譚正航

(湖南理工學(xué)院，湖南岳陽 414006)

農(nóng)村金融扶貧為我國脫貧攻堅戰(zhàn)略運行提供了有力金融支持。隨著全面脫貧戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，我國農(nóng)村絕對貧困問題全面破解，但相對貧困問題依然會長期存在，因而農(nóng)村金融扶貧以及法治建設(shè)依然重要。目前，我國農(nóng)村金融扶貧尚存在政府定位偏差、貧困者金融權(quán)利缺乏有效保護(hù)、整體績效不高等問題。造成農(nóng)村金融扶貧問題的一個重要原因在于農(nóng)村金融扶貧法治保障不完善。因而持續(xù)推進(jìn)我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)十分必要。

一、我國農(nóng)村金融扶貧經(jīng)驗

(一)加強(qiáng)農(nóng)村金融扶貧組織建設(shè)

近年來，我國通過大力推進(jìn)農(nóng)村扶貧金融組織建設(shè)以提高農(nóng)村金融扶貧的有效性。首先，推進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)村金融服務(wù)的可獲得性。中國人民銀行、銀監(jiān)會接連出臺了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策 更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》等促進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律文件，有力保障新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。近年，我國新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)得到了較快發(fā)展(參見表1)。到2019年，我國新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)達(dá)到9349個，為2011年的2.45倍。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的增長有效擴(kuò)大了農(nóng)村金融扶貧主體獲得金融服務(wù)的便利性。二是推進(jìn)商業(yè)銀行普遍設(shè)立“三農(nóng)”金融事業(yè)部。為實施差異化的農(nóng)村金融調(diào)控政策，增強(qiáng)商業(yè)銀行精準(zhǔn)扶貧功能提供了制度保障。三是推進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)服務(wù)室或工作室建設(shè)。目前我國大部分農(nóng)村設(shè)立了農(nóng)村金融扶貧服務(wù)室或工作室，設(shè)立專人從事農(nóng)村金融扶貧服務(wù)。農(nóng)民足不出村就可辦理“一站式”金融服務(wù)，有效解決了金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點不足、人員短缺的問題，真正實現(xiàn)了“接地氣”。[1]農(nóng)村金融扶貧服務(wù)室或工作室延伸了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)扶貧功能，是農(nóng)村扶貧金融組織制度的重要創(chuàng)新。

表1 2011-2019年中國新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量

(二)加大農(nóng)村金融扶貧資金供給力度

農(nóng)村信貸扶貧是農(nóng)村金融扶貧的主要形式，也是助力農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧的支撐制度。隨著我國農(nóng)村扶貧開發(fā)和農(nóng)村金融改革戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)村扶貧信貸資金、農(nóng)村金融扶貧服務(wù)資金供給數(shù)量和能力不斷提升，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧和全面小康社會建設(shè)提供了有力的金融支持。如到2016年，我國全部金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額累計增長361.7%，九年間平均年增速為18.8%，涉農(nóng)貸款余額從2007年末的6.1萬億元增加至2016年末的28.2萬億元，占各項貸款的比重從22%提高至26.5%。到2017年，銀行類金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)向貧困戶發(fā)放超過1200億元的扶貧小額信貸。[2]到2019年，全國涉農(nóng)貸款達(dá)到349682億元，同比增長7.0%(以上可參見表2)。2007年至2016年，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入從51.8億元增長到417.1億元，參保農(nóng)戶從4981萬戶次增長到2.04億戶次，承保農(nóng)作物從2.3億畝增加到17.2億畝，分別增長了7.1倍、3.1倍和6.5倍。[2]可見，我國“三農(nóng)”獲得金融資源的能力和力度的大幅度提高。農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)供給能力的提高，不僅為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧等提供了有效的金融支持，而且為提升農(nóng)村貧困者自我反貧困“造血”能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

表2 2007-2019年全口徑“三農(nóng)”貸款情況(單位：億元)

(三)創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)

