吳 帥,鄭永君

(1.華中師范大學 政治科學高等研究院/中國農(nóng)村研究院,武漢 430079;2.西北農(nóng)林科技大學 人文社會發(fā)展學院,陜西 楊凌 712100)

黨的十九屆四中全會明確提出“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，這標志著黨和國家致力于建構公民全面參與的社會治理新格局，這一戰(zhàn)略規(guī)劃的順利實現(xiàn)離不開對積極公民的培育。積極公民是一種不再依賴國家和社會扶持,愿意主動參加現(xiàn)代公共治理的公民。國家培育積極公民的本質是國家權力在基層治理過程中的讓渡，要求公民在治理過程中承擔更多的責任。國家通過建構公民在基層治理中的主導地位,進而厘清公共事務與私人事務的界限；通過建立有效的利益關聯(lián),與公民之間建立互惠合作關系,提升公民在公共治理中的參與水平。落實到農(nóng)村基層治理領域,國家則需要培育愿意主動參與基層公共治理的農(nóng)民,即“積極農(nóng)民”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調農(nóng)民主體性,包括堅持農(nóng)民主體地位、尊重農(nóng)民主體意愿、發(fā)揮農(nóng)民主體作用、保障農(nóng)民主體利益[1]，這顯然與培育積極農(nóng)民所追求的價值目標相一致。那么積極農(nóng)民何以形成,其培育和構建的路徑何在?為此本文選取湖北省Z縣在反貧困治理中培育積極農(nóng)民的案例作為研究對象,對上述問題進行回應。

一、文獻回顧

縱觀學界對于積極公民的研究,可總結和概括為以下三個主要方面:國家建構、 形成條件和關系互動。

對于積極公民的國家建構研究,國內外學者進行了不同的探索。國內學者郭倩倩等認為,當今社會政治冷漠的蔓延迫切要求對積極公民的重塑,應當從培育公民身份和價值共識以及邊緣群體和弱勢群體的利益表達保障方面進行努力[2]。這一觀點主要強調了積極公民身份建構對于國家改善政治冷漠的價值與作用。許瑞芳等學者則從公共性的視角進行了探討,認為人的公共化存在要求人必須進入公共領域,承擔公共性的職責,促進公共領域的繁榮發(fā)展[3]。朱艷麗則進一步探討了建構積極公民對政治發(fā)展的重要意義,認為積極公民的培育有利于促進公民參與,增強公民的自主治理能力,強化公民的國家信念,并最終促進政治發(fā)展的持續(xù)深入[4]。國外學者阿德里安·基恩斯則重點側重于積極公民的工具性作用,認為積極公民的身份是一種高度政治性和適應性的工具,國家在決定應如何提供和控制服務時使用這種工具,并不是所有的職能都向所有公民開放,而是國家在公民可以做什么或不可以做什么方面是有選擇性的[5]。邁克爾·馬里內托則從公民責任的視角切入進行了解讀,認為賦予積極公民身份的責任并不一定伴隨著行政權力從中央向地方的實質性轉移,對政府來說積極公民意識的概念具有重要意義,因為它在政治言論和戰(zhàn)略謀劃中發(fā)揮著重要作用[6]。

從形成積極公民的條件研究來看,目前已經(jīng)形成了廣泛深入的探討。吳曉林等學者認為應當充分把握公民政治觀和人格形成的關鍵階段,并通過發(fā)揮對大學生的政治整合功能,進而促進其對公共生活的積極作用[7]。葉飛從道德教育的角度對積極公民的培育進行了論述,認為應當從校園生活、校園民主等角度培育學生的公共道德品質,從而推動道德責任感和公共精神的發(fā)展,進而促使積極公民的形成[8]。馮建軍的研究則不僅限于學生教育層面,而是進行了擴展,其認為參與式教育是培育積極公民的有效方式,主要包括公共精神、公共道德、公共理性和公共參與能力等方面的培育,以及民主、社會、政治參與的逐步擴大[9]。肖濱則進一步明確了形成積極公民的有效條件,認為應當使公民成為享有共和權利、富有公共精神、認同和熱愛共和國的公民,并逐步形成一種以權利為行動依據(jù)、以競爭為激勵、以愛國為動力的積極公民驅動機制[10]。從國外學者的研究來看,羅莎莎·范丹等學者認為政府組織所生產(chǎn)的關于成為一名積極公民需要具備哪些條件的話語,對公民的主動性產(chǎn)生了行為影響,公民的主動性會自我適應,并對這些話語采取戰(zhàn)略性的行動,符合政府話語期望的“好”公民是由政府組織和公民的主動性共同激活的[11]。姜仁成則發(fā)現(xiàn)了領導能力、積極參與、明確的黨派目標、客觀和公平的信息、公民和政府之間的伙伴關系、監(jiān)督審計和評估工具是影響激活公民政策參與的重要因素[12]。與此研究類似,紐曼·珍妮特等認為參與服務提供、決策、治理和政治這三個方面構成了許多國家對積極公民身份新政策的重點[13]。

