吳仁超

中交一公局廈門(mén)工程有限公司

1 前言

PPP項(xiàng)目作為一種全新的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制，其對(duì)原有的項(xiàng)目投資形態(tài)作出了深刻調(diào)整，有效盤(pán)活社會(huì)資源，為公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、施工以及管理提供物質(zhì)支撐。考慮到PPP項(xiàng)目的特殊性，要求參與企業(yè)在招投標(biāo)的過(guò)程中，需要結(jié)合認(rèn)真做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與應(yīng)對(duì)工作，在確保施工權(quán)的基礎(chǔ)上，以最大程度地完成風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，達(dá)到參與方合作共贏的目的。

2 PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵與特點(diǎn)

通過(guò)探討PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)涵以及特點(diǎn)，可以從整體上，把握PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段面臨的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、化解工作的開(kāi)展提供方向性引導(dǎo)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)工作的開(kāi)展。

2.1 PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵

PPP項(xiàng)目作為公共基礎(chǔ)設(shè)施新型建設(shè)模式，其本質(zhì)在于，通過(guò)政府主體作用的發(fā)揮，營(yíng)造良性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，有針對(duì)性地開(kāi)展運(yùn)營(yíng)能力的提升以及管理效能的強(qiáng)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的科學(xué)篩選，并且在平等合作的框架下，其基本構(gòu)成如圖1所示。

圖1 PPP項(xiàng)目操作流程圖

通過(guò)合理的流程創(chuàng)設(shè)，對(duì)公共基礎(chǔ)項(xiàng)目參與方的權(quán)利、義務(wù)進(jìn)行明確，合理分擔(dān)項(xiàng)目分析與收益，以最大限度地激發(fā)社會(huì)資本活力，為各項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目施工以及管理活動(dòng)的開(kāi)展，提供穩(wěn)定的資金支撐[1]。

2.2 PPP項(xiàng)目的基本特點(diǎn)

PPP項(xiàng)目主要應(yīng)用于建筑成本較高、投資收益較長(zhǎng)的公共基礎(chǔ)項(xiàng)目之中，近些年來(lái)，隨著市場(chǎng)秩序的完善，PPP項(xiàng)目的數(shù)量逐步增加，政府以及企業(yè)等主體，在項(xiàng)目參與的過(guò)程中，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。PPP項(xiàng)目由政府部門(mén)發(fā)起，作為項(xiàng)目的直接責(zé)任人，在組織開(kāi)展項(xiàng)目融資活動(dòng)之外，還需要采取系列舉措，完成項(xiàng)目建設(shè)完成后的分期回購(gòu)以及管理權(quán)劃分等工作。與傳統(tǒng)的社會(huì)融資不同，PPP項(xiàng)目賦予了社會(huì)資本更多的平等權(quán)，社會(huì)資本可以根據(jù)出資額的占比，公平享受項(xiàng)目產(chǎn)生的收益?？紤]到PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定性與壟斷性，越來(lái)越多的社會(huì)資本嘗試參與到PPP項(xiàng)目之中，旨在形成穩(wěn)定的收益模式。以公路PPP項(xiàng)目項(xiàng)目為例，在這種項(xiàng)目模式下，公路的建設(shè)資本主要由社會(huì)資本構(gòu)成，在公路項(xiàng)目完成施工后，政府根據(jù)簽訂的合同，將公路的收費(fèi)權(quán)交由社會(huì)資本，合同期限后，公路交由地方政府管理。政府與社會(huì)資本共同承擔(dān)項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益、社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，PPP項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)，某種程度上，降低了項(xiàng)目參與方面臨的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)的互補(bǔ)，將資金、技術(shù)以及人員等要素開(kāi)展高效整合，在確保PPP項(xiàng)目有序開(kāi)展的同時(shí)，降低外部風(fēng)險(xiǎn)的干擾。

3 PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型分析

對(duì)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的全面評(píng)估與系統(tǒng)探討，完成了工作經(jīng)驗(yàn)的有效總結(jié)，明確不同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的誘發(fā)原因，為后續(xù)招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等相關(guān)活動(dòng)的開(kāi)展提供方向性引導(dǎo)。

3.1 PPP項(xiàng)目面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)主要與國(guó)家政策法規(guī)有關(guān)，從過(guò)往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，為保持PPP項(xiàng)目的有效開(kāi)展，防范化解項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，理順PPP項(xiàng)目參與方之間的相互關(guān)系，國(guó)家相關(guān)部門(mén)出臺(tái)系列政策法規(guī)，對(duì)PPP項(xiàng)目的性質(zhì)、范疇等作出明確規(guī)定，避免PPP項(xiàng)目的濫用或者缺失。法律法規(guī)體系的健全，盡管為PPP項(xiàng)目提供了制度框架，規(guī)范主體的招投標(biāo)行為，但是，必須清楚地認(rèn)識(shí)到，PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段，招投標(biāo)行為受到合同環(huán)境透明度、政策法規(guī)的連續(xù)性以及市場(chǎng)公平性等政治因素的影響[2]。在某種情況下，如果出現(xiàn)PPP項(xiàng)目法律法規(guī)變化頻率過(guò)快或者政策法規(guī)連續(xù)性不強(qiáng)的情況，將會(huì)造成PPP項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)，影響了PPP項(xiàng)目招投標(biāo)工作的有效性。

