蘇利平，高 爽

(內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古 包頭 014010)

0 引 言

改革開放四十年來我國稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，在新材料、新能源、軍事等領(lǐng)域應(yīng)用拓展。四十年間有關(guān)部門發(fā)布了一系列政策來對稀土產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持與管理，本文研究改革開放四十年來稀土產(chǎn)業(yè)政策的演進(jìn)歷程，首先依鼓勵出口發(fā)展、限制出口發(fā)展、重新放開發(fā)展三個階段，按時間序列分析稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程。其次按照政策內(nèi)容及內(nèi)涵分析政策的演進(jìn)，主要從稀土資源開發(fā)政策、資源保護(hù)性利用政策、稀土開發(fā)的環(huán)境保護(hù)政策、稀土資源國際貿(mào)易政策、稀土應(yīng)用技術(shù)政策這幾個角度來進(jìn)行闡述。最后結(jié)合分析提出新時代稀土產(chǎn)業(yè)政策未來的走向。

1 改革開放四十年稀土政策的發(fā)展階段及政治經(jīng)濟(jì)技術(shù)內(nèi)涵

本文以收集到的改革開放以來252份有關(guān)政策進(jìn)行研究，政策文本取自相關(guān)網(wǎng)站以及書籍，包括工業(yè)和信息化部網(wǎng)站、中國稀土網(wǎng)站、稀土行業(yè)協(xié)會網(wǎng)站[1-3]，還包括公開出版物《中國稀土產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)分析與政策研究》《中國稀土戰(zhàn)略開發(fā)及出口產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策研究》[4-5]等。為研究我國稀土產(chǎn)業(yè)政策的政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)內(nèi)涵，將政策按照具體內(nèi)容進(jìn)行分類，分為資源勘查、礦山開采、稀土市場、國際貿(mào)易壁壘、稀土技術(shù)培育以及環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展六類。由圖1可知，在技術(shù)培育與環(huán)保發(fā)面政策數(shù)量較多，這正反映了四十年來稀土產(chǎn)業(yè)的發(fā)展重點(diǎn)，在培育、發(fā)展技術(shù)的同時進(jìn)行綠色生產(chǎn)、保護(hù)環(huán)境。

圖1 稀土產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵分類Fig.1 Classification of rare earth industry policies(資料來源：文獻(xiàn)[1]～文獻(xiàn)[3])

改革開放以來有關(guān)部門頒發(fā)的政策各年數(shù)量及變化趨勢見圖2。由圖2可知，2011年達(dá)到了高峰，這是由于2011年我國稀土行業(yè)面臨著內(nèi)憂外患的局面，稀土低價出售、環(huán)境污染問題嚴(yán)重，以至于危害開采地居民健康，一些國家低價進(jìn)口我國稀土進(jìn)行儲備，導(dǎo)致我國稀土資源消耗很大，所以國務(wù)院于2011年5月出臺《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》(以下簡稱“《意見》”)，開始對稀土行業(yè)進(jìn)行更嚴(yán)格的管制，各部門也按照《意見》頒發(fā)具體政策法規(guī)以便落實(shí)。此外，自2011年后，有關(guān)部門頻發(fā)出臺相關(guān)政策，我國稀土產(chǎn)業(yè)政策漸趨完善。

圖2 1991—2018年有關(guān)稀土產(chǎn)業(yè)政策逐年數(shù)量統(tǒng)計圖Fig.2 Annual quantitative of rare earth industry policies from 1991 to 2018(資料來源：文獻(xiàn)[1]～文獻(xiàn)[3])

回顧改革開放以來頒發(fā)的政策，根據(jù)政策頒發(fā)的目的將稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展劃成三個階段：鼓勵出口發(fā)展階段、限制出口發(fā)展階段、重新放開發(fā)展階段。各階段的發(fā)展特點(diǎn)以及演進(jìn)過程如下所述。

1.1 鼓勵出口發(fā)展階段(20世紀(jì)80年代初至20世紀(jì)末)

