崔 財 周

工業(yè)革命以來，英國工業(yè)快速發(fā)展，煤炭逐步成為主要的燃料。由此引發(fā)的環(huán)境問題逐漸凸顯，尤其是煙霧污染問題嚴(yán)重。1952 年英國發(fā)生嚴(yán)重霧霾事件，造成重大人員傷亡。面對各方壓力，英國政府于1956 年出臺《清潔空氣法》。經(jīng)過數(shù)年治理，以煤煙為主的傳統(tǒng)煙霧基本消失。20 世紀(jì)60 年代以來，英國汽車數(shù)量不斷增加，汽車尾氣等污染又日益嚴(yán)重。1993 年，英國發(fā)生嚴(yán)重光化學(xué)煙霧事件，造成數(shù)百人死亡，新型煙霧再次引起英國人的關(guān)注。煙霧何以再次大規(guī)模發(fā)生，又是如何被治理的？長期以來，煙霧問題得到國外學(xué)術(shù)界的關(guān)注，有的學(xué)者關(guān)注英國汽車數(shù)量以及汽車尾氣帶來的危害；①有的學(xué)者提出減少汽油中的鉛含量，并呼吁建立一個長期有效的煙霧治理體系。②還有的學(xué)者從環(huán)境史與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角闡釋英國治理空氣污染。③

與之相比，國內(nèi)學(xué)者對英國煙霧的研究主要集中在大氣污染治理歷程、英國煙霧治理的經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示。梅雪芹教授是國內(nèi)研究英國環(huán)境史的開拓者，先后發(fā)表多篇論著分析英國大氣污染狀況及其造成的后果。①其他學(xué)者從不同視角論述英國治理煙霧污染對中國的借鑒作用。②大體來看，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對英國煙霧的研究主要集中在煙霧形成的原因、空氣污染治理的措施以及英國空氣治理經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示，但對相關(guān)法律的專門研究寥寥無幾。鑒于此，本文在現(xiàn)有的研究基礎(chǔ)上，以1993 年《清潔空氣法》為視角，分析該法律出臺的原因、出臺過程中不同利益集團(tuán)的相互博弈，法律主要內(nèi)容以及對中國的啟示。

一、《清潔空氣法》出臺的原因

（一）新型煙霧污染嚴(yán)重

早在第一次工業(yè)革命時期，英國倫敦即以“霧都”聞名遐邇。1952 年的霧霾事件，又給英國人留下深刻記憶。面對嚴(yán)重的煙霧污染，英國政府于1956年出臺《清潔空氣法》。該法案明確了黑煙識別的手段、方法以及控制措施；對煙囪高度和壁爐有嚴(yán)格的規(guī)定，還規(guī)定必須記錄工業(yè)和家庭排放煙霧量；授予地方政府治理煙霧的權(quán)限。③經(jīng)過長期治理，到20世紀(jì)50 年代后期，英國以煤炭為主的傳統(tǒng)煙霧基本消失。但法律中未規(guī)定二氧化硫、碳氧化合物等污染物的排放，煙霧污染并未得到根本解決。20 世紀(jì)60 年代以來，汽車尾氣等污染物成為新的污染源。據(jù)統(tǒng)計，20 世紀(jì)60 年代，英國擁有1000 萬輛私家汽車，80 年代約2000 萬輛，到90 年代初期達(dá)到2500 萬輛。④在倫敦，汽車尾氣已成為一氧化碳、二氧化硫、碳?xì)浠衔锏扔泻ξ镔|(zhì)的最大單一污染源。在1991 年12 月12 日至15 日，二氧化氮每小時濃度達(dá)到809 微克/米3，大大超過了世界衛(wèi)生組織400 微克/米3的標(biāo)準(zhǔn)，也是英國近幾年煙霧最嚴(yán)重的一次。毫不夸張地說，只要出現(xiàn)不利的氣候，倫敦人就會想到1952 年的霧霾事件，煙霧又重返倫敦或許只是時間問題。據(jù)環(huán)境審計特別委員會（Environmental Audit Select Committee）研究，在20 世紀(jì)90 年代，汽車尾氣是英國公共健康面臨的最大風(fēng)險，它所造成的損失可能超過100 億英鎊。此外，汽車尾氣造成的空氣污染對人們的身體健康和生活環(huán)境造成危害。汽車尾氣會刺激人的眼睛和呼吸道，長時間接觸者會增加患肺癌的風(fēng)險。汽車尾氣還對自然環(huán)境造成破壞，二氧化硫等有害物質(zhì)達(dá)到一定濃度時容易形成酸雨，造成水和土壤酸化，嚴(yán)重影響植物和動物的生長。

