畢華興, 侯貴榮, 袁普金, 周連兄, 宮亞光

(1.北京林業(yè)大學(xué)水土保持學(xué)院，100083，北京；2.山西吉縣森林生態(tài)系統(tǒng)國家野外科學(xué)觀測研究站，042200，山西吉縣； 3.水土保持國家林業(yè)局重點實驗室 北京市水土保持工程技術(shù)研究中心 林業(yè)生態(tài)工程教育部工程研究中心(北京林業(yè)大學(xué))，100083，北京；4.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)林學(xué)院，611130，成都；5.水利部水土保持監(jiān)測中心，100055，北京； 6.北京林豐源生態(tài)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計院有限公司，100083，北京；7.北京市水土保持工作總站，100036，北京)

對于一般的生產(chǎn)建設(shè)項目來說，按照GB/T 50434—2018《生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標準》(簡稱“標準”)規(guī)定的計算方法可以比較容易計算出不同水土流失類型區(qū)規(guī)定的6項防治指標值，并通過建設(shè)完成后的實際達標值與經(jīng)批準的水土保持方案(或水影響評價報告)目標值進行對比來判斷該生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施是否通過驗收；但由于生產(chǎn)建設(shè)項目類型千差萬別、保羅萬象，再加上建設(shè)區(qū)域、征占地方式、管理運行方式等各不相同，導(dǎo)致部分生產(chǎn)建設(shè)項目在防治指標的計算方法和結(jié)果上有很大的不同，直接影響著如何判定該項目是否達到了水土保設(shè)施驗收的條件。本文就含代征公共用地的生產(chǎn)建設(shè)項目林草覆蓋率的計算原則、計算方法進行分析。

代征用地是由建設(shè)單位代替地方政府征收由城市規(guī)劃部門劃定的集體所有土地，或者在建設(shè)單位辦理國有土地使用權(quán)劃撥手續(xù)并負責(zé)補償后，交由市政、交通、綠化職能部門等進行管理的規(guī)劃市政道路、規(guī)劃綠地或其他規(guī)劃用地。代征用地制度設(shè)立的依據(jù)更多地出現(xiàn)在城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定等相關(guān)文件中，目前只有少數(shù)省份以法規(guī)形式作了具體的規(guī)定。如《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》[1]第35條規(guī)定：“建設(shè)工程沿道路、鐵路、軌道交通、河道、綠化帶等公共用地安排建設(shè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照本市有關(guān)規(guī)定代征上述公共用地。代征應(yīng)當(dāng)在建設(shè)工程規(guī)劃驗收前完成，同步辦理移交?！贝鞯乜梢岳斫鉃榻ㄔO(shè)工程實施征地時，一并征用(代征用、代拆遷、代安置)毗鄰區(qū)域一定數(shù)量的規(guī)劃道路、廣場、公共綠地等公共用地。實踐表明，建設(shè)工程代征一定數(shù)量的公共用地，對保證城市規(guī)劃道路和綠地的順利實施、改善城市生態(tài)環(huán)境、加快城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善城市綜合服務(wù)功能具有重要作用[2]。當(dāng)然不可否認代征用地在征用和管理中也存在很多問題[3]。

含代征城市用地的生產(chǎn)建設(shè)項目在全國范圍內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)項目中并不具有典型代表性，但在部分城市，如北京市具有極其的普遍性。根據(jù)北京市水土保持工作總站對近兩年北京市級生產(chǎn)建設(shè)項目903個(2018年)、901個(2019年)水土保持情況跟蹤調(diào)查成果顯示，房地產(chǎn)類(主要包括行政辦公樓、文化設(shè)施建筑、體育設(shè)施、商業(yè)、商務(wù)、娛樂康體、綜合性商業(yè)金融類、住宅混合公建類、公建混合住宅類、工業(yè)用地類、居住用地類、物流類、倉儲類、教學(xué)科研樓等類項目)項目分別達到459個(2018年)、522個(2019年)，占比分別為50.83%(2018年)、57.93%(2019年)。而在房地產(chǎn)類項目中，統(tǒng)計得出含代征用地的房地產(chǎn)建設(shè)項目占到整個房地產(chǎn)項目的45%左右。這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明：含代征城市用地的生產(chǎn)建設(shè)項目在北京市出現(xiàn)的概率和絕對數(shù)量非常大。

