張 衡

(浙江師范大學(xué) 教師教育學(xué)院， 浙江 金華 321004)

隨著教育治理現(xiàn)代化的逐步深入，大學(xué)治理如何變革創(chuàng)新回應(yīng)時(shí)代訴求已經(jīng)刻不容緩。在“管評(píng)辦”分離、“放管服”改革啟動(dòng)之前，大學(xué)治理主要與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)、“去行政化”等改革相伴，這體現(xiàn)在2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》、2011年《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》、2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》等對(duì)“完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”的強(qiáng)調(diào)上。更具體地表征在《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程(試行)》《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》等文件規(guī)定中。新時(shí)期，高校治理變革進(jìn)一步與“雙一流”建設(shè)結(jié)合被提升到全新高度。

治理效力提升、善治是大學(xué)治理變革的最終落腳點(diǎn)。推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、章程制度體系完善，反映了不同的變革取向。問題在于：結(jié)構(gòu)化變革建議在現(xiàn)實(shí)中具有多大的可能空間？治理結(jié)構(gòu)與治理效力是否存在線性對(duì)應(yīng)關(guān)系？完善大學(xué)制度體系建設(shè)，但相關(guān)制度規(guī)范形式化、虛化等效果不彰問題又說明了什么？相關(guān)變革思路背后體現(xiàn)出不同的方法論取向，涉及結(jié)構(gòu)主義、制度主義等，之間有著何種邏輯關(guān)系？上述皆是懸而未解的重大命題，有待深入探究。唯其如此，大學(xué)治理變革方能更好地向前邁進(jìn)。

一、結(jié)構(gòu)凝視：高校治理結(jié)構(gòu)的負(fù)載及可能

新時(shí)期，完善大學(xué)內(nèi)部治理，提升治理效力，不僅是回應(yīng)國家與社會(huì)關(guān)系重構(gòu)、現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)等對(duì)大學(xué)治理變革的調(diào)整訴求，更被寄予服務(wù)于“雙一流”建設(shè)、高教強(qiáng)國戰(zhàn)略等期望。完善途徑之一，便是變革大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，背后指導(dǎo)思想則體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)主義方法的特點(diǎn)。

(一)結(jié)構(gòu)主義治理的理論意涵及實(shí)踐表現(xiàn)

結(jié)構(gòu)主義取向的治理研究，關(guān)注重心在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的重塑方面。核心邏輯假設(shè)不同結(jié)構(gòu)安排會(huì)產(chǎn)生不同現(xiàn)實(shí)功能。相應(yīng)，特定的功能期待——大學(xué)善治、辦學(xué)績效提升，也呼喚著大學(xué)在治理架構(gòu)上予以妥善安排。分析層次上，包括大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)和大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。其中，外部治理結(jié)構(gòu)，主要是協(xié)調(diào)好大學(xué)與政府、社會(huì)的關(guān)系。內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，從橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)看，涉及黨政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等的平衡；從縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)看，涉及校、院兩級(jí)關(guān)系的處理等。

結(jié)構(gòu)主義改革，在治理變革實(shí)踐上有以下體現(xiàn)。外部治理結(jié)構(gòu)，府校關(guān)系方面主要是減弱政府對(duì)大學(xué)的管制，賦予高校更多辦學(xué)自主權(quán)。通過以上改革，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)中的“強(qiáng)政府、弱大學(xué)”結(jié)構(gòu)格局。具體包括：政府推行“管評(píng)辦”分離、“放管服”改革，公布責(zé)任清單、權(quán)力清單、負(fù)面清單，撤銷相關(guān)教育行政審批權(quán)項(xiàng)，高校完善章程建設(shè)，憑借“大學(xué)憲章”依法自主辦學(xué)等。大學(xué)與社會(huì)關(guān)系方面，改革舉措包括推動(dòng)成立董事會(huì)、理事會(huì)等機(jī)構(gòu)，從結(jié)構(gòu)上回應(yīng)大學(xué)“多元共治”對(duì)治理主體的“多元”要求，以此對(duì)之前社會(huì)力量治理參與缺失問題進(jìn)行糾偏。

內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，改革總體旨在重塑大學(xué)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系，以形成一種相對(duì)均衡協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變?yōu)槿嗽嵅〉摹按髮W(xué)行政化”問題。在“橫向結(jié)構(gòu)”方面，包括完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、學(xué)生代表大學(xué)等制度規(guī)程建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)黨政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力等的均衡協(xié)調(diào)?！翱v向結(jié)構(gòu)”方面，更多以學(xué)界倡導(dǎo)及個(gè)別學(xué)校試點(diǎn)探索為主。如結(jié)合高校學(xué)術(shù)組織“底層沉重”的特點(diǎn)，基于大學(xué)治理變革阻力困境的研判，建議從完善“學(xué)院治理”做起，以“自下而上”路徑，推進(jìn)治理變革創(chuàng)新從學(xué)院層級(jí)擴(kuò)散至學(xué)校層級(jí)。在高校實(shí)踐探索上，上海交通大學(xué)的“院為實(shí)體”改革堪稱典型代表。