由于汽車尾氣的增加，再加上城市里建筑物較高，尾氣在城市中久久不能消散，氮氧化物和碳?xì)浠衔锇l(fā)生相互作用，發(fā)生光化學(xué)煙霧事件。⑤雖然光化學(xué)煙霧最初發(fā)生在美國洛杉磯盆地，但現(xiàn)在它已存在于世界各地。頗具諷刺意味的是，臭氧是它最主要、危害性最大的成分之一，而在維多利亞時代，環(huán)保人士卻把它當(dāng)作瘴氣和煙的解毒劑加以贊賞。⑥事實(shí)上，在20 世紀(jì)70 年代初期，英國出現(xiàn)對光化學(xué)煙霧的關(guān)注。1971 年，英國工黨議員萊斯利·斯普里格斯（Leslie Spriggs）向環(huán)境大臣詢問，英國有多少地區(qū)發(fā)生光化學(xué)煙霧，是否在蘭開夏郡的圣海倫斯地區(qū)進(jìn)行了光化學(xué)煙霧檢測。⑦最后經(jīng)過所謂的權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)查，英國光化學(xué)煙霧未超標(biāo)，事情不了了之。然而，1976 年倫敦經(jīng)歷了嚴(yán)重的光化學(xué)煙霧，在6 月27 日記錄的平均每小時臭氧濃度為21.2pphm（1pphm 為一億分之一）。大倫敦政府用8pphm 平均小時作為臭氧濃度的指導(dǎo)數(shù)據(jù)，這期間的記錄濃度超過了這一指導(dǎo)數(shù)據(jù)一大截。①臭氧濃度超標(biāo)不僅發(fā)生在倫敦，英國其它城市也經(jīng)常出現(xiàn)臭氧濃度超標(biāo)的情況。1993 年夏季，英國各地高溫持續(xù)數(shù)日，再加上其它污染物導(dǎo)致臭氧濃度嚴(yán)重超標(biāo)，其中德文郡的亞納維爾監(jiān)測站顯示該地區(qū)平均每小時的臭氧濃度為18.7pphm。②光化學(xué)煙霧帶來的危害也是不言而喻的，它是哮喘等呼吸道疾病發(fā)作的重要原因。據(jù)圣喬治醫(yī)院的羅斯·安德森（Ross Anderson）教授代表衛(wèi)生部對1993 年的光化學(xué)煙霧調(diào)查發(fā)現(xiàn)：“倫敦在那一周的死亡率比同期高出10%，目前約有300 萬民眾患有哮喘病，約有10 萬人因哮喘住院治療，2000 人死于哮喘發(fā)作，它是繼心臟病和中風(fēng)之后最大的單一住院原因?！雹?/p>

（二）公眾與環(huán)保組織的廣泛參與

英國公眾和環(huán)保組織積極參與環(huán)境立法。1972年6 月16 日，聯(lián)合國環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》（Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment）宣布：“人類有權(quán)生活在適宜的環(huán)境中，享有自由、平等和充足生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來的世世代代環(huán)境的責(zé)任?！雹苡源藶槠鯔C(jī)，加強(qiáng)公眾對國家環(huán)境決策的參與。其主要表現(xiàn)在三個方面：一是環(huán)境訴訟權(quán)。以前的法律規(guī)定，第三方無權(quán)對環(huán)境部門的決策提起訴訟，即便侵犯公眾的環(huán)境權(quán)益。然而，1981 年的《最高法院法》（Senior Courts Act）規(guī)定：“當(dāng)申訴人對申訴案件表現(xiàn)出‘足夠的利益和興趣’時，可以提起上訴?！雹蓦S后，英國環(huán)保組織依據(jù)該法律向一家化工廠提起訴訟，最終贏得勝利。二是環(huán)境質(zhì)詢權(quán)。1985 年的《地方政府法》（Local Government Act）規(guī)定：“如無特殊情況，立法委員會會議應(yīng)對公眾開放且會議報告須在三天前向社會公布并接受公眾審閱，會議結(jié)果要向公眾公示，如有異議，要接受質(zhì)詢?！雹尥ㄟ^該法律，公眾可以全程參與并監(jiān)督立法。三是環(huán)境知情權(quán)。1992年的《環(huán)境信息條例》（The Environmental Information Regulations）規(guī)定：“除特殊情況外，公眾有權(quán)利從環(huán)境部門獲取環(huán)境信息的權(quán)利，如因特殊原因無法提供相關(guān)信息，必須以書面形式說明?！雹咄ㄟ^環(huán)境知情權(quán)，英國公眾了解環(huán)境信息，促使政府出臺環(huán)境政策，1993年的《清潔空氣法》借鑒了環(huán)境知情權(quán)內(nèi)容。在英國，政府通過制定法律保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，而公眾利用獲得的權(quán)利參與環(huán)境立法，體現(xiàn)了二者之間的良性循環(huán)。