在政府引導(dǎo)下，我國農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)得以不斷創(chuàng)新，逐步適應(yīng)了扶貧對象的多樣化金融服務(wù)需求，優(yōu)化了農(nóng)村金融扶貧的精準(zhǔn)度。如湘西州針對建檔立卡貧困農(nóng)戶推出了“扶貧小額信貸”、“惠農(nóng)易貸”、“富惠貸”等金融服務(wù)產(chǎn)品；針對農(nóng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)推出了“扶貧小額信貸”、“惠農(nóng)易貸”、“富惠貸”等金融產(chǎn)品。如廣西北海、崇左等地涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)根據(jù)“一村一品”特色農(nóng)業(yè)特點，推出了“支付寶”、“蔬菜大棚抵押”等特色貸款業(yè)務(wù)。[3]如中國銀行間市場交易商協(xié)會組織成員創(chuàng)新推出了扶貧票據(jù)。其次，農(nóng)村金融服務(wù)擔(dān)保機(jī)制不斷創(chuàng)新，有效降低了農(nóng)村貧困者貸款等扶貧性金融服務(wù)的風(fēng)險。如到2016年末，232個農(nóng)地抵押貸款試點縣貸款余額140億元，59個農(nóng)房抵押貸款試點縣貸款余額126億元。[4]三是農(nóng)村金融扶貧與產(chǎn)業(yè)扶貧等深度融合。許多地方推出了“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”，“公司+合作社+農(nóng)戶”等金融扶貧新方式，不僅強(qiáng)化了農(nóng)村金融的精準(zhǔn)扶貧功效，同時也有效降低了扶貧資金的運營風(fēng)險。

(四)強(qiáng)化農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

夯實農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施，是強(qiáng)化農(nóng)村金融反貧困功能和促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的需要。我國采取有效措施強(qiáng)化農(nóng)村金融基本設(shè)施建設(shè)：一是加強(qiáng)農(nóng)村信用和支付體系建設(shè)?！暗?016年末，全國累計為1.72億農(nóng)戶建立信用檔案，已有近9248萬農(nóng)戶獲得銀行貸款，貸款余額2.7萬億元。”[4]中國人民銀行充分發(fā)揮宏觀調(diào)控功能，采取措施促進(jìn)金融支付清算體系建設(shè)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)間加強(qiáng)協(xié)作。“金融機(jī)構(gòu)在中國人民銀行的政策措施下，支付機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行和清算機(jī)構(gòu)擴(kuò)大了支付的覆蓋范圍，并健全了支付結(jié)算體系?！盵5]農(nóng)村信用和支付體系建設(shè)為農(nóng)村金融扶貧有效運行、強(qiáng)化農(nóng)村貧困者金融權(quán)利保障奠定了基礎(chǔ)。二是創(chuàng)新農(nóng)村金融便民服務(wù)機(jī)制建設(shè)?！霸S多地方政府積極探索推進(jìn)扶貧金融創(chuàng)新途徑，某些地方組建了金融辦事中心，包括銀行、保險、小額貸款、土地交易、房產(chǎn)抵押、法律咨詢等多種便民服務(wù)?！盵6]三是不斷提高農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)點覆蓋面和便利性，全面消除金融服務(wù)空白鄉(xiāng)。消除“金融服務(wù)空白鄉(xiāng)”戰(zhàn)略實施，打通了金融服務(wù)“三農(nóng)”的“最后一公里”，為優(yōu)化農(nóng)村金融反貧困效應(yīng)提供了環(huán)境支撐。

(五)加強(qiáng)農(nóng)村金融扶貧調(diào)控

優(yōu)化政府的調(diào)控功能是農(nóng)村金融扶貧持續(xù)健康發(fā)展的重要保障?！盀樵黾臃鲐氋Y金供給能力，創(chuàng)設(shè)扶貧再貸款，實行比支農(nóng)再貸款更為優(yōu)惠的利率。如2016年末，全國扶貧再貸款余額達(dá)1127億元。[4]到2018年末，扶貧再貸款余額達(dá)1822億元，同比增達(dá)12.74%。[4]其次，國家建立了扶貧專項資金，專用于扶貧開發(fā)。如2016年我國中央財政專項扶貧資金相比去年增加43.4%，達(dá)到了670億元之多。同時，省級財政專項扶貧資金預(yù)算也快速增長，達(dá)到400多億，較去年增加近一半。[2]再次，政府建立了增加貧困地區(qū)金融資源供給能力的再貸款等調(diào)控機(jī)制。最后，政府加強(qiáng)了金融機(jī)構(gòu)扶貧的引導(dǎo)。綜合采取規(guī)劃、財政、稅收、評價等激勵措施，引導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)加大對“三農(nóng)”金融資源配置力度，強(qiáng)化金融服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新。