當(dāng)時我國采取的是鼓勵商品出口的措施來創(chuàng)造外匯收入。1975年徐光憲提出了串級萃取理論，在技術(shù)取得突破后，從20世紀(jì)90年代初起，由中國分離的單一稀土大量出口，購買價格比開采成本更低，各國大量進(jìn)口中國稀土。在經(jīng)濟(jì)恢復(fù)急需資金與技術(shù)支持的雙重原因下，我國政府頒發(fā)政策來鼓勵稀土出口。

鼓勵出口發(fā)展階段的主要措施是出口退稅。1985年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于批準(zhǔn)財政部<關(guān)于對進(jìn)出口產(chǎn)品征、退產(chǎn)品稅或增值稅的規(guī)定>的通知》，自此我國稀土產(chǎn)品的出口退稅政策開始實(shí)施。1994年國家稅務(wù)總局出臺《出口貨物退(免)稅管理辦法》，規(guī)范出口退稅的流程。由于當(dāng)時我國的技術(shù)水平有限，出口產(chǎn)品集中在稀土原料和粗加工產(chǎn)品，稀土出口價格并不高。這個階段頒發(fā)的政策，其目的是鼓勵稀土企業(yè)“用稀土換外匯”。因此，在潛在利益的誘惑下，面對巨大的國際市場需求，各國紛紛從我國進(jìn)口稀土，我國稀土產(chǎn)量和出口量快速擴(kuò)增，在當(dāng)時，我國的稀土遍布全世界。顯然，這個階段國家和地方政府頒發(fā)的政策主要是凸顯我國資源大國的同時，一定程度上將資源大國轉(zhuǎn)化為初級生產(chǎn)大國，頒發(fā)的鼓勵政策實(shí)質(zhì)上屬于是當(dāng)時我國所追求的高速度經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。由于我國出口產(chǎn)品僅集中在原材料和粗加工產(chǎn)品上，在成為生產(chǎn)大國、出口大國后并沒有帶來更多的經(jīng)濟(jì)利益，帶來的是許多國家依賴從中國進(jìn)口稀土，我國成為繼美國之后的最大稀土供應(yīng)國家。

1.2 限制出口發(fā)展階段(21世紀(jì)初至2014年)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國政府開始重視稀土資源的保護(hù)，采取相應(yīng)措施來扭轉(zhuǎn)大量出口稀土原材料和粗加工產(chǎn)品的態(tài)勢，并希望將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為技術(shù)優(yōu)勢，因此對稀土原料和粗加工產(chǎn)品出口進(jìn)行限制，鼓勵稀土深加工產(chǎn)品出口。同時，一系列保護(hù)政策出臺，包括開采指令性配額、稀土產(chǎn)品出口配額許可證、收緊關(guān)稅等政策[6]。

2003年，財政部聯(lián)合國家稅務(wù)總局下發(fā)《關(guān)于調(diào)整出口貨物退稅率的通知》，稀土金屬、釔、鈧及其混合物的無機(jī)或有機(jī)化合物退稅率調(diào)低為5%，稀土金屬礦的不再出口退稅。2005年，稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類不再實(shí)行出口退稅政策。2006年，有關(guān)部門下發(fā)《關(guān)于下達(dá)2006年鎢礦和稀土礦開采總量控制指標(biāo)的通知》對稀土產(chǎn)業(yè)實(shí)施開采總量控制政策，此舉意在改變供大于求的局面、打擊日益猖獗的稀土走私、穩(wěn)定市場的價格。征收關(guān)稅政策逐漸恢復(fù)，暫停稀土礦開采許可證的下發(fā)，實(shí)施“稀土礦開采、加工和出口”調(diào)控[7]。在該階段，政策指示減少產(chǎn)量、控制新企業(yè)進(jìn)入稀土行業(yè)，禁止初級產(chǎn)品出口。2010年9月，《關(guān)于促進(jìn)企業(yè)兼并重組的意見》頒發(fā)，稀土企業(yè)開始整合，成立大的企業(yè)集團(tuán)。 2011年初，《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》出臺，這個標(biāo)準(zhǔn)不僅會提高稀土企業(yè)在生產(chǎn)過程中稀土冶煉的分離成本，也會促使企業(yè)淘汰老舊設(shè)備，開發(fā)新的冶煉工藝，這對促進(jìn)稀土工業(yè)整體的發(fā)展是有益的[8]。