對煙霧的治理，環(huán)保組織也積極行動。自19 世紀(jì)40 年代以來，建筑師、醫(yī)生、工程師和其他專業(yè)人士建立了許多反煙組織。如1842 年的曼徹斯特預(yù)防煤煙協(xié)會，1890 年的利茲煙減排協(xié)會，1899 年的倫敦?zé)煖p排協(xié)會，1929 年的全國煙減排協(xié)會等控?zé)熃M織。⑧經(jīng)過一百多年的發(fā)展，到20 世紀(jì)60 年代，英國環(huán)保組織有200 多個，1975 年，英國環(huán)保組織增至1400 多個，并得到政府的支持。20 世紀(jì)80 年代的“地球之友”（Friends of the Earth）關(guān)注新型煙霧問題。該組織監(jiān)督政府加強(qiáng)環(huán)境立法，運(yùn)用技術(shù)手段研究污染源，對汽車尾氣的危害進(jìn)行持續(xù)調(diào)查，宣傳新型煙霧的危害。20 世紀(jì)90 年代英國環(huán)保組織“世界自然基金英國辦公室”（WWF UK office），要求當(dāng)?shù)卣芽沙掷m(xù)發(fā)展觀念融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，促進(jìn)和提高人們對當(dāng)今面臨的主要環(huán)境問題的認(rèn)識，尋找解決這些問題的辦法，并倡導(dǎo)英國和世界各地的政府、企業(yè)和社區(qū)合作。⑨這些環(huán)保組織在向公眾普及環(huán)保知識，提供環(huán)境問題的咨詢以及監(jiān)督政府環(huán)境立法方面發(fā)揮重要作用?！艾F(xiàn)代社會環(huán)保力量的組織化程度越來越高，各種環(huán)保非政府組織在公眾參與中發(fā)揮著中介和橋梁作用。相對于分散的個人，非政府組織在人員素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、知識信息、活動策略等各個方面都有更強(qiáng)的優(yōu)勢，往往成為各種環(huán)境運(yùn)動的領(lǐng)導(dǎo)者和主力軍?！雹?/p>

從《清潔空氣法》出臺的成因看，主要分為兩個方面：一是新型煙霧問題日益嚴(yán)重。針對新的煙霧污染，英國出臺相關(guān)措施進(jìn)行治理，但由于各種因素的制約，煙霧污染依舊頻發(fā)，尤其是1993 年，英國各地臭氧濃度急劇增加，解決新型煙霧問題刻不容緩。

二是英國公眾及環(huán)保組織積極行動。經(jīng)過煙霧的“洗滌”，此時英國民眾的煙霧意識明顯提高，對新型煙霧污染更加關(guān)注，而環(huán)保組織動用社會力量，與公眾形成壓力集團(tuán)，促使新的環(huán)境立法出臺。總體來看，《清潔空氣法》的出臺既是現(xiàn)實(shí)因素的制約，又是環(huán)保意識的驅(qū)使，它們共同構(gòu)成法律出臺的合力。

二、《清潔空氣法》出臺的過程及內(nèi)容

面對日益嚴(yán)重的酸雨、光化學(xué)煙霧等污染物，英國政府于1993 年出臺《清潔空氣法》，治理新型煙霧問題。在法律出臺過程中，不同利益集團(tuán)圍繞中央政府與地方政府的控?zé)煓?quán)、汽車尾氣排放等問題展開激烈辯論。最后，《清潔空氣法》在博弈與妥協(xié)中通過。《清潔空氣法》對地方政府的控?zé)煓?quán)限、汽車尾氣排放等問題進(jìn)行明確規(guī)定，是一部較為完善的法律，對治理新型煙霧起到重要作用。

時代的發(fā)展對小學(xué)體育學(xué)科教學(xué)提出了新的要求，而小學(xué)體育學(xué)科教學(xué)未來的發(fā)展方向也要求教師在實(shí)踐中必須有創(chuàng)新，否則將難以真正實(shí)現(xiàn)小學(xué)體育學(xué)科教學(xué)的預(yù)期目標(biāo)。為此，結(jié)合國內(nèi)外學(xué)者的研究成果與筆者的工作實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)在以下方面推動實(shí)踐創(chuàng)新。

（一）《清潔空氣法》出臺時的博弈

關(guān)于中央政府與地方政府的控?zé)煓?quán)，不同黨派議員持不同的意見。工黨議員利茲溫·休斯（Ledwyn Hughes）首先發(fā)難，他認(rèn)為，法案規(guī)定關(guān)閉眾多礦場，從煙霧治理的角度來看，有合理之處，但對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。以威爾士的艾爾角煤礦（Point of Ayr Colliery）為例，目前年產(chǎn)量555000 噸煤炭，如果煤廠關(guān)閉，會帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失，還會造成4800 名礦工失業(yè)，如果發(fā)生這樣的事情，我們難辭其咎。②索爾福德市議員特倫斯·劉易斯（Terence Lewis）認(rèn)為厘清中央政府與地方政府在煙霧治理中的權(quán)責(zé)至關(guān)重要。在以往的煙霧治理中，地方政府擁有部分立法權(quán)，難以產(chǎn)生實(shí)際的影響，不利于本地區(qū)煙霧的治理。區(qū)分煙霧的權(quán)力主要由地方政府負(fù)責(zé)，每個地區(qū)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際制定地方性環(huán)境立法，而且中央政府還要給予財政補(bǔ)貼。根據(jù)法案的規(guī)定，煙霧分為兩類：深色煙霧和非深色煙霧，這種判斷必須根據(jù)林格曼煙氣圖，③它是確定污染因子的科學(xué)根據(jù)。