(六)制定系列農(nóng)村金融扶貧政策性文件

隨著我國農(nóng)村扶貧開發(fā)戰(zhàn)略推進(jìn)，農(nóng)村金融反貧困作用不斷突顯。2001年6月，國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧和開發(fā)綱要(2001—2010年)》提出“繼續(xù)安排并增加扶貧貸款，積極穩(wěn)妥地推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)”。2011年12月，國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》提出了“努力滿足扶貧對象發(fā)展生產(chǎn)的資金需求；積極發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè)，鼓勵保險機(jī)構(gòu)在貧困地區(qū)建立基層服務(wù)網(wǎng)點?！?013年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》明確提出了“改善對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村殘疾人扶貧基地等經(jīng)營組織的金融服務(wù)”的金融扶貧目標(biāo)。2015年11月，中共中央 國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》強(qiáng)調(diào)了“重點支持貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和貧困人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)”的金融扶貧制度創(chuàng)新方向。2015年12月，國務(wù)院制定了《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》。2016年6月，中國人民銀行、國家發(fā)展改革委、財政部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，對深入推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧工作進(jìn)行具體部署。這些政策性文件為農(nóng)村金融扶貧的有效運行提供了政策依據(jù)、行動目標(biāo)和方向指南，也為農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建與創(chuàng)新奠定了一定基礎(chǔ)。

以上我國農(nóng)村金融扶貧措施提高了扶貧對象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性，增加了農(nóng)村金融資源供給，加強(qiáng)了農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化了農(nóng)村扶貧對象生產(chǎn)經(jīng)營的金融支持，有力地提高農(nóng)村貧困者自我反貧困能力。為農(nóng)村如期整體脫貧提供了有力的金融保障，也為促進(jìn)農(nóng)村脫貧和鄉(xiāng)村振興有效銜接奠定了基礎(chǔ)。

二、我國農(nóng)村金融扶貧存在問題分析

(一)政府定位存在偏差

科學(xué)定位政府在農(nóng)村金融扶貧中的功能和職責(zé)，對于規(guī)范政府農(nóng)村金融扶貧行為和提升扶持績效、強(qiáng)化市場機(jī)制對農(nóng)村金融扶貧調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)農(nóng)村金融扶貧健康持續(xù)發(fā)展十分重要。目前，政府在農(nóng)村金融扶貧中還存在定位偏差的問題。首先，有些迷信政府功能。政府特別是地方政府在農(nóng)村金融扶貧啟動，運行與監(jiān)督中處于絕對的主導(dǎo)地位。如從課題組的實證調(diào)查中得知，農(nóng)村金融扶貧啟動、運行、終止等都依賴于政府行為，金融機(jī)構(gòu)等大都認(rèn)為農(nóng)村金融扶貧是政府的事情。對政府的過度依賴影響到金融機(jī)構(gòu)等主體的功能定位和在農(nóng)村金融扶貧中的作用發(fā)揮，導(dǎo)致市場化的農(nóng)村金融扶貧機(jī)制難以建立，社會公益組織難以有效參與到農(nóng)村金融扶貧之中。其次，政府功能缺位問題凸顯。政府在農(nóng)村金融扶貧法律制度中應(yīng)強(qiáng)化調(diào)控、監(jiān)管功能，夯實農(nóng)村金融扶貧法律制度運行所需要的基本設(shè)施和制度環(huán)境。目前，不僅我國農(nóng)村金融扶貧運行的金融基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，而且農(nóng)村金融法制和農(nóng)村金融扶貧法制供給不足，從而制約到農(nóng)村金融扶貧法律制度的穩(wěn)健運行。政府功能定位不準(zhǔn)不僅影響到農(nóng)村金融扶貧整體效益提升，也制約到科學(xué)的農(nóng)村金融扶貧法律制度構(gòu)建與創(chuàng)新。