關系的進路也是當前學界研究積極公民問題的重要方向。國內學者鄧大才認為國家干預程度與公民積極程度呈現(xiàn)負相關,積極公民的形成往往對應著較弱的國家干預[14]。朱濤則從“社會-個人”關系入手進行了研究,認為應當以積極公民身份為核心,發(fā)揮政府與社會對公民的賦權和保護功能,從而增進公民的權責意識與能力、自由和尊嚴等[15]。默特·索菲·霍克斯特拉研究了制定積極公民身份規(guī)范概念的城市政策如何與居民的情感地理位置相關的問題[16]。王小章認為當今社會的積極公民權正在受到多種威脅,包括權力不受制約、市場缺乏規(guī)范、社會原子化等,應當處理好公民社會、能動社會和福利社會的關系,通過三者有效互動來加以改善[17]。歐陽景根認為公民身份意識的培育需要將圍繞公民個體以及國家之間的一系列關系內化為個體與集體倫理,在此基礎上通過公民的參與行為、權利的行使以及對社會共識與合作的推動,進而建設一種積極公民身份,并最終促進政治轉型[18]。

綜上所述,當前學界對于積極公民的研究,主要從國家建構、形成條件以及關系互動三個維度進行了探討,但鮮有從貧困治理的視角對積極農(nóng)民的培育與形成展開研究和探討,這為本文留下了研究空間。因此本文將從國家反貧困治理的視角切入,研究積極農(nóng)民是如何形成的。

二、反貧困行動中積極農(nóng)民的形成

Z縣[注]按學術研究慣例，文中對地名和人名進行了匿名化處理。在反貧困行動中,通過建構農(nóng)民進入公共治理的參與平臺、行動手段、認同基礎以及內生動力的體系,順利實現(xiàn)了脫貧目標,也培育出了一批有責任、有擔當?shù)姆e極農(nóng)民。

(一)幸福村落:積極農(nóng)民形成的參與平臺

在國家反貧困治理過程中,參與平臺和參與機制至關重要,它們是積極農(nóng)民形成的前提條件。而建構規(guī)模適度的行動單元與有效的利益關聯(lián),將大幅促進農(nóng)民積極參與到反貧困治理當中,并借此來進一步促進農(nóng)民參與意愿及參與習慣的形成。

一是劃小單元。鑒于村莊的離散型分布,Z縣以“幸福村落”創(chuàng)建為契機,將以往的186個行政村劃分為2 055個村落,每個村落按照“地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿、便于組織”的原則聯(lián)結起來。這一舉措將基層治理下沉到村落,使村落成為最基礎的治理單元與平臺,進而有效將村落中的農(nóng)民重新凝聚起來,成為了一個利益共同體,村落理事會則成為政府與農(nóng)民聯(lián)系的橋梁紐帶。

二是有效引領。Z縣設置“二長八員”,其中“二長”指的是黨小組長和村落理事長,“八員”指的是經(jīng)濟員、宣傳員、幫扶員、環(huán)保員、調解員、管護員、張羅員、監(jiān)督員。在反貧困治理過程中,“二長八員”作為村落的權威與能人,各司其職,充分帶領群眾參與到反貧困治理的實踐過程當中,過去無法組織和推進的事務現(xiàn)在都獲得了有效的落實。

三是政策激勵。《Z縣2019年“幸福村落”建設及惠民資金使用績效綜合考評管理方案》(以下簡稱“方案”)要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類考評得分的計算標準中，幸福村落考評得分要占到50%的權重,而這一分值的核心考察指標便是農(nóng)民的有效參與。過去惠民資金的使用一般都是平均分配,做與不做、做好做壞都一樣?！斗桨浮穼嵤┖?地方政府則主要根據(jù)考核的結果,采取以獎代補的形式進行經(jīng)費分配,進而激發(fā)了村民的積極性,提高了干部促進農(nóng)民積極參與反貧困治理的熱情。

