張科 陳展

記者：沈書(shū)記，您好！在今年的政府工作報(bào)告中，“做好碳達(dá)峰、碳中和工作”被列入2021年重點(diǎn)任務(wù)之一，“十四五”規(guī)劃也把加快推動(dòng)綠色低碳發(fā)展列入其中。您在兩會(huì)上提出了《關(guān)于制訂〈中華人民共和國(guó)低碳發(fā)展促進(jìn)法〉的議案》，能和我們介紹一下相關(guān)背景嗎？

沈滿洪：推進(jìn)碳達(dá)峰和碳中和是黨中央的重大決策。習(xí)近平總書(shū)記在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上莊嚴(yán)承諾：“中國(guó)將提高國(guó)家自主貢獻(xiàn)力量，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！秉h的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定十四五規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出：“降低碳排放強(qiáng)度，支持有條件的地方率先達(dá)到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案?！薄叭鎸?shí)行排污許可制，推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場(chǎng)化交易。完善環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排約束性指標(biāo)管理?！笨梢?jiàn)，碳達(dá)峰和碳中和已經(jīng)成為國(guó)家的既定目標(biāo)。

當(dāng)前，我國(guó)以化石能源為主體的能源結(jié)構(gòu)、以重化工業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)化和城市化尚在推進(jìn)中的發(fā)展階段等特征，決定了碳達(dá)峰和碳中和都不是輕而易舉的事情，不是僅僅依靠口號(hào)和教育所能做到的，必須牢固樹(shù)立全面依法治國(guó)的理念，以法治思維和鐵腕手段推進(jìn)低碳發(fā)展。

記者：通過(guò)立法，是否能從根本上推動(dòng)低碳發(fā)展？

沈滿洪：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，立法推進(jìn)低碳發(fā)展是必由之路。早在2003年英國(guó)政府就發(fā)表了能源白皮書(shū)《我們能源的未來(lái)：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》。2008年11月26日，英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《氣候變化法案》。按照該法律，英國(guó)必須在2050年達(dá)到減排80%的目標(biāo)。法案還要求制定五年一次的“碳預(yù)算”，將減排目標(biāo)細(xì)化。美國(guó)早在1990年就開(kāi)始實(shí)施《清潔空氣法》，2005年的《能源政策法》、2007年的《低碳經(jīng)濟(jì)法案》等一系列法律法規(guī)為美國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了法律支持。日本于2006年編制了《新國(guó)家能源戰(zhàn)略》，2008年5月和6月，日本國(guó)會(huì)分別通過(guò)了《能源合理利用法》修正案和《推進(jìn)地球溫暖化對(duì)策法》。2009年12月11日公布的《推進(jìn)低碳社會(huì)建設(shè)基本法案》規(guī)定，到2050年實(shí)現(xiàn)本國(guó)溫室氣體排放量削減60%—80%的目標(biāo)。正是立法推進(jìn)低碳發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰并開(kāi)始爭(zhēng)取進(jìn)入碳中和的階段。

從國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn)看，立法推進(jìn)低碳發(fā)展是終極保障。我國(guó)已經(jīng)擁有與《低碳發(fā)展促進(jìn)法》相關(guān)的法律，如《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》。另外，還有《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《大氣污染防治法》《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》《電力法》等。正是依靠強(qiáng)制性的法律制度的保障、約束性的節(jié)能減排制度的保障，一個(gè)14億人口的大國(guó)在快速工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中照樣取得經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境改善的巨大成就。

從發(fā)展需求看，立法推進(jìn)低碳發(fā)展是共同認(rèn)識(shí)。早在2011年，全國(guó)人大代表、中國(guó)科學(xué)院院士諸君浩就提出過(guò)《低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的議案。《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》等已先后發(fā)布實(shí)施。綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展是各有側(cè)重的。與此對(duì)應(yīng)，法律也是有分工的?！兜吞及l(fā)展促進(jìn)法》主要針對(duì)溫室氣體控制，可以與已有其他法律形成互補(bǔ)的效果。