3.2 PPP項(xiàng)目面臨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在招投標(biāo)階段，由于參與主體較多，社會(huì)資本出于自身利益的考量，在招投標(biāo)階段，往往需要充分考量匯率變化、投入收益比例以及通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。例如在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段，在通貨膨脹等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的影響下，部分投資單位在簽訂合同之后，沒(méi)有嚴(yán)格按照合同的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行資本的注入，引發(fā)資金到位不及時(shí)的情況出現(xiàn)，資金體量的不足，影響了PPP項(xiàng)目的物資采購(gòu)能力，在造成項(xiàng)目施工質(zhì)量與進(jìn)度的同時(shí)，也會(huì)造成PPP項(xiàng)目社會(huì)影響力與資本號(hào)召力的降低。

3.3 PPP項(xiàng)目面臨的投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在前期準(zhǔn)備到合同終止階段，面臨的風(fēng)險(xiǎn)較多。具體來(lái)看，社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目項(xiàng)目評(píng)估過(guò)程中，由于對(duì)項(xiàng)目投標(biāo)信息的分析評(píng)估工作不到位，導(dǎo)致自身對(duì)PPP項(xiàng)目存在錯(cuò)誤解讀，這種情況的出現(xiàn)，使得社會(huì)資本無(wú)法根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際，制定針對(duì)性的招投標(biāo)方案，無(wú)法對(duì)報(bào)價(jià)方案作出調(diào)整。報(bào)價(jià)的盲目性，無(wú)疑在很大程度上，增加了社會(huì)投資方所面臨的招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，降低中標(biāo)概率。部分社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目投標(biāo)過(guò)程中，為增加中標(biāo)概率，盲目地降低投標(biāo)報(bào)價(jià)，過(guò)低的投標(biāo)報(bào)價(jià)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)投資方利益的最大化，造成投資方資產(chǎn)流失，對(duì)于投資方的健康、持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

3.4 PPP項(xiàng)目面臨的倫理風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)資本作為PPP項(xiàng)目的投標(biāo)方，政府作為PPP項(xiàng)目的招標(biāo)方，在整個(gè)項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中，往往需要通過(guò)合同文件，對(duì)投標(biāo)標(biāo)方的收益分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案進(jìn)行明確，形成穩(wěn)固的合作關(guān)系。在招投標(biāo)階段，部分社會(huì)資本對(duì)于PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不夠全面，導(dǎo)致自身在招標(biāo)文件研判以及投標(biāo)策略制定的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)一定的偏差，采取降低競(jìng)標(biāo)價(jià)格等單一的方式，來(lái)增加中標(biāo)概率。這種情況的長(zhǎng)期存在，使得部分社會(huì)資本，會(huì)采取不合法的方式，來(lái)增加自身中標(biāo)的概率，這種行為的發(fā)生，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目面臨著較大的倫理風(fēng)險(xiǎn)。需要明確的是，倫理風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本、政府共同承擔(dān)，因此在倫理風(fēng)險(xiǎn)防范過(guò)程中，往往采取必要舉措，有效規(guī)范PPP項(xiàng)目招投標(biāo)秩序，約束招投標(biāo)雙方的行為。

4 PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基本原則

PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作涉及內(nèi)容較為多元，為確保風(fēng)險(xiǎn)的最終成效，保證招投標(biāo)活動(dòng)的有序開(kāi)展，相關(guān)企業(yè)以及工作人員，應(yīng)當(dāng)細(xì)化招投標(biāo)端風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)要求，理順?biāo)悸罚ＷCPPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可控性。

4.1 公正性原則

PPP項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中，要遵循公正性原則，在公正性原則的引導(dǎo)下，招投標(biāo)雙方往往采取簽訂合同協(xié)議的方式，對(duì)招投標(biāo)雙方的權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，通過(guò)這種方式，在招投標(biāo)雙方之間，形成良性的合作關(guān)系，為后續(xù)招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作的開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.2 效益性原則

PPP項(xiàng)目效益性原則，要求將項(xiàng)目收益規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)程度有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)收益、風(fēng)險(xiǎn)的有效兼顧。例如在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段，資金投入的多少與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有著正相關(guān)關(guān)系，即PPP項(xiàng)目投入的資金規(guī)模越大，收益體量越大，相應(yīng)的承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)越高，這種PPP項(xiàng)目招投標(biāo)原則，保證了項(xiàng)目投資方的合法收益，避免了收益規(guī)模的縮小或者缺失。