(二)協(xié)商共議:積極農(nóng)民形成的行動手段

農(nóng)民在反貧困治理中的充分參與,有助于將自身需要和訴求變?yōu)閷嶋H行動,并進一步激發(fā)參與的動力。在扶貧項目的落地過程中,農(nóng)民根據(jù)自身實際情況充分參與到公共決策當中并付諸行動,極大促進了項目的順利推進,也促進了積極農(nóng)民的形成。

A鎮(zhèn)J村在以茶葉產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進群眾脫貧致富的過程中,依托群眾自發(fā)組織召開村落群眾會議,討論產(chǎn)業(yè)結構調整等問題,通過算經(jīng)濟賬、摸排市場行情、參考其他村莊的發(fā)展模式等辦法,使絕大多數(shù)村民的思想得到了統(tǒng)一。但村民LBY心疼眼前的利益不愿意改種茶葉,由于她的土地穿插在別人的土地當中,影響了該村茶葉的連片發(fā)展與規(guī)模經(jīng)營。為此,村民WMK率領理事會成員與其進行溝通協(xié)商,LBY通過親自參與項目協(xié)商,將1.5畝油菜地改建成高標準茶園,預計每年每畝地可增收1 000元。

B鎮(zhèn)X村將20萬元的扶貧款用于道路修建,以群眾提、代表議、村決策、鎮(zhèn)審核、縣審定的程序進行實施。X村在村落關于道路修建的具體討論中,涉及到路是否修,如何修,如何征用土地,矛盾協(xié)調解決等問題,前后共計進行了十余次討論,并形成了公益事業(yè)“誰參與誰受益,不參與不受益”的共識。與此同時,X村還共同商討確定了《村民公約》,由群眾自行決定道路修建中的賬務管理、條塊調整、項目監(jiān)管等事宜,并將責任落實到人。通過以上舉措,該村落迅速解決了道路修建遇到的各類難題,并由群眾自行籌資10萬元,補足了項目經(jīng)費的缺口。

C鎮(zhèn)S村,以“村落夜話”為平臺,征集扶貧攻堅過程中的村民訴求與建議,村干部與農(nóng)民坐在一起,就扶貧攻堅的各類項目推進工作共同協(xié)商,使農(nóng)民有效參與到了項目的商討當中。在當年7月,S村共計組織了14場“村落夜話”,搜集到村民關于扶貧項目建設的訴求和建議近60條,涉及產(chǎn)業(yè)建設、道路修建以及基礎設施建設等9個類別。村干部安排專人跟進這些問題,同時注明了解決日期,進而極大促進了群眾參與扶貧和村莊治理的熱情。

(三)有效響應:積極農(nóng)民形成的認同基礎

扶貧攻堅行動中農(nóng)民參與能否獲得積極響應,將直接影響到農(nóng)民的政策認同和自身認同的形成。而在公共治理中獲得積極有效的響應,將是引導農(nóng)民持續(xù)有效參與公共治理,進而形成積極農(nóng)民的重要保障。

D鎮(zhèn)Q村海拔較高,缺水情況嚴重,加之養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達,養(yǎng)殖戶的用水量遠遠大于非養(yǎng)殖戶,供水引發(fā)的矛盾糾紛時有發(fā)生。村民XQN決定效仿城市的做法,安裝水表,計量收費,統(tǒng)一管理,這一想法得到了政府與村干部的積極響應與支持。之后該村民組織村落農(nóng)戶召開群眾會議,集體討論吃水問題,得到了與會35戶農(nóng)民的一致認可,并推選XQN為管水員,負責管水工作。這一做法得到多數(shù)村民的支持，但依然有一些農(nóng)民持觀望態(tài)度,拒絕配合。針對這樣的情況,管水員XQN率先示范,帶頭安裝水表,記錄用水數(shù)據(jù),并邀請相關農(nóng)戶到自家參觀。這一舉措取得良好的效果,先前不配合的農(nóng)戶均紛紛轉變了態(tài)度,積極支持。受此鼓舞,XQN在村落公益事業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設等方面不斷提出好提議、好想法,并經(jīng)常向上爭取政策支持,調動村民積極參與村落治理，該村落也一躍成為第一季度的優(yōu)秀示范村落和鎮(zhèn)優(yōu)秀示范村落。

