張穎萍 張琳梓

（哈爾濱工業(yè)大學 黑龍江哈爾濱 150001）

一、引言

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的行動指南和綱領(lǐng)性文件。高校治理體系是國家治理體系的重要組成部分，高校內(nèi)部控制水平的提升和完善對推進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化具有重要作用。高校不僅擔負著教書育人、科學研究、知識傳播等崇高使命，而且承擔著保護國有資產(chǎn)、合理使用社會資源的責任，定期開展內(nèi)控風險評估、理順工作機制、健全組織運行、強化業(yè)務(wù)管理，是實現(xiàn)高校人才培養(yǎng)、科學研究的重要制度保障。

高校內(nèi)部控制風險評估應(yīng)主要圍繞單位層面和業(yè)務(wù)層面展開，以全面性、重要性、客觀性、風險導(dǎo)向、制衡性為原則，其目標是明確內(nèi)部控制的基本要求和重要內(nèi)容，圍繞內(nèi)部控制的關(guān)鍵信息點開展內(nèi)部控制體系建設(shè)，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有內(nèi)部控制體系的薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，針對薄弱環(huán)節(jié)建立健全內(nèi)部控制體系，確保高校內(nèi)控體系更加科學和高效地運行。本文以E高校為例，針對其內(nèi)控工作存在的風險，從單位層面、業(yè)務(wù)層面提出合理化建議，旨在進一步完善內(nèi)控工作體系，有效地防范風險，提升高校治理現(xiàn)代化水平。

二、E高?；厩闆r

E高校是首批進入國家“211工程”和“985工程”建設(shè)的大學之一，是一所以理工為主多學科協(xié)調(diào)發(fā)展的國家重點大學，擁有一校三區(qū)，2017年入選“雙一流”建設(shè)A類高校名單。E高?，F(xiàn)有職能部處21個，直屬機構(gòu)12個，學院（部）24個，校屬研究機構(gòu)7個，其中職能部門下設(shè)科室、中心近100個，各部門、科室、崗位共同維系和推進實現(xiàn)學?！半p一流”大學建設(shè)，全面服務(wù)于國家前沿領(lǐng)域研究和國民經(jīng)濟建設(shè)目標。

E高校在單位層面和業(yè)務(wù)層面建立相關(guān)的經(jīng)濟運行制度共計70余項，在制度層面上保障著學校的教育、科研、國際交流等事業(yè)的正常運行。E高校內(nèi)部控制體系建設(shè)旨在保證經(jīng)濟活動、業(yè)務(wù)活動合法合規(guī)，保證財務(wù)信息真實完整，保證高校資產(chǎn)安全、高效利用，防范高校相關(guān)經(jīng)濟活動、業(yè)務(wù)活動風險的發(fā)生，預(yù)防教育、科研腐敗等違法行為，提高高校教育治理現(xiàn)代化水平，保障“雙一流”建設(shè)戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。

三、高校內(nèi)部控制風險分析

（一）單位層面風險分析

1.組織架構(gòu)情況。作為單位層面內(nèi)部控制的有機組成部分，組織架構(gòu)在內(nèi)部控制體系中處于基礎(chǔ)地位，根據(jù)內(nèi)部控制相關(guān)要求，結(jié)合校院兩級治理體系，E高校在2016年已經(jīng)建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和內(nèi)部控制工作機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)即內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負責組織制定學校內(nèi)控體系全面建設(shè)的實施方案、協(xié)調(diào)解決重大事項、監(jiān)督內(nèi)控工作全面開展。內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)“內(nèi)部控制建設(shè)聯(lián)合工作辦公室”，設(shè)在計財處，負責學校各單位內(nèi)控工作的推進、督促、指導(dǎo)和檢查等工作。E高校按照全面性、重要性、制衡性、責權(quán)利統(tǒng)一的原則設(shè)置的組織機構(gòu)如圖1所示。但由于學校的內(nèi)控建設(shè)仍在不斷推進過程中，內(nèi)部控制工作的跟進尚未形成內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)控辦公室的定期會議機制，2018年后內(nèi)部控制工作基本停滯不前。內(nèi)部控制工作是全面性較強的工作，單靠計財處一己之力，“小馬拉大車”的情況難以避免。

