的考察[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，17(1)： 9-16.

四、 “扶貧公司”的行政邏輯

道成公司“市場(chǎng)為用”的屬性讓市場(chǎng)邏輯成功進(jìn)入“精準(zhǔn)脫貧”進(jìn)程，并極大地提升了產(chǎn)業(yè)扶貧效益。但在后發(fā)展地區(qū)，企業(yè)的投資過程仍然需要面對(duì)資金短缺與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)扶貧的公益屬性以及道成公司作為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的本質(zhì)，都表明道成公司必須在扶貧過程中貫徹“政府為體”的行政邏輯。這種行政邏輯使道成公司不僅可以彌補(bǔ)市場(chǎng)邏輯無(wú)法兼顧公平的局限性，也能讓政府始終把握脫貧攻堅(jiān)的主導(dǎo)權(quán)。具體來看，道成公司的“政府為體”原則反映在三個(gè)方面。

其一，公司行為的非營(yíng)利性。由于資金來源于財(cái)政渠道，道成公司的扶貧行為就不會(huì)以營(yíng)利為目標(biāo)。盡管公司在執(zhí)行資金運(yùn)作的時(shí)候也同樣追求效率，但是，這種效率追求不是為了公司的利益最大化，而是為了通過資金效益最大化來實(shí)現(xiàn)貧困戶利益的最大化。光伏發(fā)電項(xiàng)目就是一個(gè)典型的案例： 公司籌集了1 500萬(wàn)元涉農(nóng)資金，在適合開發(fā)的貧困村建立項(xiàng)目，采取公開招投標(biāo)的方式，既節(jié)約了成本，又保證了項(xiàng)目的可行性。光伏發(fā)電項(xiàng)目的營(yíng)利部分通過合同約定全部留存在每個(gè)項(xiàng)目村的集體賬戶上，不會(huì)有一分錢進(jìn)入道成公司賬戶。在產(chǎn)業(yè)扶貧的其他項(xiàng)目上，非營(yíng)利性也有充分體現(xiàn)： 公司整合一部分涉農(nóng)資金，幫助石榴項(xiàng)目、雪桃項(xiàng)目等投資建設(shè)園區(qū)內(nèi)公共設(shè)施。道成公司和項(xiàng)目方以合同的方式約定，項(xiàng)目必須優(yōu)先解決當(dāng)?shù)刎毨舻木蜆I(yè)問題，公司承諾基礎(chǔ)設(shè)施投資不需要任何資金回報(bào)。

其二，通過履行再分配職能，提升產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的普惠性。扶貧政策的基本邏輯就是，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移，由政府實(shí)施財(cái)富的再分配，縮小地區(qū)之間與個(gè)體之間由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利屬性帶來的收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等。道成公司正是按照這個(gè)邏輯，承擔(dān)著政府的再分配職能。在異地搬遷項(xiàng)目的后續(xù)管理過程中，道成公司充分利用財(cái)政扶貧資金，為貧困搬遷戶解決生計(jì)問題。在投資興辦扶貧產(chǎn)業(yè)后，通過設(shè)立公益崗位、住戶免交物業(yè)管理費(fèi)等方式，千方百計(jì)使扶貧資金惠及每一個(gè)貧困戶。在管理異地搬遷項(xiàng)目中，道成公司還將通過資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)以及在市場(chǎng)行情較好的年份獲得的額外收入，納入公司成立的一個(gè)公益基金中，并將其作為扶貧項(xiàng)目對(duì)抗市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的保證金來使用，以此來保證參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的貧困戶的收益不會(huì)因各類風(fēng)險(xiǎn)而受損。光伏發(fā)電項(xiàng)目所涉及的1 500萬(wàn)元也是如此。每個(gè)項(xiàng)目村都是在無(wú)條件地接受來自上級(jí)政府的扶貧資金，免費(fèi)建立營(yíng)利項(xiàng)目，無(wú)條件分享項(xiàng)目每年帶來的收入。這些都是公司履行政府再分配職能的典型行為。

其三，承擔(dān)政府的發(fā)展職能，掌握產(chǎn)業(yè)扶貧的主導(dǎo)權(quán)。東亞地區(qū)的政府自20世紀(jì)60年代以來，演繹了政府職能變遷的生動(dòng)案例。東亞地區(qū)的政府職能超越了西方古典自由主義所定義的“守夜人”角色，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為政府的一項(xiàng)新職能，(40)Haggard S. Developmental States[M]. New York: Cambridge University Press， 2018： 9.中國(guó)也是發(fā)展型國(guó)家的一個(gè)典型案例。發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引領(lǐng)作用，也同樣體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)扶貧過程當(dāng)中。在異地搬遷、光伏發(fā)電和其他產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施過程中，道成公司就扮演著十分顯著的發(fā)展者角色。

