張圣利（副教授）馬川君

（河南理工大學財經(jīng)學院 河南焦作 454003）

一、區(qū)縣行政事業(yè)單位內部控制及評價概述

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，要加強對政府內部權力的制約，強化內部流程控制，防止權力濫用。黨的十九大報告提出，要“加強對權力運行的制約與監(jiān)督”“構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制”“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。為進一步提高行政事業(yè)單位內部管理水平，規(guī)范內部控制，多個部委也相繼出臺了與行政事業(yè)單位內部控制有關的規(guī)章制度，為行政事業(yè)單位內控建設提供了政策基礎。行政事業(yè)單位承擔著各類社會職能，其內部控制的實施有利于對公權力形成監(jiān)督和制約，是單位依法依規(guī)行政、高效履行自身職責的保障，單位內部控制已成為國家治理目標實現(xiàn)的重要途徑。

區(qū)縣基層行政事業(yè)單位內部控制制度的完善，對于預防基層腐敗，落實頂層設計的各項反腐政策，有著基礎性的支撐和保障作用。然而，當前關于內部控制的制度與方法，更多是比較宏觀的、頂層的制度安排，對微觀和基層單位內部的制度建設關注較少，尤其對區(qū)縣級行政事業(yè)單位的內部控制建設和評價沒有給予太多的關注，導致基層行政事業(yè)單位的內控建設和預防腐敗工作在某種程度上存在盲區(qū)，基層單位的制度建設與頂層設計存在某種程度的脫節(jié)現(xiàn)象。

區(qū)縣基層行政事業(yè)單位內部控制是一個動態(tài)變化的過程，內部控制評價是這一動態(tài)過程中的重要反饋環(huán)節(jié)。內部控制評價通過檢驗內部控制機制建設是否完善、執(zhí)行是否到位，進而反饋內部控制結果，并在此基礎上進一步完善內部控制機制。通過對單位內部控制的評價，可以促進單位內部控制不斷完善，提升單位的治理能力和防范腐敗能力（卓林全，2020），提高單位的各項運行機制，推動單位業(yè)務活動的良性發(fā)展。

二、區(qū)縣行政事業(yè)單位內部控制評價體系的構建

（一）構建思路

2012年財政部印發(fā)的《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》要求行政事業(yè)單位從單位層面和業(yè)務層面加強內部控制制度，加強對內部控制建立與運行情況的監(jiān)督檢查，并開展自我評價。我國的《企業(yè)內部控制評價指引》在參考COSO報告的基礎上，提出內部控制評價要以內部控制五要素為依據(jù)開展，即從內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督五個方面進行評價。根據(jù)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》和《企業(yè)內部控制評價指引》，并結合區(qū)縣行政事業(yè)單位的實際，本文將區(qū)縣行政事業(yè)單位評價體系確定為內部環(huán)境、風險評估、單位層面的控制活動、業(yè)務層面的控制活動、評價與監(jiān)督、信息與溝通六個方面。內部環(huán)境是其他要素建設的基礎，決定了單位內部控制的基調（唐大鵬、常語萱，2018）；風險評估是發(fā)揮內部控制的風險防范作用的重要環(huán)節(jié)；單位層面制度建設是一系列單位層面的頂層設計和制度安排；業(yè)務層面的控制活動是制度的運行過程；評價監(jiān)督是對制度設計和運行過程的評價和監(jiān)督；信息與溝通是將前五個方面整合為有機整體。通過構建科學嚴密的內部控制評價體系，完善權力制衡體系，實現(xiàn)單位內部控制的目標，并實現(xiàn)國家治理的目標。

（二）評價指標選擇原則

區(qū)縣行政事業(yè)單位內部控制評價應當主要遵循以下五個方面的原則，即全面性原則、重要性原則、一致性原則、適應性原則和成本效益原則，相應的評價指標的選擇也應當遵循上述原則。

全面性原則要求在對單位內部控制進行評價的過程中，在評價內容的選擇上應當包括單位的經(jīng)濟活動和非經(jīng)濟活動兩個方面，單位經(jīng)濟活動要覆蓋各個環(huán)節(jié)、各個層級的人員和單位的各項業(yè)務和事項。重要性原則是指在開展評價工作時要有所側重，重點關注那些重要的流程、重點的區(qū)域和業(yè)務，將風險降低到可以接受的水平。一致性原則要求在開展評價過程中要保持相對穩(wěn)定的準則、范圍、程序和方法，以使評價結果具有較好的客觀性和可比性。適應性原則主要是評價單位的內部控制制度與其自身性質、特點和當前狀況是否相適應，適應性原則有助于推動內部控制制度的不斷完善。評價工作還應當以適當?shù)某杀具M行有效的評價，即遵循成本效益原則。