(二)在現(xiàn)實(shí)與想象之間：結(jié)構(gòu)主義治理的負(fù)載及可能

在靜態(tài)權(quán)力結(jié)構(gòu)上，凸顯學(xué)術(shù)權(quán)力、師生權(quán)利、社會(huì)力量，是對(duì)傳統(tǒng)黨政一元主導(dǎo)治理架構(gòu)的糾偏，除體現(xiàn)治理體系重構(gòu)的開放性外，也回應(yīng)了學(xué)術(shù)權(quán)力弱化/虛化、社會(huì)力量參與不足、個(gè)體權(quán)利保障不夠等現(xiàn)實(shí)弊病。上述變革思路及實(shí)踐，毋庸置疑是值得特別肯定的。但結(jié)構(gòu)化的變革思路，也猶如一把“認(rèn)知之鎖”，“框定”著人們對(duì)于治理變革的認(rèn)知思路，使改革被“隱蔽的力量”左右，難以走出“路徑依賴”，同時(shí)也失去了尋找新方向的可能。

1.自我與他者：中西大學(xué)差異及治理變革方向

對(duì)于中國高校治理結(jié)構(gòu)變革方向的選擇，或多或少是通過作為對(duì)象化的“他者”——西方現(xiàn)代大學(xué)制度，以他者之鏡方式來完成“自我”認(rèn)同與想象的。毋庸置疑，“以人為鏡，可以明得失”。但問題在于認(rèn)知、學(xué)習(xí)的方式。當(dāng)自我表述的方式主要是通過對(duì)方框架來獲得，這種認(rèn)識(shí)、發(fā)現(xiàn)、尋求自我的方式，客觀上就構(gòu)成一種悖論——“以他人代替自我”，從而也就難以真正建立起自身主體性。(1)于治中.“重新認(rèn)識(shí)中國”的悖論[EB/OL]. http://www.sohu.com/a/215443390_232950, 2018-01-08/2018-07-23.當(dāng)將西方大學(xué)制度視為現(xiàn)代，將本國大學(xué)制度等同于傳統(tǒng)，或者將西方傳統(tǒng)視為標(biāo)準(zhǔn)、參照，需對(duì)接的“軌”，而自身傳統(tǒng)則被認(rèn)為是需要矯正的偏差。那么，多少已經(jīng)陷入一種“自我東方化”，同時(shí)忽略了西方制度所鑲嵌的政治、歷史、文化背景。如美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，正是美國憲法體制的寫照，高等教育結(jié)構(gòu)復(fù)制了美國政治聯(lián)邦主義的多元治理結(jié)構(gòu)(2)Robert M.Rosenzweig, “University Governance: Why It Matters and What to Do About It,” National Cross Talk 6,no.1(Winter 1998): 11.，政府(干預(yù))、大學(xué)(自治)及中介組織(監(jiān)督)間形成了一種權(quán)力制衡機(jī)制。大學(xué)作為遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物，對(duì)于中國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，相應(yīng)就必須考慮“不同的歷史造就不同的制度”，治理變革的政府主導(dǎo)特征，第三方機(jī)構(gòu)的發(fā)育狀況等國情背景。正如相關(guān)論者所言，“現(xiàn)代大學(xué)制度”這一中國化概念，它不完全是“現(xiàn)代”的，一定程度上也是“歷史”的。(3)周川.“現(xiàn)代大學(xué)制度”及其改革路徑問題[J].江蘇高教,2014,(6):22-26.

事實(shí)上，在政府、高校與社會(huì)間的關(guān)系重構(gòu)、邊界調(diào)整的新時(shí)期，大學(xué)治理架構(gòu)同樣承載著“扎根中國大地辦大學(xué)”、體現(xiàn)“中國特色”等現(xiàn)實(shí)訴求。一個(gè)需要追問的前提性命題不同程度被回避了，即變革方向是從集權(quán)(A)到分權(quán)(B)，還是兩者的交融(A+B)，或者說只是調(diào)整(從A 到A′)？例如，黃宗智用“改革的國家體制”來表示它既是一個(gè)分權(quán)的體制，也仍然是一個(gè)中央集權(quán)的體制，是兩者微妙結(jié)合的體制。(4)黃宗智.跨越左右分歧：從實(shí)踐歷史來探尋改革[J].開放時(shí)代,2009,(12):78-88.景躍進(jìn)用“集權(quán)體制下的權(quán)力制約”(不同于“分權(quán)制衡”)，突出對(duì)民主集中制原則的尊重，并將功能限定在“權(quán)力運(yùn)行”(相對(duì)于“權(quán)力結(jié)構(gòu)”)維度，同時(shí)不做轉(zhuǎn)型前景設(shè)定，認(rèn)為集權(quán)體制版本升級(jí)的可能要遠(yuǎn)大于體制轉(zhuǎn)型的概率。(5)景躍進(jìn).中國特色的權(quán)力制約之路——關(guān)于權(quán)力制約的兩種研究策略之辯析[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2017,(4):34-35.