當(dāng)有城市代征公共用地(如代征道路、代征綠地、代征河道、代征小學(xué)幼兒園、代征養(yǎng)老設(shè)施等不同類型)時，由于代征用地的特殊性及多種組織管理形式導(dǎo)致出現(xiàn)不同的情景類型，這就使得林草覆蓋率指標的計算就變得異常復(fù)雜。從含代征用地生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案(或水影響評價報告)編制、水土保持設(shè)施驗收實踐中發(fā)現(xiàn)，由于對這一防治指標計算時水土流失防治責(zé)任范圍界定和理解的不同，出現(xiàn)很多不同且差別較大的計算結(jié)果，給生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案(或水影響評價報告)編制，以及是否達到水土保持設(shè)施驗收條件的正確判別帶來很多不確定性，同時也給生產(chǎn)建設(shè)單位、水土保持設(shè)施驗收報告編制單位及水行政主管部門的監(jiān)督監(jiān)管帶來很多不易處理的現(xiàn)實問題。傳統(tǒng)的統(tǒng)一林草覆蓋率計算公式不能準確表達千差萬別的不同代征用地情景。為此，急需開展代征用地不同情景下建設(shè)項目林草覆蓋率的計算原則、計算方法研究和分析，并提出水土保持設(shè)施驗收時此項防治指標是否達到驗收標準的判別依據(jù)，研究結(jié)果可為生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持設(shè)施驗收以及水行政主管部門對生產(chǎn)建設(shè)項目的事后監(jiān)管提供重要技術(shù)支撐。

1 含城市代征公共用地的生產(chǎn)建設(shè)項目不同情景分析

1.1 根據(jù)代征用地與建設(shè)用地的建設(shè)時序劃分

根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項目與代征用地建設(shè)完成時間，可分為兩種情景。即生產(chǎn)建設(shè)項目開工建設(shè)時代征用地已建設(shè)完成和未建設(shè)完成。在代征用地已完成的情況下，生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)時，代征用地一般不會再次擾動和破壞，此種情況下，生產(chǎn)建設(shè)項目類似不含代征用地的一般生產(chǎn)建設(shè)項目，不再區(qū)分代征用地的其他不同情景。

1.2 根據(jù)代征用地的建設(shè)主體劃分

根據(jù)代征用地的建設(shè)主體不同，代征用地分為代征代建和代征不代建兩種類型。代征代建是指代征用地范圍內(nèi)的建設(shè)任務(wù)由征地單位負責(zé)建設(shè)。而代征不代建是指征地單位只負責(zé)征地不負責(zé)代征用地的建設(shè)任務(wù)，該代征用地的建設(shè)由其他建設(shè)單位負責(zé)，如代征綠地由園林綠化部門負責(zé)建設(shè)等。代征用地的代建或不代建決定代征用地和建設(shè)用地的建設(shè)主體可能相同也可能不同，也就導(dǎo)致建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收的主體和代征用地的驗收主體可能相同(當(dāng)代征用地為代征代建時)，也可能不同(當(dāng)代征用地為代征不代建時)。

1.3 根據(jù)代征用地征地后是否移交代征用地權(quán)屬單位劃分

代征用地在征地任務(wù)完成后到生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持設(shè)施驗收前，代征用地可能移交給代征用地建設(shè)主體，也可能還未移交，這就導(dǎo)致代征用地的水土流失防治責(zé)任該由誰來負責(zé)的問題。代征用地移交給代征用地建設(shè)主體前歸征地單位，移交后則歸代征用地的建設(shè)單位，按照“誰破壞、誰治理”的原則，相應(yīng)的水土流失防治責(zé)任也就分別歸征地單位或代征用地建設(shè)單位。當(dāng)代征代建時，代征用地和建設(shè)區(qū)一并考慮，類似于普通生產(chǎn)建設(shè)項目的一個防治分區(qū)，在此種情況下，代征用地不再考慮其他細分情況。

1.4 根據(jù)代征用地在建設(shè)項目建設(shè)期間是否被擾動劃分

代征用地如果沒有先于建設(shè)項目完成，則代征用地可能被生產(chǎn)建設(shè)項目建設(shè)期間臨時占用，如施工臨建或臨時堆土場所占用，即代征用地在建設(shè)項目建設(shè)期間被擾動或破壞。當(dāng)然也可能建設(shè)項目的所有臨建均布設(shè)在建設(shè)項目的永久占地范圍內(nèi)，不對代征用地進行任何擾動和破壞。

綜上，當(dāng)建設(shè)項目包含城市代征用地時，根據(jù)上述四級分類體系共產(chǎn)生6種不同的情景(表1)。

2 城市代征公共用地不同情景下建設(shè)項目林草覆蓋率計算及驗收達標判別

2.1 林草覆蓋率的基本計算公式

f=Sf/S×100%。

式中：f為林草覆蓋率，%；S為水土流失防治責(zé)任范圍面積，hm2；Sf為林草植被面積，hm2。

2.2 不同情景下含城市代征用地的建設(shè)項目林草覆蓋率計算及驗收達標判別

根據(jù)上述6種不同代征用地情景，得出不同情景下的驗收范圍，并依據(jù)林草植被覆蓋率的基本計算公式，得出不同情景下林草覆蓋率的計算結(jié)果，并根據(jù)水土保持設(shè)施驗收的相關(guān)規(guī)定，給出水土保持設(shè)施驗收時林草植被覆蓋率應(yīng)依據(jù)的標準(表1)。