然而，其他議員表達(dá)不同見解。保守黨議員約翰·威克漢（John Wakeham）從中央與地方的協(xié)調(diào)發(fā)展闡釋法案的合理性。他認(rèn)為，政府的能源政策是通過競爭和市場化實(shí)現(xiàn)的，以盡可能低的價格獲取能源，政府會從全國的大局出發(fā)，平衡煤炭的發(fā)展，既滿足地方生產(chǎn)和發(fā)展的需要，又符合環(huán)境政策的要求。保守黨議員特瑞·狄克斯（Terry Dicks）贊同約翰·威克漢的觀點(diǎn)。他指出，地方議員代表習(xí)慣在不付出任何代價的情況下做出許多承諾，如果只是關(guān)注個別區(qū)域，無益于總體的發(fā)展。保守黨議員戴維·特里皮爾（David Trippier）認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，不僅中央和地方政府分工協(xié)作，而且強(qiáng)調(diào)政府與工商業(yè)集團(tuán)合作的重要性。特里皮爾表示：“在過去的一年中，政府建立了良好的合作機(jī)制，專門成立了商業(yè)與環(huán)境咨詢委員會（Advisory Committee on Business and the Environment）。該委員會表明，工商業(yè)集團(tuán)是國家環(huán)境治理的重要組成部分，會提供有效的建議，在隨后的一份環(huán)境報告提出35 項(xiàng)建議，主要是針對二氧化碳排放和廢物利用等問題?！雹?/p>

關(guān)于汽車尾氣的排放問題，各位議員各抒己見。大部分工黨議員認(rèn)為，汽車尾氣尚在可控范圍內(nèi)，隨著治理的深入會進(jìn)一步減少。工黨議員萊斯利·斯普里格斯首先表明觀點(diǎn)。他認(rèn)為，雖然汽車尾氣有所增加，但不能夸大其危害。事實(shí)上，自20 世紀(jì)70 年代以來，英國政府對二氧化硫、機(jī)動車尾氣等污染，已采取多種措施進(jìn)行治理，并取得不錯效果。斯普里格斯進(jìn)一步表示：“政府已出臺多部法律，如《機(jī)動車輛（制造和使用）規(guī)則》（1973）、《環(huán)境保護(hù)條例》（1990）等，這些法律不僅控制空氣污染，對其它污染物也做出明確規(guī)定。其中《機(jī)動車輛（制造和使用）規(guī)則》規(guī)定每輛汽車必須安裝曲軸箱通風(fēng)裝置，其作用是防止機(jī)油變質(zhì)、滲漏以及防止各種油蒸汽污染大氣，碳?xì)浠衔锱欧帕繙p少了25%—30%?！雹俟h議員昆汀·沃洛普（Quentin Wallop）遙相呼應(yīng)，贊同萊斯利·斯普里格斯的主張。沃洛普表示：“煙霧問題是一個長期的過程，并非一朝一夕所能解決，1956 年和1968 年的《清潔空氣法》基本解決了煤炭煙霧，近年來，雖然汽車尾氣有所增加，但并未達(dá)到影響公眾生活的程度。”②隨著汽油含鉛量的降低以及無鉛汽油的使用，英國的煙霧污染也會隨之下降。沃洛普舉例說：“在汽油加鉛管制政策出臺前的1971 年，英國汽車尾氣將7300 噸的鉛排入大氣，1981 年這個數(shù)字略降至6700 噸，而在1986 年，當(dāng)嚴(yán)格的管制條例通過后，排入大氣的鉛就降到了2900 噸。1992 年無鉛汽油已經(jīng)占到市場份額的一半，因?yàn)樵絹碓蕉嗟能囍鞫及阉麄兪褂玫钠蛽Q成了這種效率不低且更加便宜的燃料。”③