圖1 E高校組織機構(gòu)及職責分工圖

2.崗位設(shè)置情況。目前E高校的計財處、科工院、審計處、基建處、國資處、紀委辦公室等部門已經(jīng)完成崗位職責梳理工作，實現(xiàn)了崗位職責的初步落實，但仍然存在部分關(guān)鍵崗位職責尚未落實的情況，主要體現(xiàn)在未設(shè)置績效評價崗和存貨管理崗等重要職責崗位。不相容崗位職責劃分不夠明確，很多關(guān)鍵行政崗位是優(yōu)秀教師一人雙肩挑，既是教授又是院長或處長，一手抓科研一手抓行政，身兼多職難免精力受限，從內(nèi)控視角上分析，權(quán)利泛化現(xiàn)象不利于防范風險和舞弊行為，不利于高?！半p一流”建設(shè)目標的實現(xiàn)。

3.信息化系統(tǒng)現(xiàn)狀。目前，E高校在智能化辦公方面發(fā)展較慢，仍沿襲傳統(tǒng)的辦公模式。雖然E高校已經(jīng)建立健全財務(wù)核算系統(tǒng)、財務(wù)預(yù)約系統(tǒng)、工資薪金系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等，但信息化系統(tǒng)尚未覆蓋全部業(yè)務(wù)，并且信息系統(tǒng)各模塊之間數(shù)據(jù)銜接尚未完善。比如，基建業(yè)務(wù)的內(nèi)容專業(yè)性較強、復(fù)雜程度高，然而尚未建立專門的基建業(yè)務(wù)系統(tǒng)；合同傳送暫時尚未實現(xiàn)預(yù)算、核算與合同審核、采購等業(yè)務(wù)模塊相銜接。部門系統(tǒng)、上下級審批業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)傳送斷層，容易造成資金流、業(yè)務(wù)流、信息流不一致，不利于業(yè)財一體化，不利于提高信息溝通效率和效果。

4.監(jiān)督機制評估情況。依照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）的要求，高校應(yīng)當定期對經(jīng)濟活動進行風險評估，內(nèi)審部門應(yīng)當定期或者不定期對高校內(nèi)控體系的建立與執(zhí)行情況進行監(jiān)督。目前E高校的內(nèi)部審計范圍僅局限于財務(wù)收支審計、預(yù)算執(zhí)行審計、領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟責任審計、科研經(jīng)費審計和工程建設(shè)項目審計等方面，對內(nèi)控建設(shè)的定期風險評估機制尚未形成，很少進行內(nèi)控建設(shè)執(zhí)行的有效性審計，缺乏對經(jīng)濟活動的定期風險分析，無法對潛在的風險和漏洞進行預(yù)警和防控。

（二）業(yè)務(wù)層面風險分析

1.預(yù)算管理情況。雖然E高校緊跟國家政策不斷完善科研經(jīng)費預(yù)算管理制度，但仍存在以下問題：（1）項目庫管理制度中未明確規(guī)定審核流程、審批權(quán)限、涉及表單等內(nèi)容。（2）科研人員對項目申報、論證準備不足，加之對財務(wù)知識的理解有限，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學、不準確，后期執(zhí)行時對預(yù)算頻繁進行結(jié)構(gòu)性調(diào)劑，極大地降低了預(yù)算的前瞻性和科學性。（3）雖然制定了預(yù)算績效評價管理辦法，但遲遲未實施，預(yù)算績效評價的實施、運行流程不明確，缺乏剛性，降低了預(yù)算的工作效率和約束作用。（4）校內(nèi)預(yù)算動態(tài)管理機制尚未建立，校內(nèi)部門申報的項目未納入項目庫管理，不利于資金的合理、科學分配，降低了資金的使用效益。

