文┃陳瓏凱（深圳市民太安風(fēng)險管理研究院）

關(guān)鍵字：室內(nèi)應(yīng)急避難場所；建設(shè)規(guī)劃；制度體系；應(yīng)急管理；防災(zāi)減災(zāi)

0 引言

城市應(yīng)急避難場所是現(xiàn)代城市為應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害事件，保障群眾安全，臨時躲避由災(zāi)害帶來的直接或間接傷害而事先規(guī)劃和建設(shè)、并備有一定救助功能設(shè)施的室內(nèi)外安全場所。應(yīng)急避難場所在災(zāi)害應(yīng)對中發(fā)揮著不可替代的重要作用，它的規(guī)劃與建設(shè)是提高城市綜合防災(zāi)能力、減輕災(zāi)害影響、增強政府應(yīng)急管理工作能力的重要舉措[1]。室外應(yīng)急避難場所，作為災(zāi)民的一種臨時避難場所是非常及時和必要的，但長時間的露天避災(zāi)生活可能會帶來諸如公共安全、衛(wèi)生防疫以及飲食起居等方面困難和隱患。因此，目前國內(nèi)外的專家學(xué)者都強調(diào)應(yīng)急避難場所的建設(shè)應(yīng)堅持室內(nèi)室外并重建設(shè)的原則[2，3]。

日本是地震災(zāi)害最為嚴(yán)重的國家之一，政府非常重視防災(zāi)減災(zāi)工作，從防災(zāi)立法、防災(zāi)規(guī)劃、防災(zāi)經(jīng)濟政策到防災(zāi)具體措施等等，已建立了非常完善的防災(zāi)減災(zāi)體系。對避難場所的規(guī)劃、建設(shè)和運維，有一套科學(xué)完整成熟的管理規(guī)定流程，2011年日本的“3·11”大地震，日本的室內(nèi)避難場所為救助災(zāi)民發(fā)揮了巨大的作用[4]。日本強調(diào)城市建設(shè)應(yīng)平災(zāi)結(jié)合，各類避難通道、避難場所等設(shè)施均融入城市建設(shè)規(guī)劃。避難場所管理以地方政府為主，當(dāng)?shù)鼐用?、志愿防?zāi)組織主動與政府配合[5]。美國也是世界上震害最為嚴(yán)重的國家之一，其抗震理論及規(guī)范，經(jīng)過大地震的檢驗。美國抗震規(guī)范將應(yīng)急避難場所定為最高風(fēng)險等級，與重要醫(yī)療建筑風(fēng)險級別相同，目的是保障其在發(fā)生罕遇地震后，應(yīng)急避難場所能持續(xù)使用。美國就應(yīng)急避難場所的建設(shè)建立了完善的法律法規(guī)體系[6，7]。我國應(yīng)急避難場所的建設(shè)起步較晚，2003年我國建成首個標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急避難場所。我國的室內(nèi)應(yīng)急避難場所以地震應(yīng)急避難場所為主，同時也兼顧應(yīng)對其他災(zāi)害。經(jīng)過多年的探索與實踐，我國室內(nèi)應(yīng)急避難場所的發(fā)展取得了長足的進展，但在分布的合理性、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的完善性、管理的有效性等尚存在一定的缺陷，“重建輕管”是我國室內(nèi)應(yīng)災(zāi)避難場所建設(shè)過程中存在的主要問題[8,9,10]。

深圳是中國四大一線城市之一，是中國改革開放建立的第一個經(jīng)濟特區(qū)。深圳自然地理條件以及高強度的開發(fā)建設(shè)常導(dǎo)致自然災(zāi)害多發(fā)易發(fā)，而城市人口、資金、信息等要素高度密集、高速流動等因素，也直接影響了城市的承災(zāi)能力。為了提升深圳市應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害事件的能力，原深圳市規(guī)劃和國土資源委員會和原深圳市應(yīng)急管理辦公室分別于2010年、2012年印發(fā)了《深圳市應(yīng)急避難場所專項規(guī)劃（2010-2020）》（深規(guī)土〔2010〕668號）（以下簡稱《專項規(guī)劃》）和《深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場所規(guī)劃（2010-2020）實施方案》（深應(yīng)急辦字〔2012〕111號），利用現(xiàn)有的學(xué)校、社區(qū)（街道）中心、文化場館、體育設(shè)施、福利設(shè)施等場所，全面推進室內(nèi)應(yīng)急避難場所的建設(shè)。截至2020年4月，深圳市已建成613個室內(nèi)應(yīng)急避難場所，充分發(fā)揮了應(yīng)災(zāi)救助的重要作用。但在深圳市的室內(nèi)應(yīng)急避難場所建設(shè)與管理過程中也暴露出一些問題，影響了應(yīng)災(zāi)需求。