（三）評價指標體系的構建

依據(jù)評價指標的選擇原則，結合區(qū)縣行政事業(yè)單位評價體系的六個方面，即內部環(huán)境、風險評估、單位層面的控制活動、業(yè)務層面的控制活動、評價與監(jiān)督、信息與溝通，對各要素進行了二級分類，構建出內部控制評價指標體系（見表1）。

表1 區(qū)縣行政事業(yè)單位內部控制評價體系

（四）模糊綜合評價方法的基本原理

模糊綜合評價方法是利用模糊的數(shù)學隸屬度原理，運用相關方法確定相關指標的權重，結合相關因素將定性的指標定量化，建立模糊綜合評價模型，在此基礎上對受到多種因素影響的評價對象進行客觀的評價，進而得出比較客觀的評價結論。該方法能夠把問卷調查中專家的定性評價結論用數(shù)學的方法量化，避免了定性方法的主觀性（張麗，2017；張玉，2020）。模糊綜合評價的步驟主要包括以下五個方面：

1.確定因素集。因素集是影響評價對象的各種評價指標所構成的集合。如區(qū)縣行政事業(yè)單位評價的一級指標體系集合為Ui=（U1，U2，U3，U4，U5，U6）。

2.確定權重集。每個指標的權重與其在所屬層次中的重要性有關，各個指標的權重構成的集合就是權重集。比如一級指標Ui的權重Wi，則區(qū)縣行政事業(yè)單位的一級指標權重集為 W=（W1，W2，W3，W4，W5，W6），0≤Wi≤1，且有

3.確定評語集。評語集是對區(qū)縣行政事業(yè)單位內部控制評價質量高低所分的等級，本文將評價質量劃分為四個等級，即優(yōu)秀、良好、一般、較差，則評語集V=（優(yōu)秀，良好，一般，較差），然后將評語集數(shù)值化。

4.依據(jù)評價因素的隸屬關系，構建模糊評價矩陣。評價矩陣Ri中的評價值為該指標的評價人數(shù)與評價總人數(shù)之比。

5.計算模糊評價矩陣并得出評價結果。把二級評價指標的權重乘以對應的模糊評價矩陣，即可得出一級指標的模糊評價集合。再將模糊評價集與評語集相乘，可以得到一級評價指標的評價值。然后，再將一級評價指標的權重集與評價值相乘，即可得到區(qū)縣行政事業(yè)單位的內部控制的最終評價得分。根據(jù)得分高低情況，可以評價單位內部控制的整體情況和各個要素的情況。

三、內部控制模糊綜合評價的應用

（一）A縣檢察院基本情況

A縣檢察院在當?shù)攸h委和上級檢察院的領導下，承擔著法律監(jiān)督職責，查辦了上級檢查機關交辦的多項刑事執(zhí)行檢察案件、職務犯罪案件、民事行政檢察案件，為法律在基層地區(qū)的執(zhí)行貢獻力量，各項工作得到了當?shù)厝嗣袢罕姾蜕霞夘I導機關的認可。人員構成上，A縣檢察院有干警64人，政法專項編48人，事業(yè)編16人。檢察長1正3副，紀檢組長1名，政治部主任1名。在編人員的學歷構成上，本科及以上學歷占68%。整體上，人員隊伍呈現(xiàn)出專業(yè)化和經(jīng)驗化的特點。機構設置上，A縣檢察院根據(jù)上級監(jiān)察機關的要求和工作需要，設立了8個部門，包括辦公室、政治部、第一檢察部、第二檢察部、第三檢察部、第四檢察部、第五檢察部、綜合業(yè)務部。A縣檢察院內部控制工作主要集中在綜合業(yè)務部。