限制出口發(fā)展階段的政策、措施旨在減少稀土原料和粗加工產(chǎn)品出口，同時解決稀土產(chǎn)能過剩、價格低廉的問題，但我國出口配額政策的效果并不顯著，出口配額量未減反增，到2013年已經(jīng)達(dá)到30 999 t，可見該政策的實(shí)施效果并不理想[9]。

1.3 重新放開發(fā)展階段(2015年至今)

重新放開階段主要特征是我國稀土企業(yè)監(jiān)管由出口環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)，配額制度的取消。從前文分析看出，我國稀土產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了鼓勵出口發(fā)展和限制出口發(fā)展兩個階段之后，在發(fā)展中仍存在非法開采、冶煉分離產(chǎn)能擴(kuò)張過快、環(huán)境破壞和資源浪費(fèi)、高端應(yīng)用研發(fā)滯后等問題，嚴(yán)重影響行業(yè)健康發(fā)展[10]。2011～2016年，基于稀土價值和國內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，開始實(shí)行全面性的“稀土新政”。為了遏制我國稀土產(chǎn)業(yè)“為他人做嫁衣”的情況，2011年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》，該政策是近年稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總指導(dǎo)文件，強(qiáng)調(diào)建立健全行業(yè)監(jiān)管體系、加快稀土行業(yè)整合，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)稀土資源儲備，大力發(fā)展稀土應(yīng)用產(chǎn)業(yè)。

2012年3月15日，“WTO稀土案”發(fā)生，為了扭轉(zhuǎn)不利局面，我國稀土政策轉(zhuǎn)向了生產(chǎn)環(huán)節(jié)。2012年包括商務(wù)部、工業(yè)和信息化部等多個主管部門開始頻頻“出手”整治稀土秩序[11]。繼國務(wù)院發(fā)布了首部《中國的稀土狀況與政策》白皮書后，工業(yè)和信息化部隨即啟動了稀土“黑產(chǎn)業(yè)”鏈條的治理，一些不符合環(huán)保政策的稀土企業(yè)相繼停產(chǎn)整頓。2013年，工業(yè)和信息化部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)兼并重組的指導(dǎo)意見》，有關(guān)大企業(yè)積極響應(yīng)政策進(jìn)行整合。截至“十三五”初始，稀土冶煉分離企業(yè)縮減40家，6家大集團(tuán)主導(dǎo)的格局初具雛形[12]。經(jīng)過整合，稀土產(chǎn)品結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高端材料和應(yīng)用產(chǎn)品發(fā)展迅速，初級產(chǎn)品在新材料領(lǐng)域的應(yīng)用較多。

“WTO稀土案”敗訴，2015年我國不得不放開了稀土產(chǎn)品的出口限制，稀土行業(yè)回到了真正意義上的重新放開發(fā)展階段。2015年，我國結(jié)束了稀土出口配額制度，不再限額出口，企業(yè)可以根據(jù)購銷合同進(jìn)行生產(chǎn)、出口，并且稀土資源稅由從量計征改為從價計征，這有利于打擊非法開采。即使我國在開采環(huán)節(jié)控制總量，但每年發(fā)布的總量依然有所增加，目前我國稀土資源供大于求的狀況仍然存在，也是我國稀土在國際市場上價格持續(xù)低迷的原因之一[13]。

2 稀土產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)

改革開放四十年間，國務(wù)院、自然資源部(原國土資源部)、工業(yè)和信息化部等發(fā)布多項(xiàng)有關(guān)稀土產(chǎn)業(yè)政策，按照政策內(nèi)容從稀土資源開發(fā)政策、資源保護(hù)性利用政策、稀土開發(fā)的環(huán)境保護(hù)政策、稀土資源國際貿(mào)易政策、稀土應(yīng)用技術(shù)政策等角度分析闡述政策的演進(jìn)過程。