E鄉(xiāng)T村第二村落地處海拔1 000米之上,山高坡陡,長期面臨蔬菜、藥材等農(nóng)產(chǎn)品銷售運輸難的問題。2012年1月,該村落計劃實施張白公路修建工程。在此過程中,一方面當?shù)卣畬Φ缆芬?guī)劃、項目統(tǒng)籌方面給予了全力支持；另一方面,村落理事長JCH挨家挨戶上門,爭取村民支持,修建道路所占田地和經(jīng)濟林均無償使用。為了確保新修公路項目能夠順利實施,JCH率先示范,將自己多年來積攢的17 000元全部捐獻出來，其他村民也紛紛集資,并委托JCH管理。經(jīng)過不懈努力,在爭取到10萬元的政府扶持資金基礎上,JCH共計發(fā)動了23戶農(nóng)民,籌集資金16萬元,為道路建設奠定了堅實的經(jīng)濟基礎。不到一個月時間,該公路便竣工通車,解決了全村落72戶113人的出行難題。這一成功經(jīng)驗極大鼓舞了JCH的信心,其在之后的扶貧和村落治理中始終保持著高度參與熱情,并積極帶領村民參與村落公共治理。

(四)扶貧績效:積極農(nóng)民形成的內生動力

反貧困治理作為基層治理的有機組成部分,其治理成效是否顯著是影響農(nóng)民參與積極性的重要因素。治理成效在農(nóng)民個體利益方面的持續(xù)彰顯,將為農(nóng)民參與基層治理創(chuàng)設良好的收益預期,促進潛在積極農(nóng)民的轉化與形成。

F鄉(xiāng)P村依托香椿產(chǎn)業(yè)展開了扶貧攻堅行動。在政府積極引導、市場有效運作的條件下,充分發(fā)動群眾參與到合作社的建設當中,進而建立了與貧困戶的有效利益關聯(lián),在土地流轉和人工聘用上優(yōu)先考慮貧困戶,促使貧困戶積極主動參與到扶貧過程當中,形成了“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+貧困戶”產(chǎn)業(yè)扶貧模式,共計吸納了貧困戶80余戶。香椿進入市場后,每斤售價在20元以上,而且供不應求,有效幫助了農(nóng)民順利脫貧。良好的產(chǎn)業(yè)扶貧效果迅速吸引了大量農(nóng)民，他們主動與企業(yè)溝通協(xié)商,積極參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中。

A鎮(zhèn)K村在扶貧過程中,通過“配股到戶、按股分紅”的形式將貧困戶吸納到反貧困行動中。K村通過貧困戶與公司的充分協(xié)商互動,達成了共同合作的意愿,實現(xiàn)了規(guī)模化運營,并通過簽訂扶貧增收協(xié)議,承諾每戶年收入增幅不低于3 000元,有力激活了50戶貧困戶的參與熱情,最終每戶年收入增幅達到了5 000元,其中務工收入增幅達到3 000元,實現(xiàn)了幫扶農(nóng)戶的全部脫貧。村內其他農(nóng)民在看到切實的經(jīng)濟收益后,也主動申請入股。

D鎮(zhèn)Y村村民XHQ,年老體弱,僅靠兒子務農(nóng)為生,生活十分艱難。XHQ一家的實際情況得到基層政府的積極關注后,XHQ兒子發(fā)展產(chǎn)業(yè)的愿望獲得了積極地支持與回應。隨后XHQ一家將荒廢的田地進行了整理,并建設完成了雞舍,準備發(fā)展養(yǎng)雞產(chǎn)業(yè)。在缺乏啟動資金時,他們獲得3萬元政府貼息貸款和養(yǎng)殖技術支持,其后共養(yǎng)雞400余只。在獲得實際收益后,XHQ一家信心倍增,又啟動了泥鰍、生豬、蓮藕等種養(yǎng)產(chǎn)業(yè),最終年收入達到23 000元,成功脫貧。

(五)治理回饋:反貧困培育下的積極農(nóng)民

在反貧困治理中,農(nóng)民有了有效的參與平臺,并順利參與到扶貧項目的協(xié)商決策當中,農(nóng)民訴求可以得到有效地響應。與此同時,農(nóng)民在反貧困治理中獲得實質性的個人收益,并形成了對政策的良好預期,推動了農(nóng)民愿意主動承擔公共責任,最終促進積極農(nóng)民有效形成。

A鎮(zhèn)H村村民YHY在今年的疫情期間,主動殺豬慰問政府的工作人員,積極參與到政府的抗疫行動中。全村共計約有350戶村民向醫(yī)院、政府等捐獻土豆、臘肉,并打出“你幫我脫貧,我?guī)湍闼筒恕钡臋M幅。村民YFB在美麗鄉(xiāng)村建設中,主動表態(tài)將自己房前的土地全部支持村莊建設使用,支持政府政策落實。村民YDS雖然已經(jīng)88歲高齡,依舊每天在院子里栽培花草,并主動拆除了家中的老舊房屋支持美麗鄉(xiāng)村建設。他認為：“現(xiàn)在大家都積極響應政府的政策號召,如果在這種情況下,自己不參與,那么就會感覺對不起別人。”村民XCX在扶貧工作中受到了政府關照而順利脫貧,在美麗鄉(xiāng)村建設時主動將三輪車開出來為項目建設運輸材料,回報社會。