由此而觀，嘗試以“分權(quán)制衡”思路，圍繞動(dòng)態(tài)權(quán)力運(yùn)行——決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等做文章，多少就需考慮階段現(xiàn)實(shí)背景下可行性的問題。結(jié)合對(duì)國內(nèi)一流建設(shè)高校書記、校長的調(diào)研訪談，即便《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》賦予了學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)術(shù)事務(wù)方面的最高決策權(quán)，但在實(shí)際運(yùn)行中，多數(shù)高校仍只是將其視為咨詢、審議機(jī)構(gòu)，而非決策機(jī)構(gòu)。換言之，決策權(quán)方面的“分權(quán)制衡”遠(yuǎn)非口號(hào)倡導(dǎo)那么簡單易行。

概言之，對(duì)于大學(xué)治理變革，就應(yīng)力爭避免用非此即彼、二元對(duì)立的意識(shí)形態(tài)來加以理解。如若僅僅局限于應(yīng)然設(shè)想，最終只可能脫離中國實(shí)際，成為一種不被理會(huì)的“自說自話”，除未能點(diǎn)出真正的問題外，也喪失了提出具體可行方案的可能。如回避社會(huì)力量薄弱、高校自治水平及自律意識(shí)薄弱的現(xiàn)實(shí)，過分超前地追求“分權(quán)”，最終淪為一種脫離實(shí)際條件的錯(cuò)位改革。

當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)歷史遺序、時(shí)空背景等國情特色，也應(yīng)避免掉入自身特殊性的陷阱。特殊性不應(yīng)只是作為目的來強(qiáng)調(diào)，最終還應(yīng)跳出地方本位，上升為普遍性，為“人類命運(yùn)共同體”提供大學(xué)治理的“中國知識(shí)”。

2.大學(xué)有效治理：治理結(jié)構(gòu)與治理績效

治理結(jié)構(gòu)的重要性屢被強(qiáng)調(diào)，背后是“結(jié)構(gòu)功能主義”的隱含假定，即不同治理結(jié)構(gòu)安排會(huì)產(chǎn)生迥異治理成效。問題在于：這究竟是一種美好期待，還是兩者確實(shí)存在著線性關(guān)系? 研究表明，現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比想象來得復(fù)雜。如卡普蘭于2001年對(duì)美國1321所高校的研究表明，院校決策與權(quán)力分配僅有中度相關(guān)，治理結(jié)構(gòu)安排與決策執(zhí)行并無多大關(guān)聯(lián)。并由此推論，對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)注可能是種錯(cuò)位、一種高估。(6)Gabriel E. Kaplan, “Do Governance Structures Matter？” New Directions for Higher Education 2004,no.127(2004):23-34.蒂爾尼2003年通過對(duì)美國750多所高校的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)：作為“松散聯(lián)合”組織的大學(xué)，有效治理并不全然由結(jié)構(gòu)決定，而更多與對(duì)大學(xué)機(jī)構(gòu)和教師核心價(jià)值的理解有關(guān)。(7)William G.Tierney and James T. Minor, “A Cultural Perspective on Communication and Governance,” New Directions for Higher Education 2004,no.127(2004):85-94.例如，即便設(shè)立了教授評(píng)議會(huì)，其作用發(fā)揮遠(yuǎn)沒有想象中那么樂觀。伯恩鮑姆更是直接指出，盡管大學(xué)確立了結(jié)構(gòu)，設(shè)定了目標(biāo)、原則，但卻不能決定學(xué)校是否能真正良性運(yùn)行。(8)羅伯特·伯恩鮑姆.大學(xué)運(yùn)行模式——大學(xué)組織與領(lǐng)導(dǎo)的控制系統(tǒng)[M].別敦榮譯.青島:中國海洋大學(xué)出版社,2003.72.

此外，治理結(jié)構(gòu)難以解釋的是何以相似的治理結(jié)構(gòu)會(huì)導(dǎo)致不同的治理績效。例如，周作宇從美國大學(xué)校長“被辭職”事件切入，考察了美國大學(xué)中的治理危機(jī)。弗吉尼亞大學(xué)和波士頓大學(xué)的校長都遭遇不信任投票，但兩者留任的因素卻大相徑庭。一個(gè)是校董會(huì)反對(duì)、師生支持，另一個(gè)是教師反對(duì)、校董會(huì)支持。相似的治理結(jié)構(gòu)，何以生發(fā)出不同的組織危機(jī)？事件的平息，背后發(fā)揮關(guān)鍵作用的還是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)力、溝通、信任等非結(jié)構(gòu)性因素。(9)周作宇.大學(xué)卓越領(lǐng)導(dǎo):認(rèn)識(shí)分歧、治理模式與組織信任[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016,(1):5-16.