1. 存在的問題

《專項規(guī)劃》的頒布實施已近10年，在深圳市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，市政府相關(guān)職能部門和各區(qū)政府通力合作下，深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場所建設(shè)取得了階段性的成果。審視深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場所建設(shè)走過的路程，對照“全災(zāi)種、大應(yīng)急、大救援”的應(yīng)急管理機制體制改革要求，根據(jù)構(gòu)建“全生命周期、多災(zāi)種通用、全天候保障”的綜合性應(yīng)急避難場所建設(shè)目標(biāo)[11]，深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場所建設(shè)工作還有很大的提升空間。

1.1 缺乏制度體系支撐，應(yīng)急避難場所的建設(shè)效果難以衡量

應(yīng)急避難場所制度體系，是指與應(yīng)急避難場所全生命周期各環(huán)節(jié)或部分環(huán)節(jié)相關(guān)的法律法規(guī)、規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。2010年和2012年，深圳市分別出臺了《專項規(guī)劃》及其實施方案，但缺乏應(yīng)急避難場所的建設(shè)規(guī)范和地方建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化體系，也缺乏應(yīng)急避難場所的運營管理辦法，給當(dāng)時的室內(nèi)應(yīng)急避難場所的建設(shè)及管理帶來了很大的困惑。盡管在2019年底，深圳市應(yīng)急管理局頒布了《深圳市應(yīng)急避難場所管理辦法》，并于2020年1月10日開始執(zhí)行，但距《專業(yè)規(guī)劃》的實施已晚了10年之久。

應(yīng)急避難場所管理全生命周期涉及多元責(zé)任主體，場所的規(guī)劃選址、建設(shè)改造、日常維護、災(zāi)時運行等工作都由政府某個職能部門或單位牽頭負(fù)責(zé)[12]。深圳市在室內(nèi)應(yīng)急避難場所的建設(shè)和管理過程中，由于相應(yīng)的制度體系未能形成，也沒有其他省市可供參考和借鑒的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)或操作手冊，各區(qū)及街道只能采取“邊干、邊協(xié)調(diào)、邊調(diào)整”的工作模式推進室內(nèi)應(yīng)急避難場所的相關(guān)工作，建設(shè)效果難以用制度體系的尺度來衡量。

1.2 缺乏動態(tài)調(diào)整機制，《專項規(guī)劃》的指導(dǎo)作用大打折扣

《專項規(guī)劃》是在2010年制定的10年規(guī)劃，時至今日，其當(dāng)年的編制依據(jù)已發(fā)生了重大變化。一是深圳市的發(fā)展現(xiàn)狀及預(yù)期的變化。深圳作為國家級經(jīng)濟特區(qū)，城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展異常迅猛，尤其是隨著國家中心城市及粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，深圳市的常住人口迅速增加，人口分布更趨優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)布局不斷升級，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。例如，常住人口總量從2010年的1037.20萬人增長到2019年的1343.88萬人；行政區(qū)劃從2010年6個行政區(qū)和2個功能區(qū)，變化為2018年的9個行政區(qū)和2個功能區(qū)。二是新的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)陸續(xù)出臺。2010年《專項規(guī)劃》出臺后不久，國家和相關(guān)行業(yè)陸陸續(xù)續(xù)制定、修訂了一批與應(yīng)急避難相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如《應(yīng)急期受災(zāi)人員集中安置點基本要求》（MZ/T 040-2013）、《防災(zāi)避難場所設(shè)計規(guī)范》（GB 51143-2015）、《城鎮(zhèn)應(yīng)急避難場所通用技術(shù)要求》（GB/T 35624-2017）、《城市社區(qū)應(yīng)急避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)180-2017）等，在場所選址布局、設(shè)計、建設(shè)改造標(biāo)準(zhǔn)方面提出了更具體、明確的規(guī)范要求。但由于《專項規(guī)劃》缺乏動態(tài)評估與優(yōu)化調(diào)整機制，其在深圳市應(yīng)急避難場所建設(shè)過程中已難以發(fā)揮其應(yīng)有的指導(dǎo)作用。