2.收支管理情況。E高校收入支出管理辦法在一定程度上已經(jīng)實現(xiàn)制度化，但依然存在以下問題：（1）項目撥付環(huán)節(jié)，經(jīng)費到賬后數(shù)據(jù)傳輸不及時導(dǎo)致在科研系統(tǒng)不能及時認領(lǐng)經(jīng)費。經(jīng)費下?lián)墉h(huán)節(jié)，仍然是Excel電子表格錄入，經(jīng)科工院審核交由計財處手工入賬，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)均為手工操作，差錯率高。（2）預(yù)借發(fā)票回款可能跨月、跨季度、跨年，甚至可能出現(xiàn)經(jīng)費不到賬情況。（3）學生收費系統(tǒng)尚未與財務(wù)核算系統(tǒng)對接，會計核算僅僅對應(yīng)到本科、研究生收費總數(shù)上，未細化到學院、專業(yè)等明細數(shù)據(jù)，博士、聯(lián)合培養(yǎng)等依然是手工核算數(shù)據(jù)。（4）支出方面存在真實發(fā)票、虛假業(yè)務(wù)套取科研經(jīng)費現(xiàn)象，甚至存在將外協(xié)費轉(zhuǎn)撥至經(jīng)費負責人自己開設(shè)的公司的情況。

3.采購管理情況。通過分析E高校與采購相關(guān)的制度可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行制度存在部分內(nèi)容缺失、管理不完善等風險。（1）缺少公開招標金額30萬元以下采購項目的管理細則，僅對責任主體進行明確、招標采購內(nèi)容進行公示，尚未對采購合同、采購過程等進行管理和控制。（2）未對供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫建立完善的進入、退出機制。（3）尚未建立招標代理機構(gòu)數(shù)據(jù)庫，在代理機構(gòu)采購項目不斷增加的情況下，不利于公平、公正、公開選擇代理機構(gòu)。

4.合同管理情況。隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，教育、科研、工程、后勤等經(jīng)濟活動大幅激增，與此同時帶來很多合同風險和合同糾紛。E高校現(xiàn)有合同管理辦法主要存在以下問題：（1）合同談判記錄作為合同重要的佐證材料，尚未明確合同談判記錄相關(guān)工作，從而影響合同談判效果。（2）合同結(jié)算方式未與預(yù)算、收支有效銜接，合同執(zhí)行提前、滯后付款都會造成合同管理與預(yù)算管理、收支管理相脫節(jié)。（3）尚未建立合同糾紛管理相關(guān)制度，當突發(fā)合同糾紛事件時，難以保護學校利益不受損害。（4）部分責任人為了規(guī)避合同招投標，故意將合同金額拆分，學校難以防控拆分合同風險。（5）E高校各學院、各部門對招投標金額以下的合同未經(jīng)授權(quán)對外簽訂合同，合同簽章的使用主體部門需要進一步明確。

5.資產(chǎn)管理情況。E高校施行的國有資產(chǎn)管理條例存在部分管控內(nèi)容缺失以及標準不夠明確等風險。（1）E高校實驗材料實行科研項目人員誰用誰采購，沒有建立低值易耗品管理制度，僅在形式上填寫材料驗收單，出入庫形同虛設(shè)，存在資源浪費的風險。（2）缺少對外投資的具體管理制度，不利于高校防范和控制對外投資風險的發(fā)生。（3）缺少固定資產(chǎn)配置、維修、報廢、盤點、報告等方面的管理辦法，對資產(chǎn)實際存放位置管控不到位，資產(chǎn)處置與實際情況脫節(jié)。（4）缺少無形資產(chǎn)登記入賬、無形資產(chǎn)評估標準以及無形資產(chǎn)處置的相關(guān)規(guī)定，不利于保障學校無形資產(chǎn)的安全完整。（5）對部分校辦企業(yè)的監(jiān)管不到位，企業(yè)重大事項變更很難實時掌控，對外投資審批權(quán)限設(shè)置不科學，不利于決策的有效性。

四、高校內(nèi)部控制體系優(yōu)化對策

（一）單位層面的內(nèi)控優(yōu)化

1.優(yōu)化組織架構(gòu)。E高校應(yīng)將內(nèi)控工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議常態(tài)化，定期組織召開內(nèi)控工作相關(guān)會議，推進內(nèi)控工作的執(zhí)行和完善。應(yīng)單獨成立內(nèi)部控制工作聯(lián)合辦公室，專人專崗，定期召開內(nèi)控工作辦公室會議，梳理內(nèi)控工作存在的問題，協(xié)調(diào)各部門內(nèi)控工作的運行落實。

