景曉棟 ，田貴良 ，2，3

（1.河海大學商學院，211100，南京；2.長江保護與綠色發(fā)展研究院，210098，南京；3.江蘇長江保護與高質量發(fā)展研究基地，210098，南京）

一、引 言

2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》，2017 年 6 月，河長制正式被寫入法律，有了明確的制度保障。 河長制的實施是在環(huán)境污染嚴重和可持續(xù)發(fā)展背景下環(huán)保理念的有效實踐，將河道治理提升為多部門聯(lián)合、多系統(tǒng)協(xié)作的全局性工作。 頂層制度的完善是河長制取得成功的關鍵要素之一，截至2018 年年底，我國共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長30 多萬名，各地政府還因地制宜設置村級河長76萬多名。在河長制的推動過程中，河湖水質有了很大程度的改善， 河暢、水清、岸綠、景美的景象逐漸呈現(xiàn)。 但在河長制推行過程中， 仍有一系列問題亟須解決，如河長制究竟是“人治”還是“法治”,問責機制的科學性及可行性如何， 考核獎罰體系如何建立，各自為政、權責不明、問責不嚴及部門間利益沖突如何避免等，有必要通過總結成功經驗，對治理效果不突出等問題認真歸納，全面檢視制度設計漏洞，更好地深化推行河長制。

二、河長制的運行效果評價

1.河長制的制度框架體系

河長制是一項由下而上再自上而下的制度創(chuàng)新過程，其主要制度框架分為三部分， 分別為組織載體、配套制度及運行機制，如圖1。

在組織載體方面，各級河長是河長制的核心所在，也是該項制度的最大亮點。 各地政府按照分級管理、屬地負責的原則，由黨政機關負責人分別擔任主要河湖河長湖長，從現(xiàn)有的省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系逐步延伸到村級河湖的總河長、河長、河段長及巡河員，職責逐級下分，責任具體到人，實現(xiàn)河長全覆蓋。 同時各縣級及以上河長設立河長制辦公室，負責河長制具體工作及日常管理。

在制度配套方面，分別設置了科學決策制度、考核制度、橫向協(xié)作制度。 科學決策制度有效避免了河流治理的盲目性，提高了科學性和有效程度。 在考核制度方面，建立日?？荚u和年終考評相結合、縣級市（區(qū)）自評與市級考核相結合、過程評價與結果評估相結合的考核體系，考核對象既包括對各個河長的考核也包括對相關單位、相關部門的整體考核。 在橫向協(xié)作方面， 河長制積極調動水利、國土、環(huán)保、發(fā)改、財政、工信等相關部門， 充分發(fā)揮各部門的專業(yè)能力，突破了職能部門間的壁壘，強化了部門的橫向協(xié)作能力。

在運行機制方面， 通過經費投入、問題診斷、運行管理、配合協(xié)調等機制相互協(xié)作，全流域聯(lián)防、聯(lián)控、聯(lián)治共同配合，實質性提升河長制的實效性，牽住河湖治理的“牛鼻子”。

2.河長制的實踐意義與治理成效

（1）一定程度上破解了“九龍治水”困境

“河長上崗，水質變樣”，河長制開始大范圍推廣之后，部分水污染嚴重地區(qū)水質確有很大改善。 在過去“唯GDP 論”等驅動作用下，地方政府很難平衡環(huán)境污染與經濟發(fā)展的天平，在嚴格執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)方面存在較大的擔憂，導致環(huán)境污染“久治不愈”。 河長制的出臺強化了黨政領導干部的水治理職責與任務，將水治理問題與工作考核掛鉤，加大了法律法規(guī)的執(zhí)行力度。 同時在河長制背景下， 水治理的責任主體具體明確，各級河長以河長制為抓手，積極主動落實 “一河一檔”“一河一策”“一事一辦”“一單一銷”工作閉環(huán)鏈條，一定程度上解決了以往環(huán)保部門、水務部門在治水過程中權威性不足問題，打破了過去“九龍治水難治水”困局，做到了“責任明確，追責無跑”，形成了“領導重視，齊抓共管”新局面。

（2）打破了常規(guī)治理機制失靈問題

經濟社會的轉型發(fā)展常常會面臨著眾多社會問題與社會矛盾。 目前很多領域或多或少都存在交叉管理、多頭管理問題，同時又面臨著可支配資源不足、 治理效果不佳等困境，因此在“專項治理”或“運動式治理”過程中常出現(xiàn)勞而無功、徒勞往返的后果，造成資源浪費。 除此之外，政府職能部門還面臨著 “職責大權力小”困境，在社會需求與治理能力發(fā)生矛盾時常常處于兩難境地。 河長制的大力推行一定程度上緩解了此類問題。