(二)農(nóng)村金融扶貧供需不均衡矛盾仍然存在

供需均衡是實現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧目標(biāo)的關(guān)鍵，也是保障其持續(xù)運行的基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村金融扶貧供給數(shù)量不足與有效需求不足問題并存。一方面，隨著我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民收入增長，“三農(nóng)”領(lǐng)域?qū)鹑诜?wù)需求日益增長，具有扶貧帶動效應(yīng)的農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)村新型經(jīng)營主體等生產(chǎn)資金需求量、需求規(guī)模大幅度增長，但其有效需求只有部分能得到滿足；另一方面，農(nóng)村金融扶貧有效需求不足。從實證調(diào)查可知，目前針對農(nóng)村建檔立卡貧困戶的扶貧小額信貸最高只有5萬元，難以滿足貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的需要。與之同時存在的是扶貧對象的有效金融需求不足。如有學(xué)者2015年對河南農(nóng)村金融服務(wù)狀況的一項調(diào)查顯示，農(nóng)戶貸款發(fā)生率只有39.8%，從未申請過貸款的農(nóng)戶占比達(dá)到37%，其中，40歲至49歲年齡段農(nóng)村勞動力沒有申請貸款的占46%。[7]課題組在湘西民族地區(qū)等地的調(diào)查也表明，只有精準(zhǔn)識別的建檔立卡戶才有機(jī)會獲得5萬元的小額信貸，其余貧困者發(fā)展生產(chǎn)所需要的信貸需求很難得到滿足。而且由于缺乏產(chǎn)業(yè)、技術(shù)支撐等原因，部分建檔立卡戶將獲得的扶貧小額信貸用于家庭消費，或者是直接存入銀行獲取利息收入，從而偏離了農(nóng)村金融扶貧的初衷。其次，農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品和服務(wù)供需的不均衡。目前，農(nóng)村金融扶貧的主要產(chǎn)品為信貸，其中以扶貧小額信貸為主。但是隨著農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村全面小康社會建設(shè)，扶貧對象逐步增加對保險、結(jié)算、理財?shù)确?wù)的需求，而目前這些金融服務(wù)缺乏基本的供給。

(三)農(nóng)村金融扶貧面臨風(fēng)險與成本高雙重約束

農(nóng)業(yè)屬于高風(fēng)險產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村金融扶貧資金面臨的風(fēng)險要遠(yuǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)?！吧孓r(nóng)貸款具有天生的脆弱性，農(nóng)戶還款能力受到氣候、農(nóng)產(chǎn)品價格等自然條件和市場行情的影響，導(dǎo)致涉農(nóng)貸款的不良貸款率為2.4%，相比普通貸款1.74%的水平，不良貸款率普遍較高。”[8]再加上部分貧困者往往將扶貧金融服務(wù)看做為政府的福利資金而不需要償還，致使故意違約的道德風(fēng)險不斷增高。如課題組實證調(diào)查中了解到部分貧困戶認(rèn)為扶貧貸款是政府“白送”的錢，不需要償還。其次，農(nóng)村金融扶貧還存在成本高的問題?！柏毨мr(nóng)戶的貸款需求往往具有“小、頻、急、多”的特點，以商業(yè)銀行現(xiàn)有的人員、設(shè)備和技術(shù)還無法實現(xiàn)批量化、規(guī)?；僮?，單筆貸款和單個農(nóng)戶的業(yè)務(wù)成本相對較高?！盵9]加上農(nóng)村金融扶貧資金具有風(fēng)險高的內(nèi)在缺陷，這樣更是增加了農(nóng)村金融扶貧的運行成本。從而使得農(nóng)村金融面臨供需抑制的雙重困難?！叭绗F(xiàn)有小額貸款的高利率使得農(nóng)戶對金融扶貧持謹(jǐn)慎與懷疑的態(tài)度，而涉農(nóng)貸款的高不良率又使得商業(yè)銀對金融扶貧持觀望與保守的態(tài)度。”[9]農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險與成本雙高的約束，必然影響到扶貧對象獲得資金動力和使用資金效益，影響到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)金融扶貧供給的動力，制約到其發(fā)展的可持續(xù)性。因此，采取有效措施降低風(fēng)險和成本，是農(nóng)村金融扶貧目標(biāo)實現(xiàn)的需要解決的重要難題。

(四)農(nóng)村金融扶貧激勵與約束不足

目前，我國大多金融機(jī)構(gòu)將農(nóng)村金融扶貧視為政治任務(wù)，缺乏推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧創(chuàng)新的內(nèi)在動力?！八扑薪鹑跈C(jī)構(gòu)都參與扶貧，但真正深入鄉(xiāng)村，深入到一家一戶扶貧的金融機(jī)構(gòu)不多?！盵10]這一方面與金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村金融扶貧理念和價值認(rèn)識偏差有關(guān)；另一方面的原因在于金融機(jī)構(gòu)的金融扶貧激勵與約束不足。不管是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點的有限性還是農(nóng)民貸款難的問題均與金融業(yè)的“嫌貧愛富”有直接聯(lián)系。[11]由于沒有建立有效的保險、擔(dān)保及風(fēng)險補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制，金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村金融扶貧風(fēng)險相對過高。對以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)來說，構(gòu)建有效的激勵機(jī)制極為重要。目前，對金融機(jī)構(gòu)扶貧所有稅收減免、風(fēng)險補(bǔ)償?shù)燃顧C(jī)制，但這些激勵措施力度不夠，而且缺乏整體性和穩(wěn)定性。其次，對從事農(nóng)村金融扶貧的金融機(jī)構(gòu)在組織發(fā)展、績效考核、差異化監(jiān)管等方面缺乏有效的激勵措施。再次，對地方政府農(nóng)村金融扶貧也缺乏應(yīng)有的激勵。地方政府是農(nóng)村金融扶貧法律制度的重要主體之一。在GDP競爭極為激烈的當(dāng)今，預(yù)期收益較低的農(nóng)村金融扶貧對地方政府也缺乏應(yīng)有的激勵作用。特別是國家的扶貧資金獲得往往需要地方政府提供相應(yīng)配套，更是使得其缺乏扶貧的內(nèi)在動力。