G鎮(zhèn)T村在道路修建過程中,由村民張羅修路,通過能人帶動,村民們積極主動參與到了道路的設計規(guī)劃、施工監(jiān)督、工程驗收等各個環(huán)節(jié)。目前,T村村民已經(jīng)出了500多個免費修路工時。除此之外,村民TMJ在修路過程中,不僅免費出工,還將自己的農(nóng)用車投入進來為道路施工運輸材料,免費運輸了上百次,車輛損耗和燃油費全部由自己承擔。村中工匠LYJ,在修建橙子果園踏步梯的過程中充分發(fā)揮自己的特長,而且比別人多出了20幾個工時。

三、積極農(nóng)民形成的關鍵性要素

積極農(nóng)民的形成有其必要的組成要素,而農(nóng)民在公共治理實踐中的參與性、可選擇性與受益性發(fā)揮著主導性的作用,三者的不同組合建構了積極農(nóng)民形成的不同階段及其過渡樣態(tài)。

(一)參與性:公共領域中的積極農(nóng)民

在基層治理過程中,公共領域與私人領域一直存在著一種緊張關系,一方面國家在基層社會建構公共領域,努力推動治理中的平等對話與治理的有效參與;另一方面農(nóng)民基于自我中心意圖,拒絕將自我利益追求訴諸于公共領域，這直接導致了農(nóng)民參與性的不足。因此,在治理過程中,公共領域與私人領域界限的重構,即公共領域擴張、個人領域緊縮,是強化農(nóng)民參與公共治理的必要路徑。具體來看,公共領域在基層社會的復興面臨著既有固化關系的抵抗。農(nóng)民進入公共領域必須借助于基層治理體制的變革與創(chuàng)新。其關鍵點是弱化由私人領域過度擴張形成的代議制(如村民代表會議等),推動個體農(nóng)民更廣泛、更充分進入公共領域參與協(xié)商。治理參與也更加彰顯基層治理中的民主、協(xié)商與公共價值。Z縣在扶貧過程中,一方面劃小村莊規(guī)模,降低農(nóng)民參與公共事務的成本;另一方面,基于“二長八元”“村落夜話”等平臺,促進治理單元內農(nóng)民的充分參與,從而推動了私人領域的緊縮,與村莊治理的公共領域形成了新的平衡。

在基層治理過程中,公權力與農(nóng)民權利的邊界,影響著基層治理過程中農(nóng)民的參與程度。村民自治作為農(nóng)民權利的保障制度,長期以來往往被公權力及其代理人(村干部)所侵犯,進而使農(nóng)民參與治理的過程受到阻礙。公權力與農(nóng)民權利存在著此消彼長的互動與角力,但農(nóng)民權利又必須得到國家權力的強制保障。因此公權力的自我約束與科學擴張和農(nóng)民權利意識的激活,將有助于公權力與農(nóng)民權利達到理想的平衡狀態(tài),從而強化農(nóng)民在公共治理中的過程性參與。具體來看,上級政府對公權力的治理績效考核是約束其無序擴張的有效手段,與此同時,建構有效的利益激勵體系能夠大幅激發(fā)農(nóng)民的權利意識。兩者的互動有利于基層治理中公權力的退出與農(nóng)民權利的進入,從而實現(xiàn)公權力與農(nóng)民權利邊界的重構。Z縣的治理實踐過程中,政府出臺一系列惠民工程,將農(nóng)民參與作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)績效考核的重要指標;同時借助以獎代補的方式直接促進農(nóng)民主動參與公共治理。