2.1 稀土資源開發(fā)政策

一直以來我國重點(diǎn)關(guān)注稀土資源的開發(fā)利用。在開采之初，資源消耗高、利用率低，廢物綜合利用和無害化處理程度低等問題普遍存在[14]，近年來，國家積極推進(jìn)綠色礦山和礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)，研發(fā)綠色高效開采技術(shù)，大幅度提高稀土回收率。在國務(wù)院出臺的總指導(dǎo)性文件《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》的基礎(chǔ)上，設(shè)置稀土產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持稀土產(chǎn)業(yè)綠色采選、冶煉，共性關(guān)鍵技術(shù)與標(biāo)準(zhǔn)研發(fā)，高端應(yīng)用技術(shù)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化，公共技術(shù)服務(wù)平臺建設(shè)等研究和應(yīng)用領(lǐng)域。2016年，工業(yè)和信息化部發(fā)布《稀土行業(yè)規(guī)范條件(2016年本)》，多項(xiàng)稀土礦冶煉項(xiàng)目的稀土總收率標(biāo)準(zhǔn)有所提高，對于稀土資源開發(fā)綜合利用有重要的意義。此外，各稀土資源豐富的地區(qū)也分別制定了促進(jìn)當(dāng)?shù)叵⊥廉a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策細(xì)則，持續(xù)推動稀土產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和戰(zhàn)略優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，促進(jìn)了稀土產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。截至2016年11月底，獲得稀土產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級專項(xiàng)資金支持的稀土企業(yè)，已建成了一批高端材料和器件的產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，其產(chǎn)品品質(zhì)和穩(wěn)定性都達(dá)到了國際標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品附加值、資源綜合利用水平和環(huán)境保護(hù)水平都有明顯提升，行業(yè)和區(qū)域內(nèi)形成了積極研發(fā)新技術(shù)、新工藝，加快產(chǎn)業(yè)化步伐，主動淘汰落后工藝并降低過剩產(chǎn)能的良好氛圍，稀土應(yīng)用企業(yè)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模顯著增長，技術(shù)實(shí)力顯著增強(qiáng)，真正實(shí)現(xiàn)稀土資源開發(fā)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)起飛[15]。對于當(dāng)下的我國稀土企業(yè)來說，可以依靠高端技術(shù)產(chǎn)品與外國企業(yè)尋求合作，有利于企業(yè)進(jìn)入國際市場，讓稀土產(chǎn)品走上國際化道路，在國際市場上獲得真正的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，讓稀土產(chǎn)業(yè)繼續(xù)帶動我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.2 稀土資源保護(hù)性利用政策

盡管我國稀土資源儲量占世界儲量的大部分，但由于在資源發(fā)現(xiàn)之初監(jiān)管不夠嚴(yán)格，導(dǎo)致無序開采，已有多數(shù)礦山資源面臨枯竭。為了合理開發(fā)利用和保護(hù)稀土資源，1991年1月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于將鎢錫銻離子型稀土礦產(chǎn)列為國家實(shí)行保護(hù)性開采特定礦種的通知》，開始立法保護(hù)稀土資源。1999年4月《關(guān)于對稀土等八種礦產(chǎn)暫停頒發(fā)采礦許可證的通知》發(fā)布，至2000年底，不再下發(fā)特定的四種稀土礦的開采許可證，暫停審批用地，這是在采礦許可證的數(shù)量上進(jìn)行控制達(dá)到保護(hù)資源的目的[16]。2006年，原國土資源部正式發(fā)布《關(guān)于下達(dá)2006年鎢礦和稀土礦開采總量控制指標(biāo)的通知》，這是我國第一次直接明確發(fā)布帶有“控制開采總量”標(biāo)題的政策。2009年之前，實(shí)際配額大于實(shí)際開采量，并沒有起到真正的作用；2009年之后，實(shí)際產(chǎn)量每年都小于生產(chǎn)配額。2011年5月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》發(fā)布，對稀土指令性生產(chǎn)計劃編制、下達(dá)和監(jiān)管制定更高的目標(biāo)。稀土企業(yè)繼續(xù)按照總量控制計劃生產(chǎn)[17]。