回到處于治理變革階段的中國高校，需補(bǔ)充強(qiáng)調(diào)的是，在“權(quán)力下放”與“自治能力”不夠、“自律意識(shí)”不強(qiáng)并存的情況下，多元共治的分權(quán)結(jié)構(gòu)，甚或可能導(dǎo)致高校治理失靈，如產(chǎn)生本位主義、短期行為等治理風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，有研究者已經(jīng)指出，國外大學(xué)治理顯現(xiàn)出“從回應(yīng)民主訴求到提高績效”的范式演化(10)朱家德.從回應(yīng)民主訴求到提高績效:西方大學(xué)治理范式的發(fā)展演變[J].中國高教研究,2013,(3):62-66.，強(qiáng)調(diào)國內(nèi)大學(xué)在注重“形式有效”的同時(shí)，更要兼顧“實(shí)質(zhì)有效”。(11)朱家德.我國大學(xué)治理有效性的歷史考察[J].中國高教研究,2014,(7):25-31.

綜上可知，“結(jié)構(gòu)主義”的研究思路可能存在著無法回避的重大缺陷。此外，它還面臨如何走出“結(jié)構(gòu)決定論”的悲觀。如大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是否僅僅只是國家宏觀治理架構(gòu)的被動(dòng)“反映”，抑或肩負(fù)著“塑造”的可能？如何回應(yīng)行動(dòng)的可能、歷史的偶然性等。

二、制度迷思：制度主義治理的現(xiàn)實(shí)境遇與邏輯困境

“結(jié)構(gòu)主義”視角之外，“制度主義”可謂是另一種指導(dǎo)高校治理實(shí)踐的重要思想觀念。治理結(jié)構(gòu)安排，最終必須通過特定的制度規(guī)范體現(xiàn)和固化。治理實(shí)踐運(yùn)行、治理秩序達(dá)成，也需依照一定的運(yùn)行規(guī)則來實(shí)現(xiàn)。故而，“制度主義”治理，也可稱之為與“結(jié)構(gòu)主義”治理取向相伴而生的變革思路。

(一)制度主義治理的理論意涵及實(shí)踐表現(xiàn)

制度主義，體現(xiàn)了對(duì)結(jié)構(gòu)主義弊病的反思，揚(yáng)棄了結(jié)構(gòu)主義決定論的思想，某種程度肯定了人的主觀能動(dòng)性。(12)柳亦博, 瑪爾哈巴·肖開提.論行動(dòng)主義治理——一種新的集體行動(dòng)進(jìn)路[J].中國行政管理,2018,(1):81-91.在此種范式下，治理不僅包括主體問題(“誰在治理”)，更包括規(guī)范問題(“如何治理”)，甚至有研究者直接指出僅圍繞“誰在治理”來推理演繹治理成效沒有多大現(xiàn)實(shí)意義，強(qiáng)調(diào)大學(xué)治理應(yīng)從對(duì)治理主體的關(guān)注轉(zhuǎn)向治理規(guī)則。(13)李立國.大學(xué)治理:治理主體向治理規(guī)則的轉(zhuǎn)向[J].江蘇高教,2016,(1):8-12.換句話說，僅僅關(guān)注治理主體只是停留于“表層”結(jié)構(gòu)，有待進(jìn)一步回應(yīng)的是治理中的“深層”命題——治理運(yùn)行究竟是如何展開的？概言之，制度主義治理，通過強(qiáng)調(diào)規(guī)范建構(gòu)來規(guī)約組織運(yùn)行方式，以期提供一種穩(wěn)定的治理運(yùn)行秩序。它背后的隱含假設(shè)是，治理績效取決于制度供給及實(shí)踐。

結(jié)合制度供給，可發(fā)現(xiàn)制度主義治理取向變革的具體思路。于政府而言，是實(shí)施“管評(píng)辦”分離、“放管服”改革，公布權(quán)責(zé)清單，撤銷相關(guān)教育審批權(quán)項(xiàng)；對(duì)高校來說，是糾正大學(xué)長期以來“無章運(yùn)行”的積弊，推動(dòng)章程建設(shè)，使高校自主辦學(xué)有現(xiàn)實(shí)依憑。除學(xué)校章程外，還涉及“章程制度體系”建設(shè)，包括完善《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》《高校學(xué)生代表大會(huì)工作規(guī)則》《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程(試行)》等文件。

從最理想的情況看，制度主義治理的高級(jí)形態(tài)實(shí)際就是“無為而治”。在系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范的制度框架下，組織可自動(dòng)運(yùn)行，大學(xué)“善治”可期。然而，回到經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)實(shí)，人們可能會(huì)發(fā)現(xiàn)這遠(yuǎn)非事實(shí)。