更為重要的是，農(nóng)村金融扶貧需要建立有效的約束機(jī)制。首先，主導(dǎo)農(nóng)村金融扶貧既是政府的職責(zé)，也是履行保護(hù)農(nóng)村貧困者金融權(quán)利的基本義務(wù)。但目前沒有法律制度對政府的金融扶貧義務(wù)進(jìn)行明確規(guī)定。其次，參與農(nóng)村金融扶貧是金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)之一，也是金融機(jī)構(gòu)履行社會責(zé)任的重要內(nèi)容。目前還沒有法律法規(guī)對金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村扶貧義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行明確，也沒有法律明確金融機(jī)構(gòu)將在農(nóng)村吸儲的基金的一定比例用于農(nóng)村信貸，也尚未建立對地方政府、金融機(jī)構(gòu)的金融扶貧的考核、評價、懲罰等法律機(jī)制?？梢姡覈r(nóng)村金融扶貧約束法律機(jī)制尚處于不完善狀態(tài)。

三、我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)路徑

經(jīng)濟(jì)是法律制度構(gòu)建與運行的基礎(chǔ)，法律制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要支持和保障作用，法律滯后往往是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的重要原因。造成我國農(nóng)村金融問題的原因眾多，其中重要原因之一在于農(nóng)村金融扶貧法律制度尚不完善。要破解我國農(nóng)村金融扶貧問題，保障其規(guī)范和持續(xù)健康發(fā)展，就應(yīng)持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)。

(一)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)目標(biāo)

1.提升農(nóng)村金融扶貧法治水平。農(nóng)村貧困是制約現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的短板和影響社會公平和社會進(jìn)步的重要因素。目前，我國農(nóng)村金融及農(nóng)村金融扶貧法律制度的政策性特征尚為濃厚，這不僅影響到其反貧困功能實現(xiàn)，更是影響到農(nóng)村金融法治水平提高?；谡哽`活性、變動性和非預(yù)期性等缺陷，農(nóng)村金融扶貧政策往往缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和國家強(qiáng)制性。而保障農(nóng)村金融扶貧的權(quán)威性和國家強(qiáng)制性，是發(fā)揮政府調(diào)控功能，實現(xiàn)克服市場失靈的關(guān)鍵所在，也是我國農(nóng)村金融扶貧制度順利推進(jìn)的保障。從提高法律制度運行的權(quán)威性角度來看，我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)具有內(nèi)在動力。我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)必然促使農(nóng)村金融法律指導(dǎo)理念和價值觀念的根本轉(zhuǎn)變。這種價值觀的轉(zhuǎn)變必然導(dǎo)致對現(xiàn)有農(nóng)村金融立法目的、原則、制度的全面反思和變革，從而必然要求實現(xiàn)農(nóng)村金融法律體系的轉(zhuǎn)型和再造。推進(jìn)農(nóng)村金融法律制度轉(zhuǎn)型必然要求加快農(nóng)村扶貧法治建設(shè)。因此，克服農(nóng)村金融扶貧的政策性缺陷，提升法治化水平，是我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的目標(biāo)之一。提升農(nóng)村金融扶貧法治水平的目標(biāo)首先要求提升我國農(nóng)村金融扶貧制度的法治化品質(zhì)，從而應(yīng)以法治理念指導(dǎo)其制度創(chuàng)新，強(qiáng)化權(quán)力規(guī)制和權(quán)利保護(hù)功能，凸顯推進(jìn)農(nóng)村金融法治的方向。其次，提升我國農(nóng)村金融扶貧法治水平目標(biāo)要求創(chuàng)新法律責(zé)任、實施保障機(jī)制，強(qiáng)化制度的法律約束力和實施性。最后，提升我國農(nóng)村金融扶貧法治水平目標(biāo)要求構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧正當(dāng)程序機(jī)制，以通過程序機(jī)制保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益。在法治社會，應(yīng)實現(xiàn)所有的公權(quán)力的法律馴服，將所有權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的“牢籠”任何權(quán)力都必須有法律依據(jù)，并在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)行使。政府的農(nóng)村金融扶貧調(diào)控權(quán)、監(jiān)管權(quán)等屬于公權(quán)力。從權(quán)力法治原理來看，毫無疑問也應(yīng)該受到法律的規(guī)制。金融法治是現(xiàn)代金融發(fā)展的基本條件和重要內(nèi)容。農(nóng)村金融扶貧運行內(nèi)生對法律保障的需求。法律制度創(chuàng)新是農(nóng)村金融扶貧發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，直接關(guān)系到其戰(zhàn)略成功與否，成為調(diào)整金融與實體經(jīng)濟(jì)關(guān)系、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)等相關(guān)制度建設(shè)關(guān)鍵。實現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧法治化是農(nóng)村法治和社會主義法治社會建設(shè)時代要求的體現(xiàn)。農(nóng)村金融扶貧法治化要求將政府的權(quán)力納入法律規(guī)制范圍，以保障權(quán)力法治化運行，保護(hù)農(nóng)村扶貧金融機(jī)構(gòu)和扶貧對象的權(quán)利。強(qiáng)化農(nóng)村貧困者金融權(quán)利保護(hù)也是農(nóng)村金融扶貧法律制度的基本宗旨。目前，我國農(nóng)村貧困者的金融權(quán)利缺乏必要的法律規(guī)制，金融權(quán)利規(guī)范可實施性不強(qiáng)。因此，我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)也應(yīng)以強(qiáng)化貧困者金融權(quán)利保護(hù)作為目標(biāo)之一。強(qiáng)化農(nóng)村貧困者金融權(quán)利的要求，為我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新提供了重要的內(nèi)在動力。提高制度運行的權(quán)威性，是確保農(nóng)村金融扶貧有效執(zhí)行和被認(rèn)同的基礎(chǔ)。

