文 徐麗

2021年3月5日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議中的政府工作報(bào)告指出：要用改革辦法推動(dòng)降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，全面推廣高速公路差異化收費(fèi)，堅(jiān)決整治妨礙貨車通行的道路限高限寬設(shè)施和檢查卡點(diǎn)。短短一段話，引發(fā)了行業(yè)內(nèi)外的熱議?！安町惢召M(fèi)”并不是一個(gè)內(nèi)涵清晰的概念，因而，各地政府及企業(yè)對(duì)此的理解也并不一致。為了更好地推廣實(shí)施這項(xiàng)政策，有必要先對(duì)“差異化收費(fèi)”進(jìn)行一次深究。

收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)到底是怎么確定的？

首先，收費(fèi)公路不是政府定價(jià)。在過(guò)去和最新公布的中央和地方的政府定價(jià)目錄上，都不包含收費(fèi)公路定價(jià)。根據(jù)現(xiàn)行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十五條的規(guī)定，收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會(huì)同同級(jí)價(jià)格主管部門、財(cái)政部門（經(jīng)營(yíng)性公路不需要）審核后，報(bào)本級(jí)人民政府審查批準(zhǔn)。

其次，按照現(xiàn)行法規(guī)，收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采用的是成本定價(jià)方法。根據(jù)現(xiàn)行的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定：收費(fèi)公路的車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路的技術(shù)等級(jí)、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)、償還貸款或者有償集資款的期限和收回投資的期限以及交通量等因素計(jì)算確定。然而，在實(shí)際操作中，各地政府在審查批準(zhǔn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，較多考慮與已有標(biāo)準(zhǔn)盡量保持一致，較少考慮收費(fèi)公路建設(shè)管理成本上漲較快的實(shí)際情況，往往沒(méi)有按照成本監(jiān)審的結(jié)果來(lái)確定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。所以，目前的收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本上可以理解為是適當(dāng)考慮成本因素的政府定價(jià)。

目前的收費(fèi)公路定價(jià)方式有什么問(wèn)題？

宋夢(mèng)怡 攝

由于地方政府基本上采用了準(zhǔn)政府定價(jià)的方式確定收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的每次變動(dòng)都需要進(jìn)行聽證，使得標(biāo)準(zhǔn)本身及其調(diào)整機(jī)制都比較“僵化”。加之收費(fèi)公路多元化投資主體帶來(lái)的管理模式“碎片化”，導(dǎo)致目前收費(fèi)高速公路出現(xiàn)以下問(wèn)題：

收費(fèi)高速公路的整體收益越來(lái)越差

目前，按照政府確定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，高速公路通行費(fèi)在批準(zhǔn)的收費(fèi)期內(nèi)已經(jīng)很難覆蓋新建項(xiàng)目的投資管理成本，配套政府定價(jià)的財(cái)政補(bǔ)助也很難達(dá)到預(yù)期，因而，高速公路成本上漲遠(yuǎn)快于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上漲，導(dǎo)致新建項(xiàng)目很難依靠自身實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)平衡，民資不再進(jìn)入，央企和省屬國(guó)企要靠新項(xiàng)目與存量項(xiàng)目的交叉補(bǔ)貼以及其他產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)維持總體資金不斷鏈。一旦存量項(xiàng)目到期或融資成本提高，平衡很可能被打破，因而，不斷想辦法延長(zhǎng)即將到期的存量項(xiàng)目收費(fèi)期，也是一種迫不得已的選擇。

僵化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整機(jī)制造成系統(tǒng)資源的極大浪費(fèi)

按照目前的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)審批程序，標(biāo)準(zhǔn)一旦確定就很難調(diào)整。因而，出現(xiàn)了價(jià)格對(duì)交通量的反向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。例如，在很多高速公路通道內(nèi)，都出現(xiàn)了并行高速公路交通量不均衡的問(wèn)題：早期建成的項(xiàng)目，里程短、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低、收費(fèi)低、交通量大；后續(xù)建成的項(xiàng)目，里程相對(duì)長(zhǎng)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高、收費(fèi)高、交通量小。如果可以適當(dāng)調(diào)整優(yōu)化一下收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，例如：降低新建項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、同步提高老路標(biāo)準(zhǔn)；或者采用“老路客車標(biāo)準(zhǔn)低、新路貨車標(biāo)準(zhǔn)低”的差異化標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)極大改善主要通道的交通流特征，減緩老路的擁堵，提高新路的使用率，吸引更多平行普通公路上的中長(zhǎng)途車輛，以及實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)目拓浄至?，從而提高通道的運(yùn)輸效率和整個(gè)路網(wǎng)的安全性。

差異化政策就是對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行打折嗎？

從2016年起，交通運(yùn)輸部就持續(xù)鼓勵(lì)引導(dǎo)地方積極利用差異化的政策，努力緩解路網(wǎng)運(yùn)行中的不均衡現(xiàn)象及由此帶來(lái)的安全和效率等問(wèn)題。從近幾年的實(shí)踐來(lái)看，很多省份都取得了很好的效果。其中，對(duì)特殊貧困地區(qū)加大優(yōu)惠力度、遞遠(yuǎn)遞減、對(duì)特定車型和路段進(jìn)行優(yōu)惠等差異化政策的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了交通量與通行費(fèi)收入雙雙增加的良好效果。但是，總體來(lái)看，各地的差異化政策都選擇了對(duì)局部路段或特定車型“打折降價(jià)”的方式，并沒(méi)有從促進(jìn)全路網(wǎng)交通量更加均衡、合理吸引更多車輛使用高速公路的角度，“有升有降”地開展差異化收費(fèi)。