記者：我們了解到，您從10個(gè)方面，為《低碳發(fā)展促進(jìn)法》的制定提供了方案和思路，能跟我們具體說(shuō)說(shuō)嗎？

沈滿洪：關(guān)于指導(dǎo)思想。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法，協(xié)調(diào)構(gòu)建“減碳源、增碳匯、建市場(chǎng)、促發(fā)展”的低碳發(fā)展體系。減少碳源、增加碳匯是低碳發(fā)展的兩個(gè)方面，缺一不可。建碳市場(chǎng)是以盡可能低的成本實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的途徑，促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展是立法的根本目的。

關(guān)于碳達(dá)峰。必須樹(shù)立全國(guó)一盤(pán)棋思想。國(guó)家層面要有總體謀劃，進(jìn)而分解到各個(gè)部門(mén)和各個(gè)地區(qū)。每個(gè)部門(mén)的排放基數(shù)、發(fā)展階段、減排難度等都是不同的，要體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，各部門(mén)各地區(qū)碳達(dá)峰的時(shí)間表一旦確定，就要具有法律效率。

關(guān)于碳減排。重點(diǎn)是實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的碳減排計(jì)劃，需要制定基于碳排放基數(shù)的重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)碳減排的“減排行業(yè)清單”“減排企業(yè)清單”和“減排責(zé)任分擔(dān)”。

關(guān)于碳市場(chǎng)。碳市場(chǎng)的建設(shè)既是碳排放權(quán)的交易市場(chǎng)，又是碳匯的交易市場(chǎng)。由于碳排放權(quán)歸口生態(tài)環(huán)境部門(mén)管理，森林碳匯主要?dú)w口自然資源部門(mén)管理，要防止將碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和碳匯交易市場(chǎng)分割開(kāi)來(lái)的做法，而要合二為一，對(duì)碳市場(chǎng)進(jìn)行一體化的建設(shè)。

關(guān)于碳平臺(tái)。構(gòu)建交易平臺(tái)要有系統(tǒng)觀念和系統(tǒng)思維，建設(shè)一體化的資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易中心，把用水權(quán)、用海權(quán)、用能權(quán)等自然資源產(chǎn)權(quán)，排污權(quán)等環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，碳排放權(quán)、碳匯等氣候資源產(chǎn)權(quán)全部納入其中。這樣，就可以大幅度降低交易成本、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效果。

關(guān)于碳科技。碳減排、增碳匯、建市場(chǎng)、促發(fā)展，必須依靠科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。從自然科學(xué)的角度，需要研究一系列的問(wèn)題：如何按照“畝均論英雄”的思路提高碳資源生產(chǎn)率、如何提高每畝林地的碳匯功能、如何建立碳排放的檢測(cè)體系等。從社會(huì)科學(xué)的角度，也需要研究一系列問(wèn)題：如何構(gòu)建碳市場(chǎng)交易規(guī)則、如何降低碳市場(chǎng)交易成本、如何建設(shè)碳市場(chǎng)監(jiān)管體系等。

關(guān)于碳治理。要打破“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。要防止風(fēng)險(xiǎn)，就要實(shí)現(xiàn)建設(shè)“碳腦”，實(shí)現(xiàn)整體智治。通過(guò)資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的系統(tǒng)支持，優(yōu)化各個(gè)環(huán)節(jié)，防止各種風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

關(guān)于碳考核。一要建立面向區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的碳減排考核。根據(jù)分配給各個(gè)區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的碳排放定額及其碳排放檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。二要建立面向區(qū)域和微觀經(jīng)濟(jì)主體的碳匯增減考核。根據(jù)碳匯檢測(cè)所獲取的結(jié)果，對(duì)區(qū)域和微觀經(jīng)濟(jì)主體（如林場(chǎng)）的碳匯“存量”和“增量”進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，并得出碳匯“凈增量”。據(jù)此核定允許出售的碳匯增量，從而實(shí)現(xiàn)其“綠水青山”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。三要建立面向職能部門(mén)的碳市場(chǎng)監(jiān)管工作考核。政府監(jiān)管主要包括：對(duì)區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的碳源的增加與減少的監(jiān)管;對(duì)區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的碳權(quán)與碳匯的買進(jìn)和賣出的監(jiān)管等。