2.推進(jìn)商業(yè)可持續(xù)農(nóng)村金融扶貧體系建立。我國農(nóng)村金融扶貧取得了一些重要成果，促進(jìn)了農(nóng)村扶貧開發(fā)，提升了農(nóng)村貧困者的自我反貧困能力和自我發(fā)展能力。但我國農(nóng)村金融扶貧還存在政府干預(yù)過多，運行難以持續(xù)性等瓶頸性問題。建立商業(yè)可持續(xù)農(nóng)村金融扶貧體制是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型和保障其可持續(xù)性的必然選擇。因此，我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的目標(biāo)之一是保障商業(yè)化可持續(xù)農(nóng)村金融扶貧體系建立。首先，我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)應(yīng)以保障農(nóng)村金融扶貧運行規(guī)范化為目標(biāo)。規(guī)范化是商業(yè)化持續(xù)性的基礎(chǔ)，也是提高農(nóng)村金融扶貧績效的要求。其次，農(nóng)村金融法治建設(shè)應(yīng)以提高金融扶貧資金商業(yè)化可持續(xù)性為重要目標(biāo)。保障農(nóng)村金融扶貧商業(yè)可持續(xù)性是調(diào)適和優(yōu)化政府職能的指引性目標(biāo)，也為政府金融扶貧調(diào)控制度、監(jiān)管制度構(gòu)建指明了方向。商業(yè)持續(xù)性目標(biāo)也要求農(nóng)村金融扶貧建立以商業(yè)化運行的金融服務(wù)體系，實現(xiàn)農(nóng)村商業(yè)性金融、農(nóng)村合作性金融、農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村民間金融扶貧的有效合作。

3.促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展。金融扶貧是農(nóng)村普惠金融發(fā)展的重要內(nèi)容之一，也是農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)的重要階段。我國目前農(nóng)村金融體系仍以國有商業(yè)銀行為主體，農(nóng)村金融市場開放性和竟?fàn)幮圆蛔?，金融機(jī)構(gòu)數(shù)量和規(guī)模較小，運行機(jī)制不健全，金融創(chuàng)新不足，金融生態(tài)總體欠佳。從整體來看，農(nóng)村金融普惠度還不高。究其原因，一個重要方面在農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)不健全。因此，促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展為我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的目標(biāo)之一。促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的目標(biāo)要求農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)以普惠金融理念為指導(dǎo)，強(qiáng)化實質(zhì)公平、整體效益價值目標(biāo)引領(lǐng)，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)供給制度，優(yōu)化農(nóng)村貧困者金融權(quán)利保護(hù)，全面構(gòu)建保護(hù)農(nóng)村貧困者金融可獲得性制度，實現(xiàn)農(nóng)村金融扶貧的商業(yè)化運營基礎(chǔ)上的可持續(xù)運行。