（3）打造出社會治水新藍圖

現(xiàn)代水治理問題是一項全局性問題。 在“經濟、政治、文化、社會、生態(tài)”五位一體新時代總體布局全面推進的過程中，河長制打破了原先由點及面的過程， 邁向由面到立體跨越式發(fā)展的新階段。在最嚴格水資源管理制度逐步落實、水資源形勢愈發(fā)嚴峻的背景下，全面推行河長制對于進一步協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，為現(xiàn)代化水治理指明方向，實現(xiàn)經濟社會發(fā)展與生態(tài)保護雙贏具有重要意義。

三、河長制存在的問題

1.高度依賴行政長官重視程度、行政權力與威望

河長制通過考核機制，將河湖治理效果與黨政干部提拔任用掛鉤，以此來打破“九龍治水”困境，但不可避免地出現(xiàn)了一系列問題。 首先，此制度高度依賴于擔任河長的黨政領導干部對水生態(tài)保護的重視程度，過度重視水生態(tài)保護就不可避免要損害經濟利益，過度重視經濟發(fā)展又不可調和地會破壞生態(tài)環(huán)境，兩者之間很難找到一個恰當?shù)钠胶恻c。 除環(huán)境問題與經濟增長問題之外，其他行政目標也時常會出現(xiàn)大大小小的沖突，因此如何在不同目標間進行權衡和取舍成為領導干部面對的一大難題，特別是在經濟落后地區(qū)，這一矛盾會體現(xiàn)得更加明顯，即使資源環(huán)境約束較強，但推動經濟發(fā)展往往會是當?shù)仡I導更為傾向的選擇。 其次，不同黨政領導干部所能調動的社會資源也有較大差異，必然影響到河湖治理的實際效果。 最后，各級河長的個人能力、對河湖的熟悉程度和重視程度也會影響到河湖的治理成效。

圖1 河長制的制度框架體系

2.考核標準不合理程度較高

“以問題為導向”的河長制，其實質是黨政干部分片分區(qū)管理 “自有”河湖。 在一片水域對應一名黨政干部的情況下， 責任便可具體到個人，如何考核、誰來追責成為當前亟須回答的問題。 在現(xiàn)有河長制體系中，同一區(qū)域內不同河長負責管理的水域質量不一，而上級領導在下達命令時常出現(xiàn)“一視同仁”的情況，忽視各地河湖水域的差異、 歷史問題的復雜性等，在解決“四亂”等問題時過于激進，嚴格的“權責不匹配”容易造成基層干部“有苦難言”的困境。 此外，風景名勝區(qū)、水源保護區(qū)、農牧漁林區(qū)對水質的要求標準也各有不同，所管轄水域治理難度大的河長就必然要將主要精力投入到河湖治理中，不可避免地會導致行政目標失衡。

第二，目前對基層河長的考核更側重于日常的程序性工作，如部分地區(qū)的鄉(xiāng)、村級河長只需按時提交巡河日志、相應的督辦文件或會議記錄即可輕松過關， 容易造成考核的書面化，河長巡河浮于形式。

第三， 各地河長的考核結果基本以“重獎輕罰”為主，截至目前暫未有“一票否決”的現(xiàn)象出現(xiàn)，因此大部分地區(qū)“問責誰、誰來問、問什么、怎么問”等問責條例仍停留在“不敢問、不敢考”及“重過程、輕結果”的狀態(tài)，不利于督察工作的真正展開。除此之外，河長人事變動較為頻繁和復雜， 尤其是基層河長大多由流動性較強的村級黨政干部擔任， 容易出現(xiàn)政策不連貫的情況，加之不同領導治理思路不同，河長更換之后易導致河流管理的方向改變，造成資源浪費。

3.河長的權力歸屬不明

河長制規(guī)定各級黨政主要領導干部擔任各級河長，并要承擔河湖治理的首要責任。 《關于全面推行河長制的意見》明確指出河長制在實施過程中要“堅持黨政領導”原則，“明確健全以黨政領導干部為核心的責任體制”， 建立健全監(jiān)督考核體制和追究責任制度，強化問責力度，做到自然資源資產離任審計并終身追責。 河長雖然在法律上承擔著環(huán)境治理的首要責任， 但不是隸屬于黨政序列的正式職務， 在制度安置和權責匹配上存在邏輯問題。雖然目前《中華人民共和國水污染防治法》 第五條明確指出要在全國范圍內推行“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級河長制度， 分級分段做好水資源管理及環(huán)境治理等工作， 但對于河長隸屬于哪種職務序列仍沒有明確規(guī)定。