(二)可選擇性:積極農(nóng)民的權力與問責

國家在基層治理中的權力讓渡,增強了基層政府和農(nóng)民在治理過程中的自主性,同時也適應了地區(qū)差異帶來的不同治理情景。國家權力讓渡的最終著力點是為了提高農(nóng)民在基層公共治理過程中的需求響應。一方面國家將權力下放并授權基層政府,以自由裁量權適配差異性的基層治理現(xiàn)實,以保障治理的有效性；另一方面國家將治理權力下放到農(nóng)民手中,以實現(xiàn)農(nóng)民的自治,確保農(nóng)民對村落治理的主導權力。這種國家權力的雙重下放,帶來了基層政府與農(nóng)民的高效互動,使得基層政府能夠跨越科層壁壘綜合調動資源力量,依據(jù)治理現(xiàn)實因地制宜地制定政策,進而實施高效治理,積極響應農(nóng)民在治理中的訴求;基層農(nóng)民則可基于村民自治制度行使協(xié)商與決策權力,促進自治單元內部農(nóng)民參與的積極性。兩者相互結合并共同作用于基層治理過程,使農(nóng)民的主體地位得以凸顯,真正提升農(nóng)民在公共治理中的可選擇性。Z縣作為國家改革試驗區(qū),在扶貧中因地制宜,探索出了適宜本地區(qū)的“幸福村落”創(chuàng)建活動,為響應基層治理需求搭建了有效平臺。與此同時,農(nóng)民以自治的形式充分行使協(xié)商決策的權力,在取得良好脫貧成效的同時也增強了農(nóng)民參與公共治理的積極性。

政府在基層治理過程中,通過各類策略使部分農(nóng)民為自己、他人或者村莊承擔一系列公共責任,并帶動這一積極農(nóng)民群體的規(guī)模擴大。具體來看,責任驅使下的積極農(nóng)民充分發(fā)揮典型示范與帶動作用,將其他農(nóng)民組織調動起來,共同致力于村莊公共事務的推進。在責任驅使下的村落治理場域中,內生形成了一種道德問責。這種道德問責有效化解了積極農(nóng)民與消極農(nóng)民之間的張力,建構了農(nóng)民參與治理的履責與問責的二元空間結構,使消極農(nóng)民面臨著道德問責的危機,進而有效削弱了消極農(nóng)民在公共治理中的弱響應傾向,最終將積極參與公共治理農(nóng)民的選擇權落到實處。Z縣在扶貧過程中,積極賦予“兩長八員”和能人、權威等以相應的治理責任,與此同時明確其他農(nóng)民應當承擔的治理責任?；诘赖聠栘焿毫?農(nóng)民對公共事務的響應達到較高水平,積極農(nóng)民倡導的公共議題得到有效實現(xiàn)。

(三)受益性:積極農(nóng)民的利益關聯(lián)機制

建構公共事務與農(nóng)民之間的有效利益關聯(lián),則可促進農(nóng)民積極參與到公共事務治理之中。因此，可充分利用鄉(xiāng)村社會的道德體系,強化利益聯(lián)結機制的有效運轉。Z縣在反貧困行動中,以“公益積分”機制為抓手,鼓勵農(nóng)民參與到村落公共事務之中,一方面可以通過公益積分兌換相應的生產(chǎn)生活用品,節(jié)約家庭開支,進而促成了農(nóng)民的積極參與;另一方面,對于得分較低的農(nóng)民，則通過張榜公布的方式，在村落內部形成道德壓力和“丟面子”觀念,倒逼其努力參與村落公共事務。

削弱農(nóng)民參與公共事務的利益考量,是促進農(nóng)民積極參與公共事務的關鍵所在，而為農(nóng)民創(chuàng)設良好的政策收益預期,則可以有效達到上述目標。具體來看，需要實現(xiàn)政府與農(nóng)民間的政策信息對稱,通過將政策文本、政策目標和政策落實效果向農(nóng)民公開,強化農(nóng)民的政策收益信心,引導農(nóng)民積極參與到政策落地過程中。例如,Z縣在扶貧政策落實過程中,采取入戶宣講、充分解讀的方式,使農(nóng)民更透徹地理解政策要做什么,要達到什么樣的結果,并將依據(jù)政策脫貧的農(nóng)民樹立為典范,形成示范效應。

四、積極農(nóng)民類型及其治理效用

(一)積極農(nóng)民的類型

基層治理當中的參與性、可選擇性與受益性決定了積極農(nóng)民的不同類型,根據(jù)三個要素的不同組合可以形成四種農(nóng)民的理想類型:主動型積極農(nóng)民、驅動型積極農(nóng)民、趨利型積極農(nóng)民和被動型農(nóng)民(見表1)。主動型積極農(nóng)民是指愿意主動參與基層公共治理的農(nóng)民;驅動型積極農(nóng)民是指經(jīng)過政府驅動便會積極參與基層公共治理的農(nóng)民;趨利型積極農(nóng)民指的是與個體利益關聯(lián)緊密時才積極參與基層公共治理的農(nóng)民;被動型農(nóng)民則是需要政府綜合各類手段積極調動引領后才會參與基層公共治理的農(nóng)民。