1.3 缺乏統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急避難場所的功能、水平參差不齊

由于沒有室內(nèi)應(yīng)急避難場所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)可供參考，深圳市早期建設(shè)的室內(nèi)應(yīng)急避難場所功能和水平普遍較低。除了應(yīng)急避難所內(nèi)部標(biāo)識的懸掛和功能區(qū)的簡單劃分外，幾乎沒有進行應(yīng)急供水、供電、廁所、照明、排水等基礎(chǔ)設(shè)施的工程建設(shè)或工程改造。應(yīng)急醫(yī)療、炊事等場地也是隨意安排，有時只見到牌子未見到設(shè)施，而且懸掛的標(biāo)識格式不一、形式多樣。室內(nèi)應(yīng)急避難場所建設(shè)的中后期階段（指《專項規(guī)劃》的中后期），場所配置的功能設(shè)施逐漸豐富，但對于場所應(yīng)配置的設(shè)施種類及人均設(shè)施數(shù)量尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

概而言之，對日常使用人數(shù)較多、使用頻率較高、建筑規(guī)模較大的室內(nèi)應(yīng)急避難場所，如學(xué)校、體育場、敬老院、救助中心等場地，應(yīng)急功能配置較全；而像社區(qū)工作站、居委會大樓等辦公行政場所這一類的室內(nèi)應(yīng)急避難場所，由于建筑面積等因素的限制，配置的設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)一般都較低。

1.4 缺乏場所管理的組織保障，應(yīng)急避難場所的管理效果難如人意

一是平災(zāi)時期的轉(zhuǎn)換出現(xiàn)短時混亂。應(yīng)急避難場所的建設(shè)和管理一直遵循著“平災(zāi)結(jié)合、因地制宜”的原則。因此，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生，室內(nèi)應(yīng)急避難場所在收到啟用指令后，預(yù)示著場所功能的轉(zhuǎn)換和管理權(quán)的移交。在場所緊急啟用過程中，由于室內(nèi)應(yīng)急避難場所平時日常管理單位和政府指定的災(zāi)時運行管理單位之間平常工作交叉較少，場所管理交接過程缺乏明確的規(guī)范流程，導(dǎo)致場所在平災(zāi)轉(zhuǎn)換期間易出現(xiàn)管理真空地帶。二是室內(nèi)應(yīng)急避難場所工作人員數(shù)量不足，崗位能力不強。室內(nèi)應(yīng)急避難場所工作人員可分為平時日常管理人員和災(zāi)時運行管理人員兩類。目前，深圳市室內(nèi)應(yīng)急避難場所災(zāi)時運行管理的工作人員隊伍幾乎都是臨時組建的，在負(fù)責(zé)場所服務(wù)的同時，還需要完成本職工作，特別是社區(qū)服務(wù)站、黨群服務(wù)中心的工作人員及學(xué)校老師。臨時組建的工作人員隊伍雖然可以無縫對接場所的部分服務(wù)，如：人員登記、食物發(fā)放、場地布置等任務(wù)，但如果從事信息溝通、新聞發(fā)布、治安維護、后勤保障等工作，就會顯得崗位能力不足，對避難場所災(zāi)時的正常運行會產(chǎn)生一定的影響。

2. 對策與建議

2.1 完善應(yīng)急避難場所制度體系

一是組織編制《深圳市應(yīng)急避難場所管理指引》。要充分參考借鑒日本、美國、英國等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的規(guī)范性指導(dǎo)文件，結(jié)合深圳市汛期轉(zhuǎn)移避險、安置救助的實踐經(jīng)驗，編制《深圳市應(yīng)急避難場所管理指引》，針對場所日常維護、災(zāi)時啟用、開放運行、善后處置等環(huán)節(jié)詳細(xì)列明工作步驟及工作要求，對場所管理過程中可能出現(xiàn)的各種情況進行解釋說明，并提供標(biāo)準(zhǔn)化的表格供場所使用單位參考。