陳志 攝

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)“有升有降”的合理差異化，需要面臨兩個(gè)很難克服的困難：一是輿論壓力，二是多元化管理主體的利益協(xié)調(diào)。此外，2020年全面撤銷省界收費(fèi)站實(shí)現(xiàn)全國(guó)收費(fèi)“一張網(wǎng)”以后，過(guò)去實(shí)行的遞遠(yuǎn)遞減、分車型差異等方式也很難再沿用。試想，如果每個(gè)省份每年都在實(shí)施各種基于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“打折”的差異化政策，則意味著全國(guó)收費(fèi)系統(tǒng)中的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)總是處于動(dòng)態(tài)的頻繁變化之中，這也會(huì)給收費(fèi)系統(tǒng)的安全穩(wěn)定帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。

新階段差異化政策應(yīng)該如何設(shè)計(jì)？

今年兩會(huì)政府工作報(bào)告中再次提出差異化政策，對(duì)此，交通運(yùn)輸部已經(jīng)制定相關(guān)指導(dǎo)意見并開始向各地征求意見，各地也會(huì)積極響應(yīng)。筆者認(rèn)為，要想在新階段圍繞差異化政策開展創(chuàng)新，使這項(xiàng)政策充分發(fā)揮應(yīng)有的積極作用，公路交通行業(yè)應(yīng)該做好以下基礎(chǔ)準(zhǔn)備。

正確理解國(guó)家政策的意圖

在政府工作報(bào)告中，差異化政策是跟“改革”與“降負(fù)擔(dān)”兩個(gè)關(guān)鍵詞聯(lián)系在一起的，原文是：“要用改革辦法推動(dòng)降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，全面推廣高速公路差異化收費(fèi)……”，回顧歷年國(guó)家對(duì)收費(fèi)公路的要求，核心意思都包括“深化改革”“降低物流成本”這兩點(diǎn)。所以，筆者認(rèn)為，這里需要澄清三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：首先，降低物流成本的概念應(yīng)該是降低全社會(huì)的物流成本，而不是某一輛車的通行費(fèi)；第二，降低成本的目標(biāo)可以通過(guò)改革和更合理的收費(fèi)來(lái)實(shí)現(xiàn)，差異化不等于降價(jià)，而是動(dòng)態(tài)地執(zhí)行有差異的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；第三，全社會(huì)的物流成本是綜合成本，既包括通行費(fèi)，也包括油費(fèi)、安全性、時(shí)間成本、管理倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)等，降低車流量小的路段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與提高擁堵路段的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，都可以通過(guò)提高高速公路的通行效率和安全可靠性來(lái)降低物流的綜合成本。并不是只有簡(jiǎn)單的“打折降價(jià)”才叫降低物流成本，在擁堵路段或者重要的煤炭運(yùn)輸通道上“打折降價(jià)”，可能反倒會(huì)提高全社會(huì)的物流成本。

要建立正確的政策邏輯

筆者認(rèn)為，國(guó)家多次倡導(dǎo)差異化收費(fèi)政策的基本邏輯是：通過(guò)深化收費(fèi)公路行業(yè)改革，建立多元化投資與路網(wǎng)集中統(tǒng)一管理經(jīng)營(yíng)的利益協(xié)同機(jī)制；用更加合理的差異化的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全路網(wǎng)的交通量進(jìn)行引導(dǎo)，減少擁堵路段交通量、增加新開路段車流量；讓更多的長(zhǎng)途、重載車輛選擇高速公路，最大程度發(fā)揮高速公路的價(jià)值，從而提高全社會(huì)公路運(yùn)輸?shù)男屎涂煽啃裕档拓涍\(yùn)綜合成本，從而降低全社會(huì)物流成本。

建立差異化效果的評(píng)估方法和主要指標(biāo)

差異化政策標(biāo)準(zhǔn)的合理性不能簡(jiǎn)單用“對(duì)標(biāo)準(zhǔn)打幾折”來(lái)衡量，而應(yīng)該從高速公路網(wǎng)上的車流量變化、擁堵路段增減變化、高速公路事故發(fā)生率變化、貨運(yùn)時(shí)效性變化、總體通行費(fèi)收入變化、全社會(huì)公路運(yùn)價(jià)指數(shù)變化等多維度建立評(píng)價(jià)指標(biāo)。其中，最核心的指標(biāo)是高速公路網(wǎng)的整體交通量是否有較為明顯的增長(zhǎng)。因?yàn)槊课获{駛員都是理性人，如果行駛高速公路的綜合成本（通行費(fèi)、油費(fèi)、時(shí)間價(jià)值、安全成本等）高于行駛普通公路的綜合成本，他將不會(huì)選擇高速公路。

三峽翻壩高速江南入口

戴敏 攝

差異化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由企業(yè)提出、政府評(píng)估批準(zhǔn)

建立了差異化效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)，等于建立了差異化政策與降低物流成本相關(guān)性的可考核量化的關(guān)系。在這基礎(chǔ)上，政府評(píng)價(jià)企業(yè)提出的差異化標(biāo)準(zhǔn)才有據(jù)可依，才可能避免出現(xiàn)“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低了，但是物流綜合成本并沒(méi)有降低，企業(yè)虧損卻進(jìn)一步加劇”的雙輸局面。

綜上所述，筆者認(rèn)為，各地在落實(shí)國(guó)家要求推行的差異化政策之前，應(yīng)該首先明確定義什么是差異化收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)路網(wǎng)差異化收費(fèi)的協(xié)同機(jī)制是什么，并提出衡量差異化效果的指標(biāo)，依此判定差異化標(biāo)準(zhǔn)是否合理。如果不做好這些“基層設(shè)計(jì)”，很有可能又變成簡(jiǎn)單的對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“整體打折”。如此一來(lái)，恐怕會(huì)錯(cuò)失國(guó)家給予的重大政策創(chuàng)新的機(jī)遇。