(二)制度主義治理的現(xiàn)實(shí)境遇與邏輯困境

總的來說，通過相關(guān)制度建設(shè)，大學(xué)在治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制度規(guī)范建設(shè)等方面取得了一些成效。但也不難發(fā)現(xiàn)被寄予厚望的相關(guān)制度規(guī)范，在現(xiàn)實(shí)中卻不同程度出現(xiàn)了建設(shè)形式化、運(yùn)行虛化、效力不彰等問題。例如，大學(xué)章程不同程度存在“千篇一律”，最終被束之高閣，淪為“一紙空文”的現(xiàn)象。相似的問題，也發(fā)生在理事會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)身上。該如何認(rèn)識(shí)被寄予厚望的制度規(guī)范與尷尬現(xiàn)實(shí)之間的悖論？

原因剖析上有不同解釋維度?；蚓劢褂谡鲁探ㄔO(shè)，從文本質(zhì)量角度，探討制定主體(政府或高校)、審核主體(教育主管部門或立法機(jī)關(guān))、效力位階、制定過程——是否經(jīng)過充分協(xié)商(校內(nèi)、外)等；或圍繞章程執(zhí)行，分析運(yùn)行過程中的變通替代、選擇執(zhí)行、象征執(zhí)行、附加執(zhí)行等；或從歷史、文化心理維度剖析，涉及無章運(yùn)行的歷史慣性或權(quán)力慣性(14)李威，熊慶年.大學(xué)章程實(shí)施中的權(quán)力慣性[J].復(fù)旦教育論壇,2016,(6):75-80.，揣測(cè)此次章程建設(shè)只是為應(yīng)對(duì)“合法性”，“趕工期”結(jié)束“違規(guī)辦學(xué)”，而非為大學(xué)實(shí)際運(yùn)行考慮等；或從外部治理切入，認(rèn)為在政府與高校關(guān)系未能捋順的情況下，大學(xué)章程難有作為，不能規(guī)避政府“文件辦學(xué)”對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)的侵蝕等。上述分析皆不乏啟示意義，但主要側(cè)重制度缺陷、制度運(yùn)行環(huán)境等“技術(shù)層面”內(nèi)容。一個(gè)被忽視的問題是，制度主義治理模式本身是否就存在著適切性、限度的問題？某種程度上來說，現(xiàn)實(shí)中的困境是否與此模式固有的邏輯弊病相關(guān)聯(lián)？

海拉爾盆地某水平井自斜深2 550m進(jìn)入水平段，水平段全長為500m，全井綜合解釋411m／24層，含油井段占水平段的82.2%。根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)地質(zhì)錄井資料，兩次提出有可能鉆遇非儲(chǔ)層或鉆出油氣層的提示，并建議調(diào)整相應(yīng)的鉆井軌跡。

事實(shí)上，制度主義治理隱含著一個(gè)假定，即通過制度規(guī)范建設(shè)可以創(chuàng)設(shè)出良好的治理運(yùn)行秩序，只要規(guī)范被忠實(shí)遵守，就可實(shí)現(xiàn)善治。此種治理方式，實(shí)際上是采用了一種規(guī)劃方法，預(yù)設(shè)了一種理想和靜態(tài)的存在，通過建章立制來創(chuàng)設(shè)，強(qiáng)制執(zhí)行來維護(hù)。(15)張乾友.朝向?qū)嶒?yàn)主義的治理——社會(huì)治理演進(jìn)的公共行政意蘊(yùn)[J].中國行政管理,2016,(8):86-91.換句話說，在低度復(fù)雜性、確定性條件下，制度的作用無疑是明顯、有益的。但如若換到高度復(fù)雜性、不確定性條件下，制度主義治理的弊病也就顯露無疑了。因?yàn)槠渌峁┑闹卫矸桨福瑢?shí)際是以拒絕復(fù)雜性與不確定性為前提的。

此處試舉一例頗具代表性回應(yīng)以為佐證。在對(duì)國內(nèi)某一流建設(shè)高校校長的訪談中，校長提及：“我們正處在一個(gè)調(diào)整的過程中，過程沒完成的話，章程是沒法用的。如果按照章程來的話，很多東西都束縛了。要做章程，那學(xué)校就得定型。章程就像憲法一樣，不能經(jīng)常改，否則就沒權(quán)威。在發(fā)展階段，尤其是國家快速發(fā)展的時(shí)候，政策的調(diào)整改革很多。這就是大學(xué)發(fā)展與章程制定的矛盾。與西方大學(xué)詳盡的章程相比，我們的大學(xué)還沒發(fā)展到這一階段，章程在這里的作用不是細(xì)節(jié)的，大學(xué)章程不能具體，要細(xì)節(jié)的話就沒法發(fā)展”(16)來自一流建設(shè)高校書記、校長質(zhì)性訪談材料。。上述回應(yīng)，既指出了中外大學(xué)治理背后的重大時(shí)空背景差異(變革期與穩(wěn)定期)，同時(shí)不經(jīng)意間從側(cè)面回答了制度主義治理的適切性、限度問題。