表1 不同代征用地情景下生產(chǎn)建設(shè)項目林草覆蓋率計算及驗收達標判別依據(jù)Tab.1 Calculation and acceptance criteria of forest and grass coverage for production and construction projects under different scenarios of representing requisitioned land

3 案例

北京市某房地產(chǎn)建設(shè)項目為新建建設(shè)類項目，項目主要建設(shè)內(nèi)容包括4棟住宅樓、2棟配套公建用房、道路及綠化工程等，總建筑面積9萬7 231.05 m2，項目容積率3.0，建筑控制高度80 m，要求林草覆蓋率達到25%。

項目總用地面積3.56 hm2，包括建設(shè)用地2.31 hm2和代征用地1.25 hm2。建設(shè)用地范圍內(nèi)建筑物工程區(qū)占地0.48 hm2，道路管線工程區(qū)占地1.14 hm2，綠化工程區(qū)占地0.69 hm2，施工生產(chǎn)生活區(qū)0.12 hm2(位于建設(shè)區(qū)東側(cè)的代征綠地內(nèi))。本項目代征用地面積1.25 hm2，包括代征道路面積1.07 hm2，代征綠地面積0.18 hm2，項目建設(shè)用地和代征用地范圍見圖1。

以此項目為案例，根據(jù)上述不同情景，計算得到的林草覆蓋率見表2。從表2中可以看出，細化不同代征用地情景后分析計算出的林草覆蓋率從24.44%到33.3%變化，不同情境下計算結(jié)果有較大的差異。如果和本項目要求的林草覆蓋率防治指標(25%)進行對比，當(dāng)計算值>25%時達標、<25%時不達標，出現(xiàn)了不同的驗收結(jié)果?？梢姡煌饔玫厍榫跋铝植莞采w率的計算結(jié)果將嚴重影響驗收結(jié)論。

圖1 案例項目建設(shè)用地和代征用地示意圖Fig.1 Schematic diagram of construction land and representing requisitioned land for the case project

表2 案例項目代征用地在不同情景下林草植被覆蓋率計算結(jié)果Tab.2 Calculation results of forest and grass coverage for the representing requisitioned land of the case project under different scenarios

4 結(jié)論與討論

筆者基于含城市代征用地的生產(chǎn)建設(shè)項目在水土保持方案編制和水土保持設(shè)施驗收時林草覆蓋率的計算存在的不確定性問題，首次提出代征用地的四級分類體系，共劃分為6種不同的代征用地情景，并給出6種不同代征用地情景下林草覆蓋率的計算方法、水土保持設(shè)施驗收時對這一指標的界定原則和達標與否的判別依據(jù)，從研究結(jié)果可以看出，當(dāng)含城市代征用地時，不同情景下計算出的林草覆蓋率有很大的差異，現(xiàn)實生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案(水影響評價報告)編制、水土保持設(shè)施驗收及水行政主管部門事后監(jiān)管中需根據(jù)代征用地的不同情景而進行分類精細劃管理，切不可一概而論。本研究結(jié)果對生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失防治標準在不同情景下的精準應(yīng)用具有細化和補充作用。

1)筆者僅對不同情景代征用地情況下林草覆蓋率的計算進行簡單的分析，對含代征用地的生產(chǎn)建設(shè)項目對水土流失防治指標的整體影響程度還未進行相關(guān)統(tǒng)計和分析，也未就不同代征用地情景條件下對水土保持設(shè)施驗收、水行政主管部門的監(jiān)督檢查等的影響及后續(xù)解決辦法進行討論。綜合含代征城市用地的生產(chǎn)建設(shè)項目的不同情景，建議建設(shè)單位及時對所占用或擾動的代征用地進行水土流失防治、建設(shè)完成后及時移交代征用地于相關(guān)責(zé)任主體，并和其他部門做好協(xié)調(diào)，以便代征用地區(qū)的水土流失防治責(zé)任得以落實，并盡快地發(fā)揮其水土保持功能。

2)筆者僅對代征用地進行了四級劃分，實際工作中還可能有會更加細致的劃分，對應(yīng)地就有更多的情景，會促使本研究朝著更加細化的不同情景條件下林草覆蓋率等指標的計算和分析，以及水土保持設(shè)施驗收時的判別分析，更精準地指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持工作。