4.水環(huán)境治理容易過重過急

環(huán)境保護一直屬于 “老大難”問題，并非一朝一夕可以解決。 然而在河長制實際運行中， 極容易操之過急，治理方式過于激進。 河長制快速推進， 但各地相應配套法律法規(guī)、權責分配、考核體制尚不健全，黨政干部對運行機制、 規(guī)章制度尚不熟悉，具體到職能部門的規(guī)定與獎懲機制尚不完善，部門間“外部性博弈”及部門內“內部性博弈”較為嚴重，在爭利避害等投機行為引導下易導致社會福利受損、部門工作效率低下。 部分地方政府為突顯當?shù)刂卫砜冃Ъ庇谇蟪?，在制定“問題清單”“目標清單”“任務清單”“措施清單”“責任清單”時過于嚴苛，常忽視實際情況，導致目標任務過重， 在短時間內投入過多人力物力財力，造成其他方面缺位失衡。

四、河長制從“有名”向“有實”的改進路徑

1.從根本上提升河長的思維高度

河長制的推行在一定程度上彌補了現(xiàn)有管理體系的不足，依賴黨政領導干部權威的執(zhí)法常常具有“運動式”特征，在短期內可能有立竿見影效果，但長期卻很難保持。 因此亟須從機制體制方面加大改革力度。 一方面， 要充分激發(fā)各級河長的政治責任、行政責任、法律責任和專業(yè)責任等方面的責任擔當意識，從協(xié)同視角出發(fā)， 強化河長的統(tǒng)籌協(xié)調能力，建立健全相應的管理體制； 另一方面，要保持長久有效的執(zhí)法環(huán)境，河長必須要從根本上樹立長期作戰(zhàn)的思想，準確把握好經濟增長與環(huán)境治理兩者間的利害關系。 在部分經濟落后地區(qū)經濟與環(huán)保目標難以調和時，上級政府應適當給予當?shù)匾欢ㄕ邇?yōu)惠，如通過減免稅收、轉移支付等形式來保證基層干部在行使職權時不至于捉襟見肘，確保工作順利開展。

2.完善河長制的考核機制

在“兼職不兼薪”的規(guī)則下，河長的積極性難以提高， 尤其是在相關考核與約束機制不合理的情況下， 問責大錘敲打更容易造成 “反向激勵”和“公地悲劇”。 只有頂層制度的完善才能充分釋放制度紅利。 完善河長制的考核機制對于完善河長制的理論體系、提升河長的工作熱情，進而提升河湖水域環(huán)境治理效果都具有重要意義。首先，各級政府的考核項目應當適當精簡整合，減少重復考核、過度考核給基層干部帶來的不必要的工作壓力， 也能盡量避免因重復工作造成的資源浪費。其次，建立健全現(xiàn)有的考核體制，適當引入政企合作模式，如委托購買監(jiān)督服務、委托第三方機構考核、直接外包河道治理服務等。第三，要充分考慮各地區(qū)水域環(huán)境質量的不同，不搞“一刀切”，在確保合法性、合理性、科學性、效益性、實踐性、可操作性的基礎上真正做到因地制宜、因河施策。

3.建立健全現(xiàn)有的法律體制

全面推行河長制必須從根本上建立健全相應的法律法規(guī)， 通過科學立法，明確各級河長的職責，做到權力和責任匹配，堅決貫徹“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的原則，在“立法、執(zhí)法、守法”三個層面盡量避免出現(xiàn)“人治與法治之爭”的現(xiàn)象，只有真正做到各級河長法律地位清晰、權力范圍明確、責任歸屬到位，才能消除現(xiàn)有部門之間較為嚴重的“內在沖突”矛盾，打破各級河長“有責無權”“光桿司令”的尷尬局面。

4.始終堅持長跑理念

首先，河長制必須立足“治根”，否則容易出現(xiàn)地方政府治標不治本的粉飾性治污行為。 現(xiàn)有治污行為大多為清淤、打撈漂浮物、攔截污水甚至換水，但污染在水里，根源在岸上，根源不除、水質不清，因此必須轉變治理理念，找準污染源，對癥下藥。 其次，必須要處理好水域上下游、左右岸、干支流之間的關系，充分考慮系統(tǒng)的整體協(xié)調性和統(tǒng)籌性，以避免“上游不治理、下游白出力”的尷尬狀況發(fā)生。三是廣泛聽取群眾意見和建議，深入實地開展調研， 有針對性地開展工作，同時及時開展“回頭看”工作，工作留痕、及時糾偏、查漏補缺。 四是要降低政策門檻， 積極發(fā)動廣大群眾，建立河長制工作的群眾參與機制，如建立民間河長與政府河長共同合作機制、專家型河長與政府型河長協(xié)同配合機制、民間河長行動網(wǎng)絡等。 除傳統(tǒng)媒體之外還要充分利用現(xiàn)有的微信公眾號、手機端App、微博等新型媒體資源，進行信息公開、政策反饋、工作督察等， 接受人民群眾的監(jiān)督評價。 最后要盡快打造河長制智能管理平臺，開發(fā)河湖水域環(huán)境智能監(jiān)控檢測系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時傳輸、水質全方位監(jiān)測及預警動態(tài)監(jiān)管，從而進一步提升河湖動態(tài)管理水平。