表1 不同要素組合下的農(nóng)民類型

當農(nóng)民在治理過程中的參與性、可選擇性與受益性都比較強時,即農(nóng)民能夠獲得有效的參與平臺，具有治理內容和方式的選擇權，加上經(jīng)濟利益驅動,便能夠主動積極地參與到公共治理當中,此時形成的積極農(nóng)民是主動型積極農(nóng)民。當農(nóng)民在治理過程中的受益性比較弱,即缺乏有效的利益驅動時,會形成驅動型積極農(nóng)民,但根據(jù)不同的參與性與可選擇性又會形成程度不同的驅動型積極農(nóng)民。當參與性強、可選擇性強時,即具備扎實的參與平臺,也有權選擇治理內容和方式時,會形成A類型的驅動型積極農(nóng)民,該類型的積極農(nóng)民,只需要稍加驅動便可主動參與到公共治理當中;當參與性弱、可選擇性強時,即參與平臺較少,但有權選擇治理內容和方式時,會形成B類型的驅動型積極農(nóng)民,該類型的積極農(nóng)民需要中等程度的驅動即可主動參與到公共治理當中;當參與性強、可選擇性弱時,即具有參與的平臺,但是無權決定治理的內容和方式時,會形成C類型的驅動型積極農(nóng)民,該類型的積極農(nóng)民必須要較大程度的驅動才能主動參與到公共治理當中。

當農(nóng)民在治理過程中的受益性比較強時,即具備有效的利益驅動時,會形成趨利型積極農(nóng)民,但根據(jù)不同的參與性與可選擇性又會形成程度不同的驅動型積極農(nóng)民。當參與性弱而可選擇性強時,即參與平臺較少,但是有權選擇治理的內容與方式時,會形成A類型的趨利型積極農(nóng)民,該類型的積極農(nóng)民會為了個人利益,積極行使自己的選擇權,但此時的參與由于缺乏參與平臺而難以例行化和制度化;當參與性強而可選擇性弱時,即具備參與平臺,但是無權選擇治理的內容與方式時,會形成B類型的趨利型積極農(nóng)民,該類型的積極農(nóng)民會為了個人利益,通過參與治理來積極關注自我利益,但會由于缺乏有效的協(xié)商決策機制而參與無效或參與無序;當參與性和可選擇性都比較弱時,即參與平臺較少,也無權選擇治理的內容與方式時,會形成C類型的趨利型積極農(nóng)民,該類型的積極農(nóng)民會為了個人利益,聽從政府安排,按照政策安排積極參與公共治理,此時的參與可能僅僅是一種行政吸納下的形式化參與。

當農(nóng)民在治理過程中的參與性、可選擇性與受益性都比較弱時,農(nóng)民無法獲得充分的參與平臺、缺乏對治理內容和方式的選擇權以及缺少經(jīng)濟利益驅動,因而不會主動參與到公共治理當中,需要政府綜合采用各類手段和辦法來調動和引導,才可能參與到公共治理之中,此時的農(nóng)民是被動型農(nóng)民。

(二)積極農(nóng)民結構與治理有效性

積極農(nóng)民是基層善治的有效保障,也是群眾自治的先決條件,但群眾自治不是完全的自我治理,仍舊需要政策的有效引導才能實現(xiàn)有序且有效的治理。國家在涉農(nóng)政策的制定與執(zhí)行過程中,有著明確的價值理性與工具理性，尤其是在類似脫貧攻堅等政策的執(zhí)行中,國家面臨著短期考核要求與長期脫貧防貧之間的矛盾張力。由于政府面臨著巨大的政治壓力,因此會強調政策的工具理性,強化目標的完成效率。政策執(zhí)行可能會一定程度忽視價值理性,削弱公共政策對社會價值公平的追求,以此來實現(xiàn)既定的政策規(guī)劃目標。因此，國家在具體政策執(zhí)行中,預留了一定的引導空間,而并非由農(nóng)民完全自主推動(見圖1)。因此,圖中A點主動型積極農(nóng)民接近完全自治一端,但并非完全重合,存在區(qū)間M,即政策引導空間。

圖1 基層治理中的積極農(nóng)民研究結構體系

中央政策主要以科層體制為路徑自上而下執(zhí)行,各級政府面臨來自上級政府的強大壓力。為了完成量化考核目標,政策的工具理性會在執(zhí)行過程中不斷得到強化,導致基層政府主導了政策的執(zhí)行,而忽視了基層群眾在公共政策執(zhí)行及公共治理中的主體性。由于國家政策的價值理性被大幅削弱,進而會產(chǎn)生一系列的利益沖突。這必然會導致被動型農(nóng)民的存在,或者有利可圖才參與公共治理的趨利型農(nóng)民的凸顯。因此基層治理中存在區(qū)間N,即政策主導空間。