4.3 精準(zhǔn)性原則

PPP項(xiàng)目的精準(zhǔn)性原則，要求投資方與政府部門(mén)，在招投標(biāo)過(guò)程中，需要結(jié)合PPP項(xiàng)目的實(shí)際，根據(jù)分工，有針對(duì)性地做好招標(biāo)文件、投標(biāo)文件的制定工作，通過(guò)準(zhǔn)確的方案制定，PPP項(xiàng)目的投標(biāo)人以及招標(biāo)人，可以最大程度地提升招投標(biāo)工作的有效性，減少招投標(biāo)差錯(cuò)的發(fā)生，有效化解PPP項(xiàng)目存在的招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，幫助招投標(biāo)工作的主體，可以在統(tǒng)籌兼顧PPP項(xiàng)目特點(diǎn)、招投標(biāo)要求的基礎(chǔ)上，形成針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略，有效應(yīng)用招投標(biāo)階段，存在的政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

5 PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的主要舉措

PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)工作的有序開(kāi)展，要求工作人員從多個(gè)維度出發(fā)，轉(zhuǎn)變工作方式方法，強(qiáng)化招投標(biāo)階段風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力，確保PPP項(xiàng)目參與方，可以順利完成招投標(biāo)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)施工權(quán)的科學(xué)確認(rèn)，為后續(xù)相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)的開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

5.1 PPP項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略

PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段政治風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)立足于PPP項(xiàng)目的發(fā)展特性，根據(jù)不同時(shí)期，各級(jí)政府部門(mén)出臺(tái)的相關(guān)政策法規(guī)，開(kāi)展系統(tǒng)性的研究，在此基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的政治風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案，確保政治風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的連續(xù)性與有效性。具體來(lái)看，政府相關(guān)部門(mén)在進(jìn)行PPP項(xiàng)目招投標(biāo)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從全局性的角度出發(fā)，充分考量招投標(biāo)過(guò)程中，可能存在的各類(lèi)問(wèn)題，以合同的形式，對(duì)招投標(biāo)雙方的相互關(guān)系進(jìn)行明確，使得招投標(biāo)階段，政府與社會(huì)資本的處于公平的地位，有推動(dòng)招投標(biāo)活動(dòng)的順利進(jìn)行。考慮到PPP項(xiàng)目特殊性，政府需要給予社會(huì)資本一定的費(fèi)用補(bǔ)償，但費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，需要控制在合理的范圍，避免補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高或者過(guò)低，增加PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段的風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的目的。

5.2 PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略

PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程中，政府部門(mén)以及社會(huì)資本要在公正性原則、精準(zhǔn)性原則的引導(dǎo)下，針對(duì)一段時(shí)間周期內(nèi)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行特點(diǎn)，有計(jì)劃地進(jìn)行招投標(biāo)策略的制定工作，有效防范通貨膨脹、匯率變化等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，形成合理的投標(biāo)報(bào)價(jià)方案，在保證中標(biāo)概率的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)招投標(biāo)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)控制，更好地實(shí)現(xiàn)收益與風(fēng)險(xiǎn)的兼顧，逐步實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。

5.3 PPP項(xiàng)目投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略

PPP項(xiàng)目投標(biāo)階段投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，要求政府作為招標(biāo)責(zé)任主體，需要對(duì)PPP項(xiàng)目收益、風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行綜合評(píng)定，通過(guò)系統(tǒng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，保證社會(huì)資本在利潤(rùn)最大化的同時(shí)，將招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的區(qū)間范圍之內(nèi)，避免政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于PPP項(xiàng)目投資方的損傷，逐步打造出完善的投標(biāo)方案，從而減少競(jìng)標(biāo)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

5.4 PPP項(xiàng)目倫理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)策略

PPP項(xiàng)目招投標(biāo)階段倫理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)過(guò)程中，政府以及社會(huì)資本，需要正視起自身定位，營(yíng)造出良好的招投標(biāo)秩序。例如通過(guò)倫理風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，政府部門(mén)可以在招投標(biāo)過(guò)程中，減少PPP項(xiàng)目投標(biāo)方制定情況的出現(xiàn)，保證項(xiàng)目的投資的公正性。同時(shí)通過(guò)制定違約條款，確保招標(biāo)方、投標(biāo)方在簽訂合同之后，可以達(dá)成合同承諾，從而降低PPP項(xiàng)目招投標(biāo)工作的違約風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建起良性的PPP項(xiàng)目招投標(biāo)氛圍。

6 結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)，因此在施工過(guò)程中，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)偏差的概率較大，為確保PPP項(xiàng)目施工活動(dòng)的順利進(jìn)行，降低影響因素的干擾，控制成本支出規(guī)模，社會(huì)資本在招投標(biāo)階段，需要項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)展必要的評(píng)估以及分擔(dān)工作，借助于有效地風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目參與方協(xié)作的最優(yōu)化，為PPP項(xiàng)目的可持續(xù)開(kāi)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。