（二）確定因素集

在模糊綜合評價方法下，需把評價指標按照屬性劃分為不同的層次，每一層次的集合稱為因素集。在上述選取的指標中，Ui為區(qū)縣行政事業(yè)單位內部控制評價的一級指標（i=1，2，3……）；Uij為內部控制評價的二級指標（j=1，2，3……）。根據(jù)上頁表1區(qū)縣行政事業(yè)單位內部控制評價指標體系，A縣檢察院評價因素層次分級情況如下：

一級指標因素U=（內部環(huán)境U1，風險評估U2，單位層面的控制活動U3，業(yè)務層面的控制活動U4，評價與監(jiān)督U5，信息系統(tǒng)U6）。

二級指標因素為：U1=（組織架構與決策機制U11，激勵機制U12，組織文化精神U13）；U2=（風險識別和防范意識U21，風險評估機制U22）；U3=（單位主要負責人內控責任落實情況U31，制約權力運行的情況U32，內部控制建立健全情況U33，不相容職務和崗位分離情況U34）；U4=（預算管理控制情況U41，收支管理控制情況U42，政府采購管理控制情況U43，資產(chǎn)管理控制情況U44）；U5=（評價 U51，監(jiān)督U52）；U6=（信息系統(tǒng)硬件設置情況U61，信息軟件設置情況U62）。

（三）確定評語集

評語集是專家對行政事業(yè)單位內部控制所做出的評價結果的集合。本文中評語集由A縣檢察院的領導、主要部門負責人、員工代表評分得到，設評語集為V={V1,V2,V3,V4}，用來表示由優(yōu)秀到較差的四個等級，對四個級別賦值為（95，85，75，65），具體如表2所示。

表2 A縣檢察院評價指標得分和等級分布情況

（四）確定指標權重

在對指標進行賦權的方法中，層次分析法是較為常用的一種方法，該方法通過將每層指標相對于上層指標的重要程度，建立兩兩比較的判斷矩陣，再通過一致性檢驗得出指標相對于上層指標的權重，其計算需要基于判斷矩陣的一致性，而在實際應用中，很多判斷矩陣不是一致矩陣，這樣會導致評價指標的權重系數(shù)計算出現(xiàn)偏差，甚至排序關系出現(xiàn)錯亂（唐亞云，2019）。G1法作為另一種賦權的方法，可以有效避免上述問題，該方法通過確定評價指標之間的序關系和確定相鄰指標之間重要性程度進行賦權，不需要構造判斷矩陣，也不用進行一致性檢驗，計算方法簡便靈活，對同一層次中的指標的個數(shù)也沒有限制。為此，本文通過G1賦權法計算區(qū)縣行政事業(yè)單位指標體系的權重。

G1賦權法的原理是專家通過判斷一系列的指標重要性，對指標進行排序，給出指標的序關系，然后根據(jù)指標的序關系對各個指標賦予分值，進而計算出各個指標的權重。根據(jù)G1賦權法原理，設定評價對象的因素集為U={U1，U2，U3，……Um}，首先由評價專家或者決策者通過認真分析和評價之后，給出評價指標之間的序關系，當指標Ui的重要性不低于Uj的重要性時，記為Ui＞Uj。然后由評價專家或決策者根據(jù)兩個指標的相對重要程度，給出Ui與Uj的比值，記為rk=Wk-1/Wk（k=m，m-1，……2，1）。最后計算出權重系數(shù)Wk-1=rk×Wk（k=m，m-1，……2，1）。

根據(jù)前文闡述的方法，首先計算一級指標的權重系數(shù)。由A縣檢察院的主要負責人，依據(jù)各指標的重要性確定內部控制一級指標的序關系，經(jīng)過分析和排序之后，序關系的排列順序為內部環(huán)境、單位層面的控制活動、業(yè)務層面的控制活動、風險評估、評價與監(jiān)督、信息與溝通。根據(jù)表3中列示的rk賦值參照表，對六個一級評價指標進行賦值：r2=W1/W2=1.2；r3=W2/W3=1.1；r4=W3/W4=1.2；r5=W4/W5=1.1；r6=W5/W6=1.3。根據(jù)以上賦值，有以下式子成立：r2×r3×r4×r5×r6=2.27；r3×r4×r5×r6=1.89；r4×r5×r6=1.72；r5×r6=1.43；r6=1.3。

根據(jù)G1賦權法中的權重計算公式可以得出：W6=（1+r2×r3×r4×r5×r6+r3×r4×r5×r6+r4×r5×r6+r5×r6+r6）-1=0.10；W5=r6×W6=0.13；W4=r5×W5=0.15；W3=r4×W4=0.18；W2=r3×W3=0.20；W1=r2×W2=0.24。