面對汽車尾氣排放的爭議。英國保守黨議員托馬斯·費(fèi)莫爾（Thomas Fermor）迫不及待地說：“汽車尾氣造成的危害眾所周知，讓我們看看現(xiàn)在的空氣狀況吧，好像每天生活在溫室中，多少年之后，我們的土地會被淹沒?！雹鼙Ｊ攸h議員戴維·特里皮爾提議建立環(huán)境委員會，政府要定期發(fā)布環(huán)境報告，給予公眾獲取環(huán)境信息的權(quán)利，積極采取措施進(jìn)一步消除機(jī)動車排放尾氣造成的空氣污染。⑤戴維·特里皮爾進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對煙霧檢測的重要性，他建議以實(shí)驗(yàn)室為中心，建立遍布英國的檢測站，對二氧化硫等有害氣體進(jìn)行評測，對煙塵測定、煙囪設(shè)計等環(huán)保產(chǎn)品等進(jìn)行深入研究，針對不同的污染物采取不同的措施。英國法官、保守黨議員詹姆斯·麥凱（James Mackay）認(rèn)為，法案融合了1956 年和1968 年的《清潔空氣法》以及1974 年的《污染控制法》第四部分的內(nèi)容，隨著新的污染物出現(xiàn)，這些修正是必要的。⑥不過，詹姆斯·麥凱強(qiáng)調(diào)要根據(jù)英格蘭、蘇格蘭和威爾士的實(shí)際情況，采取不同的排放標(biāo)準(zhǔn)，至于如何界定，這是議會要討論的問題。

面對分歧，當(dāng)時的英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部部長邁克爾·霍華德（Michael Howard）傾向于支持法案，為法案的通過定下了基調(diào)。他不無動情地說：“各位議員從各個方面討論法案的內(nèi)容，說明煙霧治理的必要性。在歷史上，倫敦以煙霧聞名于世，經(jīng)過多年的治理，傳統(tǒng)煙霧基本結(jié)束，現(xiàn)在新型煙霧比較嚴(yán)重，又到了治理的時候。”⑦從英國政黨的選民范圍來看，一般來說，工黨代表“黑煙區(qū)”選民，而保守黨代表“白煙區(qū)”選民。不同黨派關(guān)于《清潔空氣法》的爭論，給予一個黨派攻擊另一個黨派的機(jī)會，反映出不同黨派的利益沖突，由此環(huán)境問題轉(zhuǎn)化為政治問題。然而，隨著煙霧問題的嚴(yán)重，不僅保守黨認(rèn)識到法案的重要性，工黨在煙霧治理上不斷達(dá)成一致。雖然他們對法案的具體內(nèi)容提出不同的意見，但總體上認(rèn)可法案，這說明清潔空氣已成為英國社會的共識。最后，英國議會經(jīng)過激烈的辯論與妥協(xié)后，《清潔空氣法》于1993 年5 月27 日獲得通過，成為正式法律。

（二）《清潔空氣法》的主要內(nèi)容

法律共分為7 個部分，68 個條款，主要包括三個方面：一是對傳統(tǒng)煙霧的定義以及治理；二是對汽車尾氣等污染物排放以及地方政府控?zé)煓?quán)的規(guī)定；三是關(guān)于特殊情況以及雜項(xiàng)條款的規(guī)定。具體為：

第一，對傳統(tǒng)黑煙、煙控區(qū)的劃分以及治理。不得從任何建筑物、工業(yè)場所等煙囪散發(fā)出黑煙，如果散發(fā)出黑煙，則被視為犯罪。黑煙是根據(jù)林格曼圖的比對確定，如雙方發(fā)生爭執(zhí)，可提起訴訟。⑧在安裝新爐子時，必須保證在連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下不產(chǎn)生煙霧，否則不得安裝。此外，法案對爐子的高度也有明確的規(guī)定，所有新安裝的爐子必須達(dá)到要求，固體物質(zhì)要達(dá)到每小時45.4 公斤或以上的燃燒速度；液態(tài)或氣態(tài)物質(zhì)達(dá)到366.4 千瓦或更高的速度。⑨地方政府根據(jù)本地的實(shí)際情況宣布部分或整個地區(qū)為煙霧控制區(qū)，煙霧控制區(qū)可據(jù)情況進(jìn)行撤銷或更改。由于地區(qū)差異性，煙霧控制區(qū)只適用于英格蘭和威爾士，并不適用于蘇格蘭。蘇格蘭地區(qū)在確認(rèn)不產(chǎn)生大量煙霧的情況下授權(quán)部分燃料燃燒。①

第二，關(guān)于汽車尾氣排放以及擴(kuò)大地方政府控?zé)煓?quán)的規(guī)定。法律規(guī)定，國務(wù)大臣有權(quán)對機(jī)動車輛中使用的燃料成分和含量進(jìn)行鑒定，限制不符合規(guī)定的燃料在英國生產(chǎn)、銷售和使用。②法律對汽車燃油的硫含量加以限制，但在實(shí)施政策之前，需征求以下人士的意見：燃料的生產(chǎn)者和使用者；了解空氣污染的專業(yè)人士。由于蘇格蘭獨(dú)特的情況，這些規(guī)定只適用于英格蘭和威爾士。③地方政府對本地區(qū)的空氣污染進(jìn)行調(diào)查，并提供相應(yīng)的費(fèi)用。在討論空氣污染問題時可以使用圖片、電影膠片、舉辦展覽等多種形式，這些費(fèi)用由地方政府承擔(dān)。地方政府有權(quán)利對違反空氣污染規(guī)定的企業(yè)處罰，但必須以書面形式告知，如不滿意，在21 天內(nèi)，可以提起訴訟。在不違反規(guī)定的情況下，公民有權(quán)利知曉空氣污染物的排放信息。此外，為了獲取空氣污染的信息，中央可以指示地方政府遵守以下規(guī)定：由地方政府提供安裝、操作和維護(hù)用于測量和記錄空氣污染的設(shè)備；地方政府獲得的空氣污染信息及時傳送給中央；如果地方政府按照中央的指示提供設(shè)備，中央應(yīng)該支付地方政府所支出的費(fèi)用。④此外，地方政府被授權(quán)改建教堂、慈善機(jī)構(gòu)等建筑物壁爐的權(quán)利。