二是推進應(yīng)急避難場所地方標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。建議參照北京、上海等國內(nèi)一線城市的做法，結(jié)合深圳市的災(zāi)害特點，制定《深圳市應(yīng)急避難場所建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，對全市急避難場所的選址、出入口設(shè)置、交通組織、給水排水、衛(wèi)生設(shè)施、醫(yī)療救護、電力電信、應(yīng)急物資倉儲等方面按標(biāo)準(zhǔn)進行實施，全面推進深圳市應(yīng)急避難場所的規(guī)范性建設(shè)。

2.2 啟動應(yīng)急避難場所規(guī)劃修編工作

目前，《深圳市國土空間總體規(guī)劃（2020-2035年）》正在編制中，并計劃啟動《深圳市應(yīng)急疏散救援空間規(guī)劃（2020-2035年）》，擬將應(yīng)急醫(yī)療、衛(wèi)生隔離和倉儲物流、應(yīng)急交通、應(yīng)急物流等其他應(yīng)急功能納入規(guī)劃?！秾ｍ椧?guī)劃》應(yīng)以此為契機，在已實施近10年的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析和評估存在短板和不足，啟動編制深圳市新的應(yīng)急避難場所建設(shè)規(guī)劃。必須準(zhǔn)確把握時代脈搏，充分了解深圳市的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢，統(tǒng)籌部署、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，拓展應(yīng)急避難場所的服務(wù)功能。同時應(yīng)建立應(yīng)急避難場所建設(shè)的動態(tài)更新制度，確保場所建設(shè)與城市發(fā)展水平緊密相連，更好地滿足于“全災(zāi)種、大應(yīng)急、大救援”的應(yīng)急管理要求。

2.3 分層制定應(yīng)急避難場所突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案并強化預(yù)案的應(yīng)急演練

一是要制定不同層次的應(yīng)急預(yù)案。相關(guān)政府職能部門或單位應(yīng)針對應(yīng)急避難場所在災(zāi)時運行時可能發(fā)生的突發(fā)事件按區(qū)和街道兩級制定應(yīng)急預(yù)案。各區(qū)政府宜組織編制應(yīng)急避難場所啟用和安置救助應(yīng)急預(yù)案，并與防汛、防臺風(fēng)、自然災(zāi)害救助等專項應(yīng)急預(yù)案相互銜接，可以將室內(nèi)應(yīng)急避難場所的啟用開放和安置救助工作，與臺風(fēng)、暴雨等氣象性災(zāi)害情況下，人員緊急避險、疏散轉(zhuǎn)移、臨時安置、救災(zāi)救助等工作一同納入防汛、防臺風(fēng)應(yīng)急演練科目。街道辦事處可根據(jù)轄區(qū)實際，從指揮機構(gòu)、災(zāi)害預(yù)警、啟用機制、轉(zhuǎn)移路線、疏散引導(dǎo)、安置程序、物資儲備、信息傳輸?shù)确矫?，制定室?nèi)應(yīng)急避難場所疏散安置預(yù)案。

二是就室內(nèi)應(yīng)急避難場所的相關(guān)預(yù)案開展應(yīng)急演練。開展室內(nèi)應(yīng)急避難場所突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的演練是提高群眾災(zāi)害應(yīng)對能力和充分發(fā)揮場所效能的關(guān)鍵[13]。城區(qū)、街道以及社區(qū)等各級應(yīng)急管理、民政、交通運輸、衛(wèi)健、消防、地震等部門，要指導(dǎo)社區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等重點單位，定期舉行應(yīng)急避難演練，使避難群眾了解應(yīng)急避難場所的區(qū)位、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、服務(wù)功能以及應(yīng)急避難疏散的全部過程，讓群眾擺脫不知道避難場所如何使用的困境，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地滿足突發(fā)災(zāi)害事件時群眾的避難需求。

三是建立應(yīng)急聯(lián)動機制。全市要構(gòu)建“屬地為主、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、協(xié)同共治”的跨區(qū)域室內(nèi)應(yīng)急避難場所應(yīng)急聯(lián)動機制，形成城區(qū)、街道、社區(qū)之間的區(qū)域性應(yīng)急聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)，拓寬室內(nèi)應(yīng)急避難場所異地安置的范圍，最大化地發(fā)揮應(yīng)急避難場所的作用。要以預(yù)案的形式落實各聯(lián)動單位的責(zé)任，通過應(yīng)急演練確保應(yīng)急聯(lián)動效果。