表3 rk的賦值參照表

由以上計算結果可知，A縣檢察院內部控制一級評價指標的權重如下（見下頁表4）。

表4 A縣檢察院內部控制一級評價指標權重

接下來，可以按照同樣的方法對二級評價指標進行賦值。比如內部環(huán)境指標，根據(jù)主要負責人給出的重要性排序，其序關系依次為組織架構與決策機制、激勵機制、組織文化精神，根據(jù)賦值參照表對其賦值：r2=W1/W2=1.1；r3=W2/W3=1.1；r2×r3=1.21；W3=（1+r2×r3+r3）-1=0.30；W2=r3×W3=0.33；W1=r2×W2=0.37。則組織架構與決策機制的權重為0.37，激勵機制的權重為0.33，組織文化精神的權重為0.30。用同樣的方法可以計算出其余二級評價指標的權重。一級和二級指標的權重集如下：

（五）確定隸屬關系

根據(jù)設置好的評語集V=（優(yōu)秀，良好，一般，較差）=（95，85，75，65），本文選取了A縣檢察院10位對單位內部控制有一定了解的人組成專家組，對上述6個一級指標所屬的17個二級指標進行打分，專家組構成包括檢察院的領導、主要部門負責人、員工代表。調查結果整理之后如表5所示。

表5 評價指標評價結果統(tǒng)計表

（六）計算評價模型并得出評價結果

由表5可以計算出模糊評價矩陣如下：

將二級指標體系的權重集Wi與相應的模糊評價矩陣Ri相乘，可以得到一級指標體系的模糊評價集Ai。

然后，將一級指標的模糊評價集Ai與評語集V相乘，可以得到一級指標的評價值Pi。

將一級指標的評價權重集乘以一級指標的評價集，可以得出A縣檢察院的內部控制評價結果：

從評價結果可看出，綜合評價結果P處于“一般”等級，接近于“良好”等級，按照最大隸屬度原則，可以得出以下結論：A縣檢察院內部控制評價整體等級為“一般”等級，其內部控制存在不足。具體到一級指標的得分，內部環(huán)境一級指標、風險評估一級指標、單位層面的控制活動一級指標以及業(yè)務層面的控制活動一級指標，都超過了80分，處于“良好”等級，但是分數(shù)不高，沒有達到“良好”的區(qū)間中值85分，仍有很大的提升空間。比如A縣檢察院將內部控制工作安排由綜合業(yè)務部門負責，可能影響了內部控制的獨立性和權威性。評價與監(jiān)督、信息與溝通兩個指標均在80分以下，處于“一般”等級，需要重點關注。

四、結論與建議

基層組織是落實黨中央決策部署的“最后一公里”，要堅持抓好基層工作，抓緊補齊基層組織的各種短板，尤其是要抓好基層單位內部控制的建立和實施。區(qū)縣行政事業(yè)單位內部控制工作是基層工作的重要部分，對于提升基層公共服務的效率和效果、防控腐敗具有重要意義。本文在對河南省A縣檢察院調研分析的基礎上，運用模糊綜合評價法，對檢察院的內部控制工作進行了分析和評價。根據(jù)評價結果，提出以下建議：首先，區(qū)縣行政事業(yè)單位要強化內控環(huán)境建設，營造內部控制文化氛圍，增強單位全體人員的內部控制意識。其次，要加強內部控制人才隊伍建設，把好人才關，打造政治素養(yǎng)高、業(yè)務能力強的內部控制人才隊伍。再次，從單位層面優(yōu)化組織架構，合理劃分部門職責，確定內部控制職能部門或牽頭部門，建立單位各部門在內部控制中的溝通協(xié)調和聯(lián)動機制。建立健全單位議事決策機制，建立崗位責任制，注重不相容崗位的分離與牽制。業(yè)務層面的內部控制制度建設，要加強預算管理，健全業(yè)務管理制度，加強政府采購預算編制、執(zhí)行、驗收、保管等各環(huán)節(jié)的控制，完善資產(chǎn)管理制度。此外，還要健全和持續(xù)完善內部控制評價系統(tǒng)和監(jiān)督機制，拓寬信息溝通交流渠道。