我國在開采之初對環(huán)保問題的忽視，導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重[18]。2004年《有色金屬工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)——稀土》發(fā)布，對生產(chǎn)企業(yè)的排放物規(guī)定了高標(biāo)準(zhǔn)，我國離子型稀土礦在2007年以后產(chǎn)量下降，部分原因是受到我國稀土開采的資源和環(huán)境保護(hù)政策影響。在我國南方離子型稀土礦產(chǎn)地，從2007年開始全面禁止生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重的池浸和堆浸開采工藝。2011年初，原環(huán)境和保護(hù)部發(fā)布《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，這是“十二五”時期，其首次發(fā)布污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。該環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的出臺，標(biāo)志著我國政府注重稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中對環(huán)境造成的危害，不再單純追求經(jīng)濟(jì)利益而忽略生態(tài)環(huán)境的重要性[19]。2014年2月，工業(yè)和信息化部發(fā)布《稀土行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)推行方案》，鼓勵企業(yè)更新?lián)Q代，發(fā)展清潔技術(shù)，進(jìn)行清潔生產(chǎn)，這是在源頭上使污染物減少[20]。2017年，原國土資源部、財政部等六部委共同發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》，其中明確規(guī)定制定領(lǐng)跑標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行綠色生產(chǎn)來保護(hù)環(huán)境。

2.3 稀土開發(fā)的環(huán)境保護(hù)政策

稀土資源具有稀缺性，但我國在大量開采的過程中，對環(huán)境不加以保護(hù)，導(dǎo)致在開采以及冶煉分離過程中對環(huán)境造成了很大的破壞。因而發(fā)達(dá)國家通常不允許在本國建立稀土提純工廠，而我國部分稀土提純工廠甚至建在了重要流域的上游地區(qū)，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收[21]。為有效保護(hù)環(huán)境，2005年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布政策限制離子型稀土礦原礦池浸工藝，淘汰未經(jīng)國務(wù)院主管部門批準(zhǔn)、無采礦許可證的離子型稀土等特定礦種的礦山采選項(xiàng)目及冶煉分離項(xiàng)目[22]。此后，原環(huán)境和保護(hù)部出臺政策對稀土企業(yè)開展環(huán)保核查，公布符合環(huán)保要求的稀土企業(yè)環(huán)保核查情況及企業(yè)名單。以包鋼集團(tuán)為代表的北方巖礦型稀土礦山加大對礦山周邊環(huán)境治理及尾礦庫改進(jìn)工作，南方省離子型稀土礦山環(huán)境治理、復(fù)綠工作也在積極推進(jìn)中，基本淘汰了落后的池浸和堆浸開采工藝，改用較先進(jìn)的原地浸礦工藝。包鋼、廈鎢、贛州稀土等著名稀土企業(yè)按照要求，加大對現(xiàn)有設(shè)備和技術(shù)改造與升級的投資力度，努力使環(huán)保達(dá)標(biāo)[23]。2011年初，原環(huán)境和保護(hù)部發(fā)布《稀土工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了稀土工業(yè)企業(yè)水污染物和大氣污染物排放限值、監(jiān)測和監(jiān)控要求，適用于稀土工業(yè)企業(yè)水污染和大氣污染防治和管理。該標(biāo)準(zhǔn)的出臺使得稀土企業(yè)的環(huán)保成本上升，國家更加重視環(huán)境保護(hù)的落實(shí)。

2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環(huán)保法修訂案》，新法已經(jīng)于2015年1月1日施行。至此，這部中國環(huán)境領(lǐng)域的“基本法”，完成了25年來的首次修訂。新增“按日計罰”的制度，即對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行按日、連續(xù)的罰款。這意味著企業(yè)的違法成本加大，會倒逼違法企業(yè)迅速糾正污染行為。 2016年《環(huán)境保護(hù)稅法》通過，該法將對環(huán)境有污染行為的企事業(yè)單位作為納稅人，開采導(dǎo)致的環(huán)保成本由企業(yè)自身買單。