弊病方面，規(guī)范設(shè)計(jì)中的“理性自負(fù)”，規(guī)范自身的品質(zhì)、不同規(guī)范間的矛盾、非正式制度的擠壓等，都會(huì)帶來制度功能障礙。(17)陳國權(quán)，陳潔瓊.名實(shí)分離：雙重約束下的地方政府行為策略[J].政治學(xué)研究,2017,(4):71-83.變動(dòng)不居的現(xiàn)實(shí)與相對(duì)靜止不變的規(guī)范間的矛盾，往往導(dǎo)致執(zhí)行困境——越忠實(shí)地執(zhí)行，越背離規(guī)范創(chuàng)制的初衷，成為“符合規(guī)則的噩運(yùn)”。

概括而言，制度主義治理遠(yuǎn)非想象中那么完美，甚至可能成為“烏托邦”。特別是在轉(zhuǎn)型期，新舊體制并存，各方面尚不明朗的情況下，其作用發(fā)揮面臨困境。就善治而言，關(guān)鍵在于能否產(chǎn)生高效的治理行動(dòng)，而非規(guī)范輸出的數(shù)量。(18)柳亦博.國家治理的階段性演化：一個(gè)貫通的政治學(xué)模型[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2018,(2):132-142.這背后更涉及治理“合法性”與“有效性”的張力、建構(gòu)邏輯與演化邏輯的平衡等。此外，它還面臨無法解釋的關(guān)鍵問題——制度相似的大學(xué)，何以會(huì)表現(xiàn)出迥異的治理水平？

三、行動(dòng)可能：策略空間與秩序創(chuàng)制

對(duì)于結(jié)構(gòu)主義治理所暗含的“結(jié)構(gòu)決定論”，以及制度主義治理在建構(gòu)穩(wěn)定秩序中出現(xiàn)的問題，是只能悲觀地“束手就擒”，還是另有出路？行動(dòng)主義治理，突出強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的能動(dòng)性、創(chuàng)造性，為走出結(jié)構(gòu)約制、制度宰制的重重包圍提供了可能。

(一)行動(dòng)主義治理的理論意涵

對(duì)于行動(dòng)的可能性，相關(guān)研究從不同側(cè)面給出了回答。安東尼·吉登斯(Anthony Giddens)的結(jié)構(gòu)化理論，認(rèn)為雖然結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)行動(dòng)有制約，但同時(shí)也是行動(dòng)的前提、中介，行動(dòng)者絕非只是社會(huì)的編碼，行動(dòng)既維持又改變著結(jié)構(gòu)。(19)安東尼·吉登斯.社會(huì)的構(gòu)成——結(jié)構(gòu)化理論大綱[M].李康，李猛譯.上海:三聯(lián)書店,1998.此外，馬克·格蘭諾維特(Mark Granovetter)所批判的“過度社會(huì)化”(20)Mark Granovetter,“Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness，”The American Journal of Sociology 91,no.3(1985): 481-501.傾向，彼得·埃文斯(Peter Evans)所提出的“嵌入性自主”(embedded autonomy)(21)Peter B. Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation(Princeton: New Jersey Princeton University Press, 1995), 39-42.概念，同樣突破了行動(dòng)與結(jié)構(gòu)的簡單二元對(duì)立，有力地回應(yīng)了“結(jié)構(gòu)決定論”的悲觀。

對(duì)“結(jié)構(gòu)決定論”和“制度決定論”的解構(gòu)，相應(yīng)也為“行動(dòng)主義治理”提供了支撐論證。近年來，實(shí)驗(yàn)主義治理的興起，有效回應(yīng)了這一命題。它承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性與不確定性，認(rèn)為只能在解決問題的過程中來實(shí)現(xiàn)良好治理。該種治理模式，不認(rèn)為存在事先就確定的精準(zhǔn)目標(biāo)和手段，否定“行動(dòng)是制度的產(chǎn)物”(制度主義的觀念)，多采用實(shí)驗(yàn)的方法來獲取反饋。強(qiáng)調(diào)“做中學(xué)”，漸進(jìn)調(diào)適和靈活權(quán)變，從而打破了制度之于行動(dòng)的先在性。(26)柳亦博，瑪爾哈巴·肖開提.論行動(dòng)主義治理——一種新的集體行動(dòng)進(jìn)路[J].中國行政管理,2018,(1):81-91.區(qū)別于結(jié)構(gòu)主義、制度主義的“自上而下”的建構(gòu)邏輯，它采用的是“自下而上”的演化邏輯，實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃秩序到自生秩序的轉(zhuǎn)化。更契合“協(xié)商治理”的精神意涵——“多元參與”和“博弈互動(dòng)”，可謂是對(duì)傳統(tǒng)精英決定、制度預(yù)設(shè)等過濃理想主義色彩的超越。因?yàn)椴⒉蛔非蠼^對(duì)清晰、準(zhǔn)確，也就避免了龐大治理成本甚至理性自負(fù)。當(dāng)然，實(shí)驗(yàn)主義治理并非毫無缺點(diǎn)，它也面臨實(shí)驗(yàn)濫用(缺乏責(zé)任指向)(27)張乾友.朝向?qū)嶒?yàn)主義的治理——社會(huì)治理演進(jìn)的公共行政意蘊(yùn)[J].中國行政管理,2016,(8):86-91.、治理創(chuàng)新如何制度化等系列現(xiàn)實(shí)問題。