4.實現(xiàn)農(nóng)村社會公平。農(nóng)村金融扶貧能提高農(nóng)村貧困者的自我發(fā)展能力，增加其收入，有效消除貧困，促進(jìn)農(nóng)村分配公平。農(nóng)村金融扶貧也有利于消除金融歧視，增進(jìn)農(nóng)村社會包容。農(nóng)村金融扶貧改變了傳統(tǒng)金融的重點支持強(qiáng)勢領(lǐng)域的發(fā)展理念和模式，以保障社會公眾特別是弱勢領(lǐng)域獲得有效、公平的金融服務(wù)為宗旨，以協(xié)調(diào)金融服務(wù)可獲得性與商業(yè)可持續(xù)性沖突為重點，從而保障現(xiàn)代金融發(fā)展成果能有效惠及“三農(nóng)”，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長、民生利益保護(hù)與社會和諧穩(wěn)定的多贏。農(nóng)村金融發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的協(xié)調(diào)，金融排斥和社會歧視的消解，金融利益公平分享和金融機(jī)構(gòu)社會責(zé)任的實現(xiàn)都離不開法律規(guī)制。農(nóng)村金融扶貧社會公平目標(biāo)的實現(xiàn)必然要求構(gòu)建與創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧法律制度。因此，實現(xiàn)社會公平應(yīng)為我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的根本性目標(biāo)。

(二)農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)基本思路

1.以完善立法規(guī)制為基礎(chǔ)。目前，造成我國農(nóng)村金融扶貧問題和制約我國農(nóng)村金融扶貧法治化發(fā)展的關(guān)鍵問題之一在于立法保障機(jī)制不完善。我國農(nóng)村金融扶貧運行目前主要依靠國家政策性文件和中國人民銀行、原銀監(jiān)會、證券會等制定的規(guī)章。這些規(guī)范不僅政策性濃厚、效力層次低、凌亂分散，而且指導(dǎo)理念與價值取向不科學(xué)。我國農(nóng)村金融立法保障存在問題必然影響到有效實施。因此，創(chuàng)新我國農(nóng)村金融扶貧立法實為我國農(nóng)村金融扶貧法治化建設(shè)的基礎(chǔ)所在。我國應(yīng)通過創(chuàng)新和完善立法理念、立法形式、立法體系等，為理念與制度創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。我國農(nóng)村金融扶貧立法規(guī)制應(yīng)聚焦于農(nóng)村金融扶貧問題破解、鄉(xiāng)村振興與全面小康社會建設(shè)戰(zhàn)略等需求，以提高立法權(quán)威性、系統(tǒng)性為目標(biāo)，不斷推進(jìn)立法理念與制度規(guī)范的創(chuàng)新。

2.以構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制為驅(qū)動。治理理論是當(dāng)前公共管理等領(lǐng)域研究的重要理論范式。治理是比統(tǒng)治更為豐富的概念，它既包括政府機(jī)制、也包括非正式、非政府的機(jī)制。我國農(nóng)村金融扶貧發(fā)展的瓶頸問題之一在于過于依賴政府控制，而金融機(jī)構(gòu)和社會公眾參與不足。構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制是我國農(nóng)村金融法治化建設(shè)的驅(qū)動所在。首先，構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制將驅(qū)動我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)理念、制度與規(guī)范創(chuàng)新，推進(jìn)其整體優(yōu)化。其次，構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制才能促使我國政府農(nóng)村金融扶貧職能的轉(zhuǎn)型。多主體共同參與治理機(jī)制有利于克服依賴政府扶貧的單向思維定式，形成政府、金融機(jī)構(gòu)、社會組織等共同合作治理模式，從而為建立政府引導(dǎo)的商業(yè)可持續(xù)的農(nóng)村金融扶貧法律制度奠定基礎(chǔ)。最后，構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制也是創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)供給，提升農(nóng)村金融扶貧法律制度整體效益的需要。多主體共同參與治理不僅有利于確立農(nóng)村民間金融機(jī)構(gòu)、社會公益組織等農(nóng)村金融扶貧的法律地位，而且有利于規(guī)范其農(nóng)村金融扶貧行為，創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧主體、產(chǎn)品與服務(wù)制度及交易合同制度等。我國農(nóng)村金融扶貧法治化建設(shè)應(yīng)以構(gòu)建多主體共同參與治理機(jī)制為驅(qū)動，以政府、市場與社會合作治理理論為指導(dǎo)，創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧主體制度、金融扶貧產(chǎn)品與服務(wù)制度、調(diào)控與監(jiān)管制度、程序制度等，從而起到優(yōu)化政府功能、拓展參與主體、深化扶貧對象金融需求和利益保護(hù)，提升農(nóng)村金融扶貧整體效益的作用。