2.細化崗位設(shè)置。內(nèi)部控制崗位職責的優(yōu)化是內(nèi)控工作的基礎(chǔ)，E高校應(yīng)補充設(shè)置關(guān)鍵崗位，充分考慮崗位設(shè)置、人員編制、任職資格的協(xié)同性，例如設(shè)置績效工作專職崗，來保障內(nèi)控工作績效評價的有效性。落實崗位責任制，將現(xiàn)有崗位職責細化管理，關(guān)鍵崗位職責落到實處，通過業(yè)務(wù)流程圖將職責劃分清晰，盡量避免一崗多責、權(quán)責不清的情況。對內(nèi)控人員隊伍定期進行專業(yè)培訓，不斷更新內(nèi)控人員的知識結(jié)構(gòu)，使其掌握前沿理論，緊跟政策形勢變化，提高其綜合素質(zhì)，達到勝任其職的效果。

3.構(gòu)建信息化系統(tǒng)。信息化系統(tǒng)可以將內(nèi)控的理念、流程、方法等因素通過信息化的手段固化在信息系統(tǒng)中，從而實現(xiàn)內(nèi)控管理的系統(tǒng)化、常態(tài)化，通過信息系統(tǒng)的建設(shè)，不僅可以將結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)高效對接傳輸，還可以實現(xiàn)“業(yè)財一體化”管理。E高校應(yīng)對已有的信息系統(tǒng)進行升級、完善，補充缺失的控制模塊，對尚未實現(xiàn)信息化管理的業(yè)務(wù)，盡快建立健全相關(guān)業(yè)務(wù)信息化系統(tǒng)，為數(shù)據(jù)的對接和共享提供基礎(chǔ)。同時，對子系統(tǒng)進行必要的整合，以統(tǒng)一的口徑、標準將各模塊間的數(shù)據(jù)整合銜接，進一步實現(xiàn)數(shù)據(jù)的交互和共享，減少數(shù)據(jù)壁壘，提高信息溝通的效率。充分利于信息系統(tǒng)的準確性、時效性和相關(guān)性，降低人為出錯的概率，動態(tài)掌握預(yù)算指標、執(zhí)行情況、資產(chǎn)的存量和增量等數(shù)據(jù)信息，為經(jīng)濟活動提供更加合理、科學的決策依據(jù)。具體如上頁圖2所示。

圖2 信息系統(tǒng)設(shè)計圖

4.強化監(jiān)督機制。內(nèi)控工作的監(jiān)督管理機制是內(nèi)控工作建設(shè)“安全著陸”的重要保障。E高校應(yīng)依據(jù)學校內(nèi)部業(yè)務(wù)運行的邏輯，對特殊業(yè)務(wù)、關(guān)鍵流程進行不定期風險評估，同時定期對學校整體運行進行風險評估，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，降低風險損失；進一步加強內(nèi)部審計、外部中介機構(gòu)對學校的審計、巡視工作，二者應(yīng)該相互促進、協(xié)調(diào)一致、有機結(jié)合，進一步將權(quán)力的運行放在制衡和約束的框架內(nèi)。

（二）業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控管理

1.完善預(yù)算管理內(nèi)部控制。E高校應(yīng)針對校內(nèi)預(yù)算建立項目庫入庫、退庫機制，明確立項審核流程及權(quán)限。參照部門項目庫管理，厘清項目入庫、項目分類、項目排序、項目清理四個主要方面，細化校內(nèi)預(yù)算項目庫動態(tài)管理，結(jié)合E高校長遠發(fā)展規(guī)劃，提升資金配置效益。完善績效工作評價機制，深化預(yù)算績效改革，建立科學、合理的績效評價體系，明確績效考核標準和目標，嚴格落實績效評價工作流程，確?；ㄥX必問效，無效必問責。針對科研活動開展的復(fù)雜性、不確定性，應(yīng)建立一套科學、合理、可行的預(yù)算調(diào)劑流程，提高財務(wù)人員預(yù)算的事前參與度，提高預(yù)算的編制質(zhì)量，減少預(yù)算的調(diào)整次數(shù)，準確把握寬嚴相濟、剛?cè)岵念A(yù)算管理制度。

