呂德文

近年來，農(nóng)民專業(yè)合作社帶動了農(nóng)戶增收，服務(wù)了農(nóng)民開展倉儲、加工、物流及產(chǎn)銷一體化等生產(chǎn)經(jīng)營活動，拓展了休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新產(chǎn)業(yè)類型。然而，合作社在發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些突出問題。其中，“空殼”合作社已經(jīng)嚴重影響了農(nóng)民專業(yè)合作社的健康發(fā)展，不僅空耗了國家大量資源，甚至還可能侵農(nóng)害農(nóng)，影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效實施。

大戶或企業(yè)成為主導(dǎo)

在“空殼”合作社中，大戶主導(dǎo)型最為普遍。即由一家或少數(shù)幾家大戶主導(dǎo)成立，吸引少數(shù)農(nóng)戶參加。合作社成員地位不平等，也不可能實行民主管理，違背了專業(yè)合作社的基本原則。

此外，還有資本主導(dǎo)型的“空殼”合作社。本質(zhì)上，這種類型的專業(yè)合作社只是外來工商資本介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的觸角，只有極少數(shù)甚至沒有農(nóng)民參與，并未體現(xiàn)農(nóng)民合作的本質(zhì)。這很容易發(fā)生企業(yè)侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。

另外還有村干部代理型。現(xiàn)有的法律法規(guī)不允許村委會成為獨立法人組織農(nóng)民專業(yè)合作社，不少地方轉(zhuǎn)而讓村干部代持。一部分村干部代理型合作社，因為地方黨委政府制定了較為完善的配套制度，尤其是在控制風(fēng)險、防止合作社蛻化等方面加強了監(jiān)管，促進了村集體經(jīng)濟的發(fā)展，服務(wù)了農(nóng)民利益。

但是，在一些村莊，村干部往往也是大戶，其在合作社中的出資占絕大多數(shù)。因此，相較于大戶主導(dǎo)型的合作社，村干部代理型合作社更容易蛻化為村干部個人的合作社。

“空殼”合作社雖然有不同的類型，但都有類似的特征。最為普遍的是名存實亡，有些合作社雖然曾經(jīng)生產(chǎn)經(jīng)營過，但因為各種原因停止了運作。有些在成立之初就僅僅是一個形式，當?shù)剞r(nóng)民并沒有需求，只是為了迎合外界的需要而注冊成立。雖然形式上保留了組織和人員注冊，但無人負責亦無活動。

同時，絕大多數(shù)“空殼”合作社還存在偏離農(nóng)民組織的問題，它們或者僅僅為了迎合地方政府政績的需要，或者服務(wù)于工商資本，又或者服務(wù)于極少數(shù)的富裕農(nóng)民。它們大都不是由農(nóng)民內(nèi)生合作動力組織形成的，而是由大戶、資本等外部力量促成的。

此外，“空殼”合作社一般都有鉆政策法律空子的特征，其主要精力往往不是放在發(fā)展合作經(jīng)濟上，而是謀求其他的利益。

催生灰色利益分配空間

實際上，在農(nóng)民專業(yè)合作社的制度設(shè)計里，存在“空殼”合作社形成的誘導(dǎo)因素。

首先是設(shè)立門檻較低。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，農(nóng)民專業(yè)合作社只需要5名農(nóng)民就可以登記成立，這幾近于零門檻。哪怕是相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了合作社的組織、規(guī)章制度和監(jiān)管要求，也很容易從形式上達到。簡單而言，農(nóng)民個體或其他組織很容易在制度上獲得合作社的“殼”，卻無合作之實，仍然是家庭或企業(yè)經(jīng)營。

客觀上，有關(guān)部門很難對合作社的實質(zhì)經(jīng)營活動開展有效監(jiān)管。在實踐中，市場監(jiān)管和農(nóng)經(jīng)部門主要是通過年報的方式掌握合作社的經(jīng)營情況。并且，如果監(jiān)管部門不主動監(jiān)控，讓合作社主動年報，則連基本信息都難以掌握。至于合作社的實際運作過程，監(jiān)管部門也無有效辦法進行監(jiān)管。因此，大多數(shù)情況下，哪怕是合作社名存實亡，監(jiān)管部門也很難干預(yù)。

事實上，絕大多數(shù)“空殼”合作社，主要還是利益俘獲的結(jié)果。各級政府的相當一部分支農(nóng)資金都投入了農(nóng)民專業(yè)合作社，這使得從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的利益主體，有極強的動力建立合作社，從而有效銜接政府補貼。

一些基層工作人員，或是出于公心，或是出于私心，在政策執(zhí)行過程中制造偏差。一些地方，只要是在形式上達到了政府的要求，哪怕沒有開展實質(zhì)經(jīng)營活動，也可以獲得補貼。