3.以推進(jìn)扶貧對象利益保護(hù)制度創(chuàng)新為核心。通過農(nóng)村金融扶貧確保扶貧對象獲得實實在在的利益，從而提升其自我反貧困能力和自我發(fā)展能力是我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的核心所在。不論是我國農(nóng)村金融扶貧主體制度、產(chǎn)品與服務(wù)制度、調(diào)控與監(jiān)管制度等實體制度創(chuàng)新，還是程序制度建設(shè)，核心目標(biāo)在于增進(jìn)扶貧對象的利益。因此，推進(jìn)扶貧對象利益保護(hù)制度創(chuàng)新為我國農(nóng)村金融扶貧法律制度創(chuàng)新的核心所在。我國應(yīng)通過推進(jìn)扶貧對象利益保護(hù)制度創(chuàng)新來驅(qū)動農(nóng)村金融扶貧其他制度創(chuàng)新和整體優(yōu)化。為此，我國農(nóng)村金融扶貧法治化建設(shè)應(yīng)重點從以下方面推進(jìn)：首先，創(chuàng)新扶貧主體和扶貧對象權(quán)利義務(wù)配置機(jī)制，適當(dāng)增加扶貧對象獲得農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)的基本權(quán)利，強(qiáng)化政府、金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)規(guī)制。其次，在給予有發(fā)展生產(chǎn)意愿和能力的扶貧對象金融扶持基礎(chǔ)上，有必要通過制度創(chuàng)新，拓展對能帶動扶貧對象脫貧的農(nóng)村新型經(jīng)營主體等的金融支持，從而有利于實現(xiàn)扶貧對象精準(zhǔn)脫貧和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和效率提升的雙贏。再次，在我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)中突出制度創(chuàng)新與貧困者利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，構(gòu)建農(nóng)村金融扶貧制度創(chuàng)新與貧困者利益聯(lián)結(jié)的評價機(jī)制，將是否使得扶貧對象獲得增量性利益作為法律制度正當(dāng)性和效益性評價的重點指標(biāo)之一。最后，既重視扶貧對象個體利益的保護(hù)，也重視對貧困者整體利益的保護(hù)，優(yōu)化法治建設(shè)對農(nóng)村貧困者整體利益保護(hù)機(jī)制。

4.以強(qiáng)化激勵與約束制度創(chuàng)新為保障。農(nóng)村金融扶貧可持續(xù)的關(guān)鍵在于建立市場化的金融扶貧機(jī)制，因而通過利益引導(dǎo)來激勵與約束農(nóng)村金融扶貧主體主動實施扶貧行為，是我國農(nóng)村金融扶貧法治建設(shè)的科學(xué)路徑。首先，創(chuàng)新我國農(nóng)村金融扶貧激勵制度極為重要。通過構(gòu)建多維化的激勵機(jī)制，使得參與扶貧主體獲得差異性、競爭性利益，從而引導(dǎo)其主動實施農(nóng)村金融扶貧行為。我國農(nóng)村金融扶貧激勵法律制度建設(shè)的關(guān)鍵在于構(gòu)建與創(chuàng)新激勵工具。當(dāng)然，激勵法律制度建設(shè)僅僅是農(nóng)村金融扶貧的一個重要方面，而且由于激勵法律制度本身也存在諸如強(qiáng)制性弱、監(jiān)管難度大等缺陷，加上大部分激勵工具操作復(fù)雜，從而需要同時有約束機(jī)制的配合運用。在發(fā)揮激勵制度對我國農(nóng)村金融扶貧的引導(dǎo)性作用基礎(chǔ)上，也需要創(chuàng)新和完善約束制度，從而形成激勵與約束均衡互補(bǔ)模式。因此，我國一方面應(yīng)在農(nóng)村金融法律制度中確立激勵性規(guī)制重要地位，構(gòu)建和創(chuàng)新農(nóng)村金融扶貧激勵主體、工具、績效評價、公眾參與等制度；另一方面也應(yīng)重視激勵與約束制度的協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，構(gòu)建和創(chuàng)新評估、考核、監(jiān)督等約束機(jī)制，以充分發(fā)揮兩者比較優(yōu)勢，提升法律制度創(chuàng)新的整體效益。