從法律的文本來看，其主要特點(diǎn)為：一是隨著煙霧種類的增加，法律對黑煙標(biāo)準(zhǔn)、汽車尾氣排放以及控?zé)煼秶M(jìn)一步明確，體現(xiàn)了法律的時效性：二是擴(kuò)大地方政府的控?zé)煓?quán)限，由國家立法到地方立法的轉(zhuǎn)變，煙霧治理更具自主性；三是對專業(yè)術(shù)語的解釋以及對英格蘭、蘇格蘭、威爾士采取不同政策，體現(xiàn)了法律的專業(yè)性與靈活性。此外，法律特別說明，對國際環(huán)保條約的遵守，尤其是歐盟關(guān)于對煙霧的規(guī)定。煙霧治理是一項(xiàng)復(fù)雜的過程，需要不同地區(qū)、不同國家協(xié)同合作。一般而言，一部法律的順利出臺，除了具備相對完善的內(nèi)容和可操作性外，還受到其它因素的制約，如利益集團(tuán)的妥協(xié)、執(zhí)行力度等綜合因素?！肚鍧嵖諝夥ā吩诔雠_過程中兼顧各方利益集團(tuán)，保障了法律的通過，貫徹環(huán)保精神。

三、《清潔空氣法》的影響與啟示

（一）《清潔空氣法》的實(shí)效與影響

1993 年的《清潔空氣法》是1956 年和1968 年《清潔空氣法》的重要補(bǔ)充和修正，也是英國治理空氣污染的重要法律。法律中的許多措施目標(biāo)明確，易于操作，尤其是擴(kuò)大了地方政府的控?zé)煓?quán)限，使煙霧治理更具靈活性與自主性。雖然由于各個利益集團(tuán)的相互掣肘，使得法律的條款具有妥協(xié)性，但從整體上看該法律是煙霧治理的重要舉措。其實(shí)效與影響主要體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，空氣質(zhì)量明顯提升。20 世紀(jì)70 年代，英國二氧化硫、碳氧化合物等污染物不斷增加。法律頒布后，據(jù)英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部統(tǒng)計，1970 年英國的二氧化硫排放量為每年650 萬噸，到1983 年下降到每年380 萬噸，而到2000 年的排放量不足120 萬噸。⑦汽車尾氣得到有效控制，尤其是汽油中的鉛含量大幅度下降，從1978 年每升汽油的含鉛量0.45 克，1978 年為0.4 克，1986 年下降到0.15 克，1998 年為0.1 克。①此外，英國的霧霾天數(shù)也不斷減少。據(jù)統(tǒng)計，1975 年倫敦的霧霾天為15 天/ 年，1980 年為5 天/年，2012 年為3 天/年，空氣質(zhì)量處于領(lǐng)先地位。②在20 世紀(jì)90 年代中期，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界衛(wèi)生組織在一份聯(lián)合調(diào)查報告中宣布，全球20 個大城市中，倫敦已成為世界上空氣最清潔的都市之一。英國煙霧已經(jīng)成為一種歷史記憶，一去不復(fù)返了。

其次，擴(kuò)大地方政府控?zé)煹臋?quán)限。二戰(zhàn)前，英國地方政府和中央政府在行使權(quán)力時多有摩擦，尤其體現(xiàn)在空氣治理上。空氣污染治理涉及多個部門，雙方在治理理念上經(jīng)常發(fā)生分歧。對地方政府來說，追求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益是優(yōu)先考慮的事情，而中央政府一般從全局考慮，不可避免危害地方政府的利益。一方權(quán)力的增加，往往意味著另一方權(quán)力的減少，因此在煙霧治理中雙方時常發(fā)生沖突。1956年的《清潔空氣法》授予地方政府部分自主權(quán)，地方政府負(fù)責(zé)黑煙的治理，而中央政府負(fù)責(zé)難聞氣體的治理。但隨著新的污染物的復(fù)雜化，越來越難以區(qū)分雙方的權(quán)責(zé)，1993年的《清潔空氣法》進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府的權(quán)限，厘清雙方的職責(zé)范圍，基本解決了雙方在治理空氣污染上的矛盾。在中央環(huán)境署和環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部的領(lǐng)導(dǎo)下，再加上地方政府的配合，法律在實(shí)施過程中比較順利，治理的效果也比較明顯。