2.4 稀土資源國際貿(mào)易政策

20世紀(jì)90年代，我國稀土產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖僭鲩L，出口市場競爭激烈，企業(yè)之間互相壓價。為維持市場秩序，提升我國稀土產(chǎn)品價格，1998年我國開始實(shí)施稀土出口配額制度，即在一定時期內(nèi)限制稀土的出口量。到2006年，仍沒有看到配額制對于市場的真正影響，稀土價格沒有出現(xiàn)明顯增長，反而有所回落。主要有兩方面的原因：一是每年發(fā)布的配額超出國外市場的需求量；二是當(dāng)時并未控制國內(nèi)稀土的生產(chǎn)數(shù)量，導(dǎo)致在國內(nèi)市場、國外市場都供大于求。所以原國土資源部在2006年下發(fā)《關(guān)于下達(dá)2006年鎢礦和稀土礦開采總量控制指標(biāo)的通知》，我國開始實(shí)施稀土開采總量控制。在一系列控制措施下我國的稀土出口配額從2006年的61 821 t減少到2012年的30 996 t，降幅高達(dá)49%。 相反地，稀土金屬礦、稀土氧化物等58種稀土產(chǎn)品出口稅的平均稅率則從2006年的10%上升到2012年的25%。

我國不斷加強(qiáng)稀土出口管制，國際稀土供應(yīng)減少，價格不斷增加，這對于高度依賴中國進(jìn)口稀土的西方國家來講是不利的[24]。因此，2012年3月15日，美國、歐盟、日本以中國對稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施違反了WTO相關(guān)規(guī)定為由，將這三個案子訴諸世界貿(mào)易組織爭端解決機(jī)制。2014年8月7日，WTO發(fā)布了終裁報告，確認(rèn)中國對稀土等實(shí)施的出口稅及配額管制措施違規(guī)。至此，這場WTO迄今影響面最廣的自然資源出口管制訴訟博弈塵埃落定，中國以失利告終[25-26]。在WTO終裁敗訴與稀土行業(yè)整合進(jìn)入關(guān)鍵時期的大背景之下，在2015年取消了已使用16年的稀土出口配額制度，開始實(shí)行出口許可證管理制度。商務(wù)部、海關(guān)總署2014年第94號公告公布《2015年出口許可證管理貨物目錄》，包括稀土、鎢及鎢制品、鉬等在內(nèi)的8種貨物，憑出口合同申領(lǐng)出口許可證，無需提供批準(zhǔn)文件。這意味著，稀土的出口自此重回不限資質(zhì)、不限量的時代。改革稀土出口關(guān)稅和資源稅隨之而來。2015年，對于輕稀土、重稀土的出口關(guān)稅取消，并且資源稅開始從價計征，對企業(yè)來說更加公平，也減輕小企業(yè)的負(fù)擔(dān)?；仡櫸覈⊥脸隹谙嚓P(guān)的政策可見，我國稀土出口多年來受制于人，甚至被迫轉(zhuǎn)變出口政策，未來我國在稀土的外貿(mào)政策上要掌握主動性。