在這個意義上，絕大多數(shù)“空殼”合作社成為一些地方政府、有利益關(guān)聯(lián)的基層工作人員以及某些企業(yè)和大戶共謀的結(jié)果。他們圍繞著合作社補貼資金的套取，形成了基層灰色利益的分配秩序。

地方政府往往為了更好地展示政績，打造示范點，從而從政策上引導(dǎo)合作社發(fā)展的方向;基層工作人員則利用政策信息優(yōu)勢，保證“空殼”合作社能夠合法合規(guī)地套取政府補貼;企業(yè)和大戶則通過套取政府補貼，在獲得直接經(jīng)濟利益的同時，也和有關(guān)部門和基層工作人員建立了穩(wěn)固的利益網(wǎng)絡(luò)。反過來，一旦這個灰色利益分配的網(wǎng)絡(luò)形成，“空殼”合作社就有了較為穩(wěn)定的生存空間。

讓合作社回歸農(nóng)民合作本質(zhì)

“空殼”合作社不僅破壞了農(nóng)民合作社發(fā)展的宗旨，也破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的生態(tài)。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少地方政府和村集體以建立和扶持合作社的形式發(fā)展村集體，但結(jié)果還是極少數(shù)大戶獲利。

地方政府對這些名義上是村集體經(jīng)濟組織的合作社進行政策和經(jīng)濟的扶持，如對特定農(nóng)產(chǎn)品進行地理標識認證、開展土地整治、對合作社進行財政補貼。經(jīng)過努力，一些合作社表面上發(fā)展得很好。但實際上，合作社高達95%的股份為村組織帶頭人持有，剩余股份也是其親朋好友持有，合作社利益不僅和村集體無關(guān)，甚至和其他村民也無任何關(guān)系。

在這個意義上，企業(yè)和大戶主導(dǎo)的“空殼”合作社發(fā)展得再好，最終也會結(jié)出坑農(nóng)害農(nóng)的惡果。

其實，家庭經(jīng)營的靈活性和村集體的統(tǒng)籌性，是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保持生命力的重要因素，兩者缺一不可。農(nóng)民專業(yè)合作社只能是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營形式的一個補充，它很難說是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向。這既是我國集體土地所有制結(jié)構(gòu)所決定的，也是老年農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實和農(nóng)民合作困境等綜合因素造成的。

當前，我國還存在大量的小農(nóng)生產(chǎn)形態(tài)。小農(nóng)生產(chǎn)大量利用老年人、婦女等不能充分就業(yè)的勞動力資源，不僅降低了農(nóng)民家庭的生活成本，還低成本、高效率地解決了國家糧食安全和食物供給多樣性等問題。只要不刻意進行政策干預(yù)，企業(yè)和大戶未必能夠和小農(nóng)生產(chǎn)競爭。而“空殼”合作社，事實上是在扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)和大戶，他們因為政府補貼的加持，反而擠壓了小農(nóng)的利潤空間，破壞了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的良好生態(tài)。

要對“空殼”合作社進行糾偏，關(guān)鍵是要讓合作社回歸農(nóng)民合作的本質(zhì)。在合作的主體上，要堅持以農(nóng)民為主體。

要在合作社的成立上設(shè)立保護小農(nóng)經(jīng)濟的內(nèi)在機制，在合作社的組織和管理規(guī)范上設(shè)立保護小農(nóng)權(quán)益的條款，并引導(dǎo)相關(guān)的政策扶持轉(zhuǎn)化為小農(nóng)利益，避免農(nóng)民專業(yè)合作社被大戶、企業(yè)或資本俘獲。

在鼓勵和發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的措施中，需要弱化甚至取消利益刺激的方法，大幅度減少單純的政府補貼。

據(jù)調(diào)查，凡是農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展得比較好的地方，無不是強化了黨和政府對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。在山東煙臺等地區(qū)，黨支部領(lǐng)辦合作社取得了明顯成效。其基本經(jīng)驗是，通過黨支部領(lǐng)辦，讓合作社和發(fā)展集體經(jīng)濟結(jié)合起來，讓廣大弱勢農(nóng)民享受合作社發(fā)展的紅利，避免出現(xiàn)村莊精英主導(dǎo)的“空殼”合作社。

從更寬泛的意義上看，需要斬斷各類支農(nóng)資金和項目所構(gòu)造的基層灰色利益鏈。一方面，地方政府在出臺扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的政策措施時，需要實事求是地評估地方的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，不能服務(wù)于政績工程，造成支農(nóng)資金分配中的不公平;另一方面，也需要加強對基層工作者的監(jiān)督，尤其是要加強對農(nóng)村微腐敗的監(jiān)督調(diào)查，避免基層工作人員和地方經(jīng)濟精英結(jié)成利益共同體。（作者系武漢大學(xué)社會學(xué)院研究員）