再次，確立了環(huán)境治理的原則。法律面對不同的意見，確立了可行性和實(shí)用性原則。這一原則的核心在于，既然當(dāng)前的污染不可避免，那就應(yīng)當(dāng)污染最小化，確保煙霧污染整體得到控制。這種經(jīng)歷一百多年發(fā)展成熟的污染治理和控制原則，兼具靈活性和原則性，盡管也受到批評和異議，但它總能在歷史的長河中不斷完善自己，并不斷釋放新的活力，這無疑是英國漸進(jìn)文化傳統(tǒng)在空氣污染治理中的具體體現(xiàn)，也是英國人實(shí)事求是作風(fēng)的外化。③1993 年的《清潔空氣法》是英國治理空氣污染的重要舉措，進(jìn)一步完善了英國從法律視角治理煙霧問題。正如彼得·布林布爾科姆（Peter Brimblecombe）所說：“在過去的50 年中，英國空氣質(zhì)量越來越受到重視，雖然1993 年的《清潔空氣法》是以前法案的修正案，但它仍然是一項(xiàng)開拓性的法律，因?yàn)樗谷藗兿嘈?，盡管立法會限制我們個人的自由，但為了更好的環(huán)境也是值得的?！雹茈m然法律存在不足之處，但法律的主要內(nèi)容得以貫徹，環(huán)保精神得以延續(xù)，對中國煙霧治理提供有益的借鑒。

（二）《清潔空氣法》對中國環(huán)境治理的啟示

英國之所以在煙霧治理上取得如此成就，并成為全世界治理空氣污染的典范，這與英國完善的環(huán)境立法密切相關(guān)。英國在環(huán)境立法時，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、公民的環(huán)境利益，并明確各方的權(quán)責(zé)，使其形成良性的循環(huán)。當(dāng)前，中國環(huán)境問題不容樂觀，尤其是北方冬季時節(jié)，煙霧時常發(fā)生，造成嚴(yán)重?fù)p失。英國煙霧治理的立法措施對中國具有重要的借鑒作用。

首先，進(jìn)一步完善環(huán)境立法系統(tǒng)。英國是世界上環(huán)境立法最早的國家之一。在空氣污染治理方面，早在1306 年，英國政府規(guī)定，禁止倫敦工匠和制造廠在國會期間使用煤，1863 年出臺《堿業(yè)法》，對廢棄物污染做出一些規(guī)定，后來又相繼出臺一系列環(huán)境法律。尤其1993 年的《清潔空氣法》，它是英國新型煙霧治理的重要舉措，隨后又完善了法律的內(nèi)容。由此可見，法治思維是英國煙霧治理的關(guān)鍵。相對而言，中國環(huán)境立法起步晚，法律系統(tǒng)不完善。1979年，中國頒布第一部環(huán)境保護(hù)法案——《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》，“標(biāo)志著中國環(huán)境保護(hù)已經(jīng)走上規(guī)范化、法律化的道路”。⑤隨后，中國又頒布《大氣污染防治法》（1987）、《環(huán)境保護(hù)法》（1989）等眾多法律，初步形成環(huán)境立法體系，對環(huán)境危害有了約束。但是也存在一些問題：一是環(huán)境法案修正相對滯后。環(huán)境污染是一個動態(tài)過程，需要不斷修正和完善法案內(nèi)容。以《環(huán)境保護(hù)法》為例，自1989 年通過后直到2014 年才修訂，導(dǎo)致新的污染物治理缺少法律依據(jù)。二是法律內(nèi)容比較籠統(tǒng)，缺少實(shí)際操作性。《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)常出現(xiàn)“嚴(yán)重污染”“有效措施”等措辭，未細(xì)化法律的內(nèi)容，沒有相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。從英國治理煙霧的經(jīng)驗(yàn)來看，需要及時更新、完善法律的內(nèi)容，建立成熟的法律體系。

其次，轉(zhuǎn)變環(huán)境立法思維和模式。在20 世紀(jì)90年代，英國環(huán)境治理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤江h(huán)境治理為基礎(chǔ)，中央政府進(jìn)行合作與指導(dǎo)的模式，劃分中央政府與地方政府在環(huán)境治理中的責(zé)權(quán)，充分尊重地方政府在環(huán)境治理中的自主權(quán)。①在以往的環(huán)境立法中，中國經(jīng)常暴露政府環(huán)境責(zé)任的缺陷，主要體現(xiàn)在“重政府經(jīng)濟(jì)責(zé)任，輕政府環(huán)境責(zé)任”；“重企業(yè)環(huán)境義務(wù)和追究企業(yè)環(huán)境責(zé)任，輕政府環(huán)境義務(wù)和追究政府環(huán)境責(zé)任”；“重政府環(huán)境權(quán)力，輕政府環(huán)境義務(wù)”等八個方面。②根據(jù)中國的《大氣污染防治法》規(guī)定：大氣污染防治由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各地方政府執(zhí)行與監(jiān)督。這樣的治理模式導(dǎo)致中央政府管理過寬，地方政府難以根據(jù)本地實(shí)際情況做出有效的治理。環(huán)境治理需要多個部門相互協(xié)調(diào)，在環(huán)境立法中要充分尊重各方意見，尋找各方的利益共同點(diǎn)。從上述內(nèi)容來看，中國需要對環(huán)境立法進(jìn)行優(yōu)化，轉(zhuǎn)變立法模式，注重中央、地方等部門協(xié)同合作。