2.4 加快應(yīng)急避難場所工作人員的多元化能力建設(shè)

深圳市災(zāi)害突發(fā)事件多發(fā)，對應(yīng)急避難場所災(zāi)時運行提出了更高的要求。臨時抽調(diào)人員組建室內(nèi)應(yīng)急避難場所災(zāi)時運行工作人員的做法已難以滿足應(yīng)急工作需求。因此，必須以隊伍的穩(wěn)定性、技能的多樣性和能力的復(fù)合性為目標(biāo)，加大室內(nèi)應(yīng)急避難場所災(zāi)時運行管理工作人員的培訓(xùn)力度。

一是要制定應(yīng)急避難場所工作人員管理制度。要對人員招募、人員管理、崗位職責(zé)、崗位配比、專兼職比例、勞務(wù)補償標(biāo)準(zhǔn)等方面做出統(tǒng)一規(guī)定和要求，并積極引導(dǎo)社會組織、企事業(yè)單位職員、高校學(xué)生、社區(qū)群眾等人群加入應(yīng)急避難場所工作人員隊伍。

二是向社會購買有償服務(wù)和公開招募志愿者。對室內(nèi)應(yīng)急避難場所一些常規(guī)性的工作，如日常安全檢查與評估，電、水、房屋等維護維修，管理與宣傳培訓(xùn)，應(yīng)急演練及災(zāi)時安置救助等有關(guān)工作，政府可采取購買服務(wù)和招募志愿者的方式引進社會力量。

三是強化室內(nèi)應(yīng)急避難場所工作人員的培訓(xùn)。對于組建完成的工作人員隊伍，應(yīng)突破傳統(tǒng)培訓(xùn)模式的限制，通過開發(fā)模塊化的優(yōu)質(zhì)培訓(xùn)課程，供場所管理相關(guān)職能部門或單位自主選擇所需的課程，工作人員也可以更加靈活地選擇培訓(xùn)時間。通過培訓(xùn)和演練，全面提升場所工作人員的崗位能力，改善室內(nèi)應(yīng)急避難場所的服務(wù)效能。

2.5 加強室內(nèi)應(yīng)急避難場所的信息公開

一是采取多樣化的傳播手段向群眾發(fā)布應(yīng)急避難場所信息。除通過電視、廣播、報刊、宣傳欄、宣傳冊等傳統(tǒng)媒介向社會發(fā)布應(yīng)急避難場所位置、名稱、類型、級別、可容納人數(shù)、聯(lián)系人和聯(lián)系方式等基本信息外，還要推進應(yīng)急避難場所信息服務(wù)的“互聯(lián)網(wǎng)+”行動[14]。積極尋求與電子地圖提供商的合作，如高德、百度地圖等，對深圳市應(yīng)急避難場所分布位置逐一標(biāo)記在電子地圖上。還可與微信等平臺開展合作，開發(fā)APP程序，使群眾能快速知曉附近的應(yīng)急避難場所位置，方便群眾就近就便自主選擇合適的應(yīng)急避難場所。

二是向群眾宣講室內(nèi)應(yīng)急避難場所的使用規(guī)則。通過向群眾講解前往避難場所前的個人準(zhǔn)備工作、進入場所后的秩序規(guī)范、離開場所前的衛(wèi)生清潔工作等知識，增強避難群眾自身的責(zé)任意識，減輕場所工作人員的工作量，共同營造溫馨舒適的避難環(huán)境。在選擇宣傳手段時，應(yīng)綜合考慮目標(biāo)對象的認(rèn)知類型、行為習(xí)慣和信息接收能力，最大化地提高宣傳效果。

3. 結(jié)語

室內(nèi)應(yīng)急避難場所的建設(shè)是一項動態(tài)的、長期的工作，必須將其納入城市規(guī)劃建設(shè)中。因為這是一項“平災(zāi)結(jié)合”的民生工程，正確處理好平時管理和災(zāi)時運行的關(guān)系就顯得尤為重要。如何將避難場所盡快融入城市建設(shè)的整體規(guī)劃，如何制定相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，確保避難場所使用的安全、可靠、便捷，如何處理好平災(zāi)關(guān)系，強化場所管理，提高使用效率等問題，不僅是深圳市，也是我國其他城市在室內(nèi)應(yīng)急避難場所建設(shè)和管理過程中應(yīng)重點思考和研究解決的問題。□