(二)行動(dòng)可能：策略空間與秩序創(chuàng)制

對(duì)行動(dòng)主義治理的理論闡釋，多少表明大學(xué)治理變革還有新的道路選擇。在此種治理取向下，特定的結(jié)構(gòu)制度安排，除暗含約制外，同時(shí)蘊(yùn)含著變革空間。新的治理秩序達(dá)成——治理結(jié)構(gòu)變革、制度規(guī)范創(chuàng)制，也正是高校治理行動(dòng)者在具體“問題求解”的實(shí)踐探索中逐步實(shí)現(xiàn)的。那么，在治理實(shí)踐層面，高校在面臨結(jié)構(gòu)約制、制度宰制情況下，何以突圍？

1.行動(dòng)可能：策略空間與秩序創(chuàng)制

行動(dòng)主義治理的奧秘在于，在“合法性”與“有效性”之間，其并不拘泥于絕對(duì)主義，相應(yīng)就省掉了負(fù)擔(dān)過重的問題，可在最為緊要的事務(wù)上投入精力。從而，可以完成對(duì)結(jié)構(gòu)或制度至上主義的揚(yáng)棄，超越“合法性”追求之困——如制度滯后于現(xiàn)實(shí)、效力不佳等。

行動(dòng)主義治理，最主要的手段即是“變通”。這一非正式制度安排，客觀上說有其存在的邏輯必然性。外部環(huán)境方面，治理轉(zhuǎn)型變革期，改革往往具有漸進(jìn)性、反復(fù)性，非正式制度安排所具有的靈活性，可以與外部環(huán)境保持動(dòng)態(tài)適應(yīng)。就變通產(chǎn)生機(jī)制而言，它是一統(tǒng)化制度安排與差異性治理間矛盾的潤滑劑，是單一制框架下，對(duì)僵化規(guī)定“制度之惡”的超越。通過分離組織正式規(guī)范與實(shí)際運(yùn)作方式(操作層面)來提升組織治理績效。既滿足了“有效性”，同時(shí)兼顧了“合法性”維度方面的制度穩(wěn)定需要，通過名實(shí)分離，實(shí)現(xiàn)了形式合規(guī)與實(shí)質(zhì)合理的統(tǒng)一。(28)陳國權(quán)，陳潔瓊.名實(shí)分離：雙重約束下的地方政府行為策略[J].政治學(xué)研究,2017,(4):71-83.菲利普·塞爾茲尼克(Philip Selznick)進(jìn)一步指出，組織結(jié)構(gòu)制度安排與組織實(shí)際運(yùn)作的分離，客觀上還會(huì)導(dǎo)致非正式規(guī)則對(duì)正式目標(biāo)的修正，導(dǎo)致非正式行為的外形化。(29)Philip Selznick, “Foundations of the Theory of Organization，”American Sociological Review 13,no.1(1948) :25-35.換言之，模糊性并不是完全有害的，而是可以加以利用(30)韓志明.在模糊與清晰之間——國家治理的信息邏輯[J].中國行政管理,2017, (3):25-30.，能為治理創(chuàng)新預(yù)留“策略空間”(31)林小英.中國教育政策過程中的策略空間:一個(gè)對(duì)政策變遷的解釋框架[J].北京大學(xué)教育評(píng)論,2006, (4):130-148.，“有意圖行動(dòng)的意外后果”很有可能在新的水平上完成治理秩序的創(chuàng)制。這同時(shí)表明，行動(dòng)主義治理并不拒斥制度。不過，行動(dòng)與制度也絕非簡單從屬關(guān)系。

2.行動(dòng)智慧：高校行動(dòng)主義治理實(shí)踐探索

行動(dòng)主義治理并非一種全新的倡導(dǎo)，而是客觀存在于高校具體辦學(xué)實(shí)踐過程中。通過相關(guān)具體案例分析，可以增進(jìn)對(duì)行動(dòng)主義治理運(yùn)用方式，特別是機(jī)會(huì)空間利用、治理新秩序創(chuàng)制的形象理解。

黨政協(xié)調(diào)問題，是高校長期以來客觀存在的棘手難題。在新時(shí)期加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)代背景下，如何完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制頗為關(guān)鍵。通過對(duì)部分一流建設(shè)高校書記、校長的訪談?wù){(diào)研，發(fā)現(xiàn)不同高校有不同認(rèn)識(shí)或探索實(shí)踐，參見表1。