2.5 稀土應(yīng)用技術(shù)政策

在政策的支持下，我國稀土應(yīng)用技術(shù)的不斷發(fā)展，其中稀土在高精尖武器研發(fā)、納米材料發(fā)展、高儲能電池技術(shù)、新能源汽車產(chǎn)業(yè)中的發(fā)揮了重要作用。2011年5月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》發(fā)布，強(qiáng)調(diào)支持稀土產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，并設(shè)立專門的資金，對于綠色生產(chǎn)、高端技術(shù)研發(fā)大力支持[27]。2012年《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》發(fā)布，政策強(qiáng)調(diào)大力發(fā)展在高性能稀土功能材料及綜合利用技術(shù)，大力推進(jìn)稀土在純電動汽車中的應(yīng)用技術(shù)的研發(fā)。2015年2月，工業(yè)和信息化部發(fā)布政策支持稀土企業(yè)主動參與新能源汽車、工業(yè)機(jī)器人、大氣污染防治等領(lǐng)域企業(yè)的新產(chǎn)品、新技術(shù)研發(fā)。2016年，工業(yè)和信息化部聯(lián)合其他部委制定了《新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》，明確優(yōu)先研發(fā)先進(jìn)基礎(chǔ)和前沿新材料。同時，稀土應(yīng)用技術(shù)的提高也被放在首要的地位。2017年1月25日，國家發(fā)展和改革委員會會同有關(guān)部門發(fā)布了2016版《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)品和服務(wù)指導(dǎo)目錄》，將稀土納米材料等列入目錄，推動新材料的應(yīng)用研發(fā)能夠取得更大進(jìn)步。但我國對于應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展方面整體處于全球稀土產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，與日本、美國等發(fā)達(dá)國家有很大的差距，在未來要繼續(xù)加大力度提高技術(shù)創(chuàng)新水平，增強(qiáng)競爭力，改變稀土高端產(chǎn)品依靠進(jìn)口的劣勢。

3 稀土產(chǎn)業(yè)政策演進(jìn)啟示與展望

3.1 建立或完善稀土相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)前瞻性，增強(qiáng)政策執(zhí)行力

已經(jīng)頒發(fā)的稀土政策很多是應(yīng)對當(dāng)時稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題而進(jìn)行的調(diào)控政策措施，相對滯后和缺乏預(yù)見性。政策的制定者并沒有考慮到我國稀土企業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展，缺少對稀土從開采、生產(chǎn)、加工、出口、資源與環(huán)境保護(hù)及補(bǔ)償、稀土定價與稅制、相關(guān)法律等一體化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃及國際化大局觀念。在出臺政策之初，應(yīng)實(shí)地調(diào)研我國各地稀土資源狀況以及稀土企業(yè)的生產(chǎn)情況，充分考慮我國稀土資源稀缺性并站在保護(hù)資源角度上來制定政策，同時要樹立大局觀念、長遠(yuǎn)觀念。頒發(fā)政策后執(zhí)行也至關(guān)重要。在稀土政策的執(zhí)行過程中，一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善政策體系，在政策頒發(fā)前進(jìn)行充分的調(diào)研，考慮到不同地區(qū)的資源分布特點(diǎn)，頒發(fā)內(nèi)容明確、針對性強(qiáng)的指導(dǎo)意見；另一方面，建立監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，對地方政府的執(zhí)行情況進(jìn)行常態(tài)化的跟蹤評估，強(qiáng)化對政策執(zhí)行過程的監(jiān)督控制，對政策執(zhí)行不足、不依法依規(guī)進(jìn)行稀土生產(chǎn)的有關(guān)單位、企業(yè)，追究其相應(yīng)責(zé)任。

3.2 降低稀土資源開采的環(huán)境成本，重視資源環(huán)境保護(hù)

在改革開放之初，出口退稅鼓勵出口稀土資源，該項(xiàng)政策的制定忽視了我國稀土資源的價值。在鼓勵發(fā)展和限制發(fā)展階段，不少企業(yè)違法違規(guī)對稀土資源開采。而出口的稀土價格并沒有考慮治理稀土開采、生產(chǎn)中造成環(huán)境污染和破壞的顯性和隱性成本，導(dǎo)致獲得的利潤遠(yuǎn)不足以補(bǔ)償環(huán)境成本，同時，稀土資源也不能得到真正保護(hù)。

在未來制定稀土產(chǎn)業(yè)政策時，從稀土產(chǎn)業(yè)鏈前端及稀土資源開發(fā)利用時加大稀土資源和環(huán)境保護(hù)力度，按稀土產(chǎn)業(yè)的生命周期合理規(guī)劃、循序開發(fā)稀土資源，充分考慮開發(fā)、冶煉分離、生產(chǎn)加工等活動給環(huán)境造成的壓力、損害或損失，顯性成本和隱性成本并重考慮并補(bǔ)償，最終通過稀土產(chǎn)品的價格得以實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的保護(hù)及成本補(bǔ)償。稀土開采總量控制指標(biāo)政策對合理開發(fā)和保護(hù)稀土資源、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)整合方面發(fā)揮了積極作用，但是在新的形勢下應(yīng)該有新的變化，應(yīng)該有新的措施出臺遏制“黑稀土”的開采。積極推動《稀有金屬管理?xiàng)l例》立法進(jìn)程，使我國對稀土產(chǎn)業(yè)的管控有專門的法律依據(jù)。稀土資源追溯機(jī)制的全面實(shí)施至關(guān)重要。