2.加強收支管理內(nèi)部控制。通過信息系統(tǒng)對到款數(shù)據(jù)進行實時對接，完善下?lián)軘?shù)據(jù)模塊，實現(xiàn)經(jīng)費下?lián)芫€上處理。健全完善預(yù)借發(fā)票管理辦法，嚴格施行“前票不清，后票不借”的管理辦法，對超期未到的經(jīng)費，對經(jīng)費負責人施行凍結(jié)等額橫向科研經(jīng)費管理規(guī)定，追回開出的票據(jù)歸還計財處，并依法追究對方單位的法律責任。打通系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接壁壘，做到數(shù)據(jù)實時高效傳輸，建立在職、聯(lián)合培養(yǎng)博士數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)線上繳費、線上查詢，流程有跡可循。加強會計核算基礎(chǔ)工作規(guī)范，嚴把原始憑證審核關(guān)，追蹤資金流轉(zhuǎn)過程，建立誠信檔案管理，強化內(nèi)部審計監(jiān)督，對違反法律法規(guī)套取科研經(jīng)費行為，依法依紀嚴格追究法律責任。

3.完善采購管理內(nèi)部控制。加強對招標范圍外采購的事中管理、事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法現(xiàn)象依法嚴肅處理。進一步完善與采購相關(guān)的數(shù)據(jù)庫，建立科學、合理的進入和退出機制、篩選機制。借鑒其他高校先進的經(jīng)驗，結(jié)合E高校實際情況，建立招標代理數(shù)據(jù)庫，完善相關(guān)管理制度，保障其良好的運行和數(shù)據(jù)維護。

4.明確合同管理內(nèi)部控制。加強合同登記管理，嚴格執(zhí)行合同談判記錄登記工作，詳細記錄合同的訂立、履行、變更等情況。補充合同價款結(jié)算流程，明確業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門對結(jié)算環(huán)節(jié)的責任，嚴格按照合同結(jié)算價款，避免提前、推后結(jié)算價款。明確合同糾紛管理規(guī)定，出臺相應(yīng)的管理制度，規(guī)避、降低合同糾紛風險。建立合同監(jiān)督預(yù)警機制，對間隔時間短，采購內(nèi)容相近，采購人、供應(yīng)商相同的合同，系統(tǒng)自動識別預(yù)警，監(jiān)控躲避招標拆分合同的現(xiàn)象。進一步明確合同專用章的授權(quán)范圍、使用范圍，嚴禁學院、部處公章對外簽訂合同，確保權(quán)責一致。

5.構(gòu)建資產(chǎn)管理內(nèi)部控制。建立低值易耗品管理制度，明確日常管理責任人和領(lǐng)用人登記制度。補充對外投資管理制度，確保對外投資立項、投資過程管控、績效管理、資產(chǎn)評估等全過程參與管理，保障資產(chǎn)安全，提高對外投資效益。對固定資產(chǎn)實行定期檢查、不定期抽查的現(xiàn)場盤點，實行領(lǐng)用人責任制，一旦發(fā)現(xiàn)缺失嚴懲不貸。建立無形資產(chǎn)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)登記備案、建賬線上審批。通過清產(chǎn)核資和建立信息系統(tǒng)等方式加強對校辦企業(yè)的管理，通過定期的投資報告來掌握投資決策進度和成果，從而規(guī)避一定的投資風險。

五、結(jié)語

在國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化背景下，教育治理體系現(xiàn)代化的重要性尤為凸顯，高校內(nèi)控建設(shè)是教育治理體系的重要組成部分，而高校內(nèi)控體系建設(shè)是一項長期、復(fù)雜、動態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)工程，面對新挑戰(zhàn)、新形勢，高校應(yīng)該在變化中求發(fā)展，與時俱進，順應(yīng)時代潮流，不斷完善優(yōu)化自身內(nèi)控體系建設(shè)，為完善教育治理體系現(xiàn)代化，規(guī)避經(jīng)濟活動中的風險，提高教育、科研的治理水平，為實現(xiàn)“雙一流”建設(shè)目標保駕護航。