再次，有法必依，嚴(yán)格執(zhí)法。法律制定后，關(guān)鍵在于落實(shí)法律的思想，維護(hù)法律的權(quán)威。由于中國環(huán)境問題較多，環(huán)境立法起步晚，在環(huán)境法執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)執(zhí)行不力，對于違反環(huán)境的行為處罰較輕，起不到震懾作用。而且，對于因違法造成損失的行為承擔(dān)的法律責(zé)任也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于環(huán)境污染造成的損失，從而在一定程度上縱容了違法行為。如果算上沒有嚴(yán)格執(zhí)法，那么處罰就更輕。③由于污染成本較低，很多企業(yè)寧愿支付處罰以換取污染權(quán)限，這就形成惡性循環(huán)，走入先污染再治理的老路子。從英國的治理經(jīng)驗(yàn)來看，有法必依，嚴(yán)格執(zhí)法是環(huán)境治理的重要保障。對于污染企業(yè)不僅要給予行政與經(jīng)濟(jì)處罰，還要追究刑事責(zé)任，使企業(yè)不想、不敢、不能污染環(huán)境，這樣才能達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。

結(jié) 語

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境問題是當(dāng)今許多國家面臨的重要問題。自20 世紀(jì)70 年代興起的環(huán)境史對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的底線問題進(jìn)行了研究，“環(huán)境史修正了發(fā)展的觀念”，著名環(huán)境史學(xué)家唐納德·休斯（J. Donald Hughes）認(rèn)為“發(fā)展”在20 世紀(jì)下半葉的內(nèi)涵并不是無休止、無底線的經(jīng)濟(jì)增長，也不是科學(xué)技術(shù)和藝術(shù)的改進(jìn)，而是“更健康、更優(yōu)美的環(huán)境”。④可以說環(huán)境史是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“晴雨表”，一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展越過環(huán)境的界限，那么生態(tài)環(huán)境會受到破壞；惡劣的生態(tài)環(huán)境也會影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

英國嚴(yán)重的空氣污染是典型的以環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的例子。隨后，英國政府出臺《公共衛(wèi)生法》（1936）、《清潔空氣法》（1956）等法律，采取立法措施治理煙霧問題，英國傳統(tǒng)煙霧基本消失。隨著新的汽車尾氣等污染物，英國于1993 年出臺《清潔空氣法》，雖然法律在出臺過程中一波三折，但法律最終通過，這說明清潔空氣是英國人的共同訴求。社會各階層對清潔空氣的張力，共同構(gòu)建了英國治理煙霧的合力，呈現(xiàn)了煙霧問題不僅僅是環(huán)境問題，還泛化為對社會公平、正義等愿景的追求。正如梅蘭尼·杜普斯（E. Melany Dupus）所說：“空氣污染治理的方式告訴我們社會對公平和健康問題的看法，換句話說，一個社會制造的‘煙塵’是反映這個社會不同社會關(guān)系的一面‘鏡子’?！雹莘山Y(jié)束了困擾英國的新型煙霧問題，空氣質(zhì)量得到明顯改善，地方政府擁有更多的環(huán)境立法權(quán)限，進(jìn)一步確立了環(huán)境立法治理原則。后來，英國煙霧污染與其它環(huán)境問題糾纏在一起，共同構(gòu)成新的污染源，專門針對某一項(xiàng)污染物的單項(xiàng)治理，難以實(shí)現(xiàn)整體環(huán)境的改善。因此，英國又出臺《環(huán)境法》（1995）、《環(huán)境保護(hù)法》（1999）等多部法案治理煙霧問題，這些法律共同構(gòu)成英國環(huán)境治理的有機(jī)體。

當(dāng)前中國的環(huán)境問題不容樂觀，尤其是煙霧在北方地區(qū)日益嚴(yán)重。英國運(yùn)用法律治理煙霧問題對中國有重要的借鑒作用。不可否認(rèn)，英國在治理煙霧過程中也運(yùn)用行政命令、財政補(bǔ)貼等多種措施，但法律無疑是英國治理煙霧問題的重要手段。中國在煙霧治理中要充分利用法律這一利器，做到有法可依、有法必依，盡快實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的愿景。