3.3 大力發(fā)展稀土應(yīng)用技術(shù)，著力解決稀土產(chǎn)業(yè)的“六個不匹配”問題

我國稀土產(chǎn)業(yè)存在著諸多制約稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的核心問題，主要表現(xiàn)為“六個不匹配”，即中高端稀土材料產(chǎn)品的供給能力與先進(jìn)制造業(yè)的應(yīng)用發(fā)展需要不匹配、國產(chǎn)稀土產(chǎn)品的價值創(chuàng)造能力與產(chǎn)業(yè)邁向全球稀土產(chǎn)業(yè)鏈中高端的需要不匹配、主要稀土新材料的核心技術(shù)掌控能力與日趨嚴(yán)峻的國際貿(mào)易競爭和摩擦不匹配、稀土資源綠色開發(fā)利用能力與“既要綠水青山，也要金山銀山”的要求不匹配、生產(chǎn)計劃與行業(yè)發(fā)展的實(shí)際需求不匹配、稀土大集團(tuán)產(chǎn)業(yè)掌控能力與行業(yè)秩序規(guī)范的發(fā)展態(tài)勢不匹配。這些問題為稀土行業(yè)下一步高質(zhì)量發(fā)展指明了方向，需要不斷通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)高端材料技術(shù)創(chuàng)新、完善生產(chǎn)計劃管理、壓實(shí)集團(tuán)主體責(zé)任、構(gòu)建秩序整頓長效機(jī)制等措施，逐步解決“六個不匹配”問題，加快建成優(yōu)質(zhì)高效的稀土產(chǎn)業(yè)體系。在應(yīng)用技術(shù)方面，稀土產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)在推動稀土在高精尖武器研發(fā)、納米材料科技發(fā)展、高儲能電池技術(shù)、智能駕駛技術(shù)、海洋生物等領(lǐng)域進(jìn)行重點(diǎn)支持。同時也要促進(jìn)稀土行業(yè)形成合理開發(fā)、有序生產(chǎn)、高效利用、科技創(chuàng)新、協(xié)同發(fā)展的稀土行業(yè)新格局，推動行業(yè)整體邁入以中高端應(yīng)用、高附加值為主的發(fā)展階段，充分發(fā)揮稀土應(yīng)用功能的戰(zhàn)略價值。

3.4 積極參與全球稀土資源勘查開發(fā)，掌握全球稀土行業(yè)的話語權(quán)

近幾十年我國一直是全球稀土的主要供應(yīng)者。隨著新材料的不斷發(fā)展，加之本身我國重稀土資源相對稀少，而重稀土在航空、軍事、國防等領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，重稀土資源的短缺已迫在眉睫。全球主要稀土需求國家加大了稀土礦的勘探力度，東南亞、非洲、南美洲等地區(qū)探明新的稀土礦，有的國家已經(jīng)將勘查開發(fā)延伸到海洋和格陵蘭等地區(qū)。我國應(yīng)積極參與到全球稀土資源勘查中去，掌握全球稀土行業(yè)的話語權(quán)。建議頒發(fā)相關(guān)的政策鼓勵企業(yè)“走出去”，尋求與國外相關(guān)企業(yè)合作。在“一帶一路”倡議的背景之下，與沿線稀土資源豐富的國家進(jìn)行積極溝通，并且境外稀土勘查開發(fā)應(yīng)以重稀土為主，建立國外礦產(chǎn)資源供應(yīng)基地，緩解我國稀土資源增長緩慢、開采過度的局面，促進(jìn)我國稀土資源開發(fā)利用可持續(xù)發(fā)展。