在會(huì)澤縣的異地搬遷安置點(diǎn)建設(shè)以及搬遷新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，道成公司對(duì)項(xiàng)目的承建公司給予了極大的幫助。在安置點(diǎn)建設(shè)方面，道成公司承諾在工程項(xiàng)目結(jié)束后，會(huì)從異地搬遷新城產(chǎn)業(yè)收益以及廠房租金中拿出一部分來，補(bǔ)償開發(fā)商在項(xiàng)目建設(shè)中先行墊付的資金。資金補(bǔ)償緩解了項(xiàng)目建設(shè)中開發(fā)商大投入與低營(yíng)利之間的矛盾，減輕了開發(fā)商的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。在上文提及的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，道成公司利用扶貧項(xiàng)目積極地為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，包括產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)所需要的配套項(xiàng)目，這種行為對(duì)于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)特產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是至關(guān)重要的。在資金貧乏、基礎(chǔ)條件薄弱、產(chǎn)業(yè)鏈太短的不利條件下，僅僅依靠市場(chǎng)的自然發(fā)育很難在短期內(nèi)形成一個(gè)成熟的產(chǎn)業(yè)。

五、 對(duì)策與建議

扶貧公司的創(chuàng)立既是對(duì)過去單一的市場(chǎng)主導(dǎo)或政府主導(dǎo)的扶貧方式的反思與發(fā)展，也是地方合作主義在扶貧領(lǐng)域的展現(xiàn)。由于產(chǎn)業(yè)扶貧過程中市場(chǎng)邏輯與社會(huì)道德邏輯同時(shí)存在，因此，簡(jiǎn)單的政府或市場(chǎng)包辦會(huì)陷入“逆向軟預(yù)算約束”以及“弱者吸納”的陷阱當(dāng)中。(41)許漢澤，李小云. 精準(zhǔn)扶貧背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐困境——對(duì)華北李村產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的考察[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，17(1)： 9-16.以道成公司為代表的“政府為體，市場(chǎng)為用”的扶貧公司模式，是一種更為有效的治理模式： 一方面公司利用自身的市場(chǎng)化地位，將專業(yè)的市場(chǎng)力量納入精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，提升產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的效益與專業(yè)化程度，并利用所創(chuàng)造的收益為公司執(zhí)行“政府為體”的行政邏輯提供基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)條件；另一方面，準(zhǔn)政府部門的性質(zhì)也使公司可以像政府一樣，通過產(chǎn)業(yè)政策與再分配的方式，彌補(bǔ)市場(chǎng)邏輯固有的盲目性與無(wú)法兼顧公平的缺陷，為市場(chǎng)邏輯的運(yùn)行提供制度保障。

對(duì)于這種新的貧困治理模式，本文認(rèn)為還可以從以下四個(gè)方面做進(jìn)一步的改進(jìn)與提升：

首先，強(qiáng)化上級(jí)政府部門的監(jiān)管。欲實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)刎毨е卫淼目沙掷m(xù)性，就必須加強(qiáng)上級(jí)的監(jiān)督檢查，以保證道成公司在扶貧資金使用方面的規(guī)范性，杜絕資金挪用的現(xiàn)象。

第二，適當(dāng)控制公司的業(yè)務(wù)規(guī)模，降低由于業(yè)務(wù)偏離帶來的財(cái)政扶貧資金使用風(fēng)險(xiǎn)。資產(chǎn)管理和投資性項(xiàng)目所獲得的收益雖然可以支撐公司進(jìn)行后續(xù)工作，但是一旦公司非扶貧領(lǐng)域業(yè)務(wù)開展過多，不僅會(huì)分散公司的經(jīng)營(yíng)注意力，也會(huì)讓原本兩種邏輯之間的相互平衡被打破，導(dǎo)致偏離扶貧的目標(biāo)并增大財(cái)政扶貧資金的使用風(fēng)險(xiǎn)。

第三，減少公司管理層的官員比例，實(shí)現(xiàn)公司管理層的市場(chǎng)化。目前，道成公司的核心管理崗位依舊以借調(diào)的黨政機(jī)關(guān)人員為主，這種情況一方面不利于公司的管理專業(yè)化和市場(chǎng)化水平的提升，另一方面借調(diào)人員與原單位之間的非正式關(guān)系增加了尋租腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。因此，道成公司的社會(huì)招聘不應(yīng)僅僅局限于一般的執(zhí)行崗位，應(yīng)將管理層的崗位招聘也逐步市場(chǎng)化，招聘職業(yè)經(jīng)理人參與公司管理，幫助道成公司全面提升公司管理的規(guī)范化與專業(yè)化水平。

最后，扶持成立更多專業(yè)性的“扶貧公司”。隨著扶貧范圍的不斷擴(kuò)大以及產(chǎn)業(yè)升級(jí)換代需求的到來，對(duì)于扶貧的專業(yè)化要求也在不斷上升，若僅僅通過道成公司一家扶貧開發(fā)公司來負(fù)責(zé)全部的工作，會(huì)讓公司的經(jīng)營(yíng)壓力陡增并導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量下降。此時(shí)就需要通過設(shè)立更多的專業(yè)性扶貧機(jī)構(gòu)對(duì)一些專業(yè)性較強(qiáng)的扶貧資金進(jìn)行專業(yè)化管理和分配，以保證相關(guān)的扶貧項(xiàng)目保質(zhì)保量完成。