不難發(fā)現(xiàn)，高校間并無統(tǒng)一定式。如在“書記、校長關(guān)系處理”方面，或強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的重要性，或強(qiáng)調(diào)組織部門選人、搭配班子的重要性。工作關(guān)系上，或強(qiáng)調(diào)事業(yè)發(fā)展責(zé)任心的重要性，或強(qiáng)調(diào)分工負(fù)責(zé)、求同存異，或強(qiáng)調(diào)執(zhí)行與協(xié)同的并存。“黨政會(huì)議的議事規(guī)則”方面，或強(qiáng)調(diào)平時(shí)溝通，形成默契等非正式制度下人際交流的重要性，或強(qiáng)調(diào)“會(huì)前準(zhǔn)備”工作中的共識(shí)達(dá)成。對(duì)于黨委會(huì)、校長辦公會(huì)/校務(wù)會(huì)的開法，有的學(xué)校是書記、校長互不參加(或有選擇性地參加)由對(duì)方所主持的會(huì)議，有的則是要求必須參加，或者是規(guī)定必須互相簽字才能上會(huì)，否則不開會(huì)。不參加，是“不想一個(gè)層面的事情”，以避免分歧、爭執(zhí)。但有的也設(shè)置了“簽字上會(huì)”環(huán)節(jié)，從制度層面上確保了書記、校長能夠事先了解、溝通、達(dá)成共識(shí)，規(guī)避議題重疊、個(gè)人矛盾。此外，強(qiáng)調(diào)開會(huì)效率，削減重復(fù)開會(huì)，同時(shí)利于避免權(quán)力紛爭。書記、校長在最后發(fā)言的規(guī)定，也體現(xiàn)了“羅伯特議事規(guī)則”精神，確保了決策民主。

上述實(shí)踐操作跳出了黨政分工的傳統(tǒng)思路。涉及人員之間非正式交流下的溝通、信任、合作，組織內(nèi)人際關(guān)系對(duì)組織行為的影響。特別是上會(huì)的前置環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)，可謂非常巧妙。再如，針對(duì)高校職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化率不足問題，西南交通大學(xué)開展了探索試點(diǎn)。通過將職務(wù)科技成果“純粹國有制”變?yōu)椤皣液蛡€(gè)人混合所有制”，“先轉(zhuǎn)化后確權(quán)”變?yōu)椤跋却_權(quán)后轉(zhuǎn)化”，“獎(jiǎng)勵(lì)性利益”變?yōu)椤翱赊D(zhuǎn)化權(quán)利”，有效改變了研究人員(拿不走股權(quán))、高校(干不成科技成果轉(zhuǎn)化)、政府(得不到科技型企業(yè))“三輸”局面。(32)王順洪.科技領(lǐng)域“小崗村”試驗(yàn)，就在這所“雙一流”高校！[EB/OL].https://mp.weixin.qq.com/s/87WvUliqsC7iy4LO4GwBxQ, 2018-09-07/2018-11-02.“職務(wù)科技成果混合所有制”試點(diǎn)探索，以非正式制度的方式，發(fā)揮了“米提斯援救”(33)詹姆斯·C.斯科特.國家的視角——那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的[M].王曉毅譯.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2011.407.451.功效，獲得了科技領(lǐng)域“小崗村試驗(yàn)”美譽(yù)。

這些一線智慧也表明，在面臨結(jié)構(gòu)約制、制度宰制的情況下，行動(dòng)似乎找到了出路。當(dāng)然，行動(dòng)主義治理的意義遠(yuǎn)不止此，它還有為新天地開辟可能的價(jià)值意義。如“職務(wù)科技成果混合所有制”試點(diǎn)探索，面臨著與既存法律——《專利法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》的沖突困境。相應(yīng)地，這也提出了進(jìn)一步優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化法律政策的現(xiàn)實(shí)訴求。2020年5月，國家發(fā)改委、科教部、教育部等九部門印發(fā)《賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案》，開始探索相應(yīng)機(jī)制模式，無疑說明前期的改革發(fā)揮了撬動(dòng)效應(yīng)。

在面臨諸多掣肘限制的情況下，高校沒有選擇“坐以待斃”，而是通過諸多“變通”手段靈活處理。一定程度上，這既反映了制度規(guī)范“滯后于現(xiàn)實(shí)”的弊病，同時(shí)也使行動(dòng)與規(guī)則的“同構(gòu)互生”關(guān)系得到了很好詮釋。

概括而言，結(jié)構(gòu)主義、制度主義、行動(dòng)主義為高校治理創(chuàng)新提供了不同維度的觀察視角。不同治理取向各有利弊，并非簡單替代關(guān)系。如果說結(jié)構(gòu)主義治理、制度主義治理側(cè)重新秩序的構(gòu)建，而行動(dòng)主義治理則體現(xiàn)了對(duì)新秩序的反思性重構(gòu)。變革路徑上，前兩者側(cè)重“治理體系”，后者則偏重“治理能力”，通過在實(shí)踐中提高“治理能力”服務(wù)于“治理體系”的完善。這對(duì)政府與高校、學(xué)校與學(xué)院在“放權(quán)”“授權(quán)”與“承接意愿”“治理能力”的關(guān)系處理不無啟示意義。同時(shí)，不同治理取向的審視，也為深入理解高校治理創(chuàng)新打開了窗口。