而驅動型積極農(nóng)民則處于區(qū)間M與區(qū)間N之間的中間地帶,這也是當前基層治理過程中規(guī)模最大的群體，他們有可能發(fā)展成為主動型積極農(nóng)民,同樣也可能退化為趨利型積極農(nóng)民或被動型農(nóng)民。

在當前的基層治理過程中,主動型、驅動型、趨利型與被動型農(nóng)民將共同構成積極農(nóng)民研究體系的內在結構,形成了一個從主動參與到被動參與的連續(xù)區(qū)間?？傮w來看,要實現(xiàn)基層治理有效,必須擴大主動型積極農(nóng)民的規(guī)模,縮小其他類型積極農(nóng)民的規(guī)模,尤其是趨利型積極農(nóng)民與被動型農(nóng)民的規(guī)模。因此我們必須進一步壓縮基層治理過程中的政策主導空間,將國家權力科學合理地讓渡給基層社會,突出農(nóng)民的主體地位,弱化基層政府在政策執(zhí)行中的工具理性,促進基層社會公正平等價值的彰顯,建構積極有效的公共治理參與機制,進而激發(fā)更多的農(nóng)民參與到公共治理之中。與此同時,我們要加強對驅動型積極農(nóng)民的公民意識教育,不斷完善各類參與機制與條件,建構該類積極農(nóng)民與公共治理間的利益相關性,使之轉化為主動型積極農(nóng)民。

五、結 論

基層治理現(xiàn)代化是國家的重點關注領域,而積極農(nóng)民的參與是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的內在必然要求。構建農(nóng)民與國家的新型互惠合作關系,進一步突出農(nóng)民在基層治理中的主體地位,將國家責任轉化為公民責任,一方面可以減輕國家的治理成本,另一方面也使治理成效更加貼近農(nóng)民的實際訴求,進而有利于形成國家目標與農(nóng)民福祉的雙贏格局。因此,進一步建構服務型政府,促使國家在基層治理中由主導角色向引導角色轉變,將為積極農(nóng)民的創(chuàng)設和形成提供更為廣闊的空間,進一步促進積極農(nóng)民主動地進入基層治理場域。

積極農(nóng)民是基層治理有效的重要條件。Z縣在反貧困行動中,注重農(nóng)民在貧困治理中參與性、可選擇性與受益性的有效落實。其中參與性主要通過搭建不同類型的參與平臺,不斷拓寬農(nóng)民參與公共治理的各類途徑,降低農(nóng)民的參與成本,從而促進農(nóng)民的積極參與?？蛇x擇性則主要是通過各類協(xié)商決策機制的建立來實現(xiàn),充分突出農(nóng)民在治理過程中的主體地位,依靠農(nóng)民協(xié)商和決策來推動治理的落地,實現(xiàn)了農(nóng)民權利與責任一致下的有效選擇。受益性影響農(nóng)民在公共治理中的行動力,通過建構有效的利益關聯(lián)以及創(chuàng)設良好的政策收益預期,激發(fā)了農(nóng)民參與公共治理的內生動力。參與性、可選擇性與受益性三者的共同作用,形成了不同類型的積極農(nóng)民。當三者均達到理想狀態(tài)時,就會形成主動型積極農(nóng)民,這同時也為其他類型積極農(nóng)民向主動型積極農(nóng)民的轉化提供了可參照的示范和經(jīng)驗。

基于湖北秭歸在反貧困治理中培育積極農(nóng)民的成功實踐,本文形成如下幾點可借鑒的經(jīng)驗:一是合理劃定基層治理的單元規(guī)模,進而為農(nóng)民參與公共治理創(chuàng)造適宜的機會與平臺;二是建構積極有效的獎助體系,突出以農(nóng)民參與為核心的治理績效考核方式,帶動基層政府與農(nóng)民的雙向積極互動;三是突出農(nóng)民在基層治理中的主體地位,充分發(fā)揮協(xié)商民主在基層治理中的價值,將農(nóng)民納入公共治理決策范圍內,創(chuàng)造農(nóng)民的可選擇空間;四是加強政策制定的匹配度,強化政策實施的績效,為農(nóng)民創(chuàng)設良好的政策收益預期。