文|崔高瑩

國家治理的根基在基層，社區(qū)治理是國家治理的基礎環(huán)節(jié)。為社區(qū)居民打造和提供“綠色、宜居、共享”的社區(qū)環(huán)境是目前社區(qū)治理的重要工作，社區(qū)環(huán)境治理與居民的生活質量和社會發(fā)展息息相關,已經成為社會共識。垃圾分類作為社區(qū)治理的重要內容，隨著城市化進程的加快和人口的增加，也逐步成為城市和社區(qū)治理的難點。我國早在1957年就提出“垃圾分類”的概念，并于2000年在北京、上海等8個城市試點生活垃圾分類處理，但是治理效果不佳。中央財經領導小組第十四次會議上強調應該普遍推行垃圾分類制度，使得垃圾分類經歷了多年的停滯后，成了全民關注甚至爭議的公共議題。在這一期間，城市表現差異巨大。其中尤以上海、北京為代表。《上海市生活垃圾管理條例》頒布以后，社區(qū)垃圾分類表現可圈可點，全面推進，各社區(qū)積極展開多種模式的創(chuàng)新，但是這樣的城市屈指可數；而對北京市來說，效果卻始終不盡如人意，并且代表大部分城市垃圾分類的現狀，大部分小區(qū)還是流于形式，即使責任到戶、到人，垃圾混裝的情況依然非常普遍。整體來看，城市生活垃圾分類效果并不明顯。這主要是由于相關法律制度不完善、公民缺乏分類意識、垃圾分類管理落后、缺乏利益相關者參與機制等。

以北京市為例，北京市從1996年就開始了垃圾分類。2012年3月1日起，北京市人大常委會制定的《北京市生活垃圾管理條例》正式實施，這是我國第一部生活垃圾管理方面的地方性法規(guī)。北京市投入了大量的人力和財力推進垃圾分類，設立了3000多個垃圾分類試點小區(qū)，但是政策執(zhí)行效果不佳。具體表現為前端參與度不夠，中端“混裝混運”，而后端處理能力不足。其背后的原因，既有技術層面的也有管理層面的，包括缺少法律制約、缺少監(jiān)督、制度設計不夠細致等。最新修訂的《北京市生活垃圾管理條例》于2020年5月1日起正式實施。但是目前看來，大部分民眾對垃圾分類缺少正確認識，難以做到規(guī)范投放，分類習慣也尚未形成。在個別小區(qū)甚至出現了可回收垃圾桶被其他垃圾桶替換，以至于可回收垃圾亂堆放的情況。盡管有政策出臺時受疫情等因素的影響，但是究其根本原因，還是在于政府治理過程中的自上而下的行政命令傳導機制以及社區(qū)公眾參與機制出現了問題。政府層面，市政府到街道基層的行政命令落實困難，生活垃圾分類投放管理的主體責任沒有壓實；而缺少民眾的理解和支持使得政策執(zhí)行的長期性難以保障。盡管進一步加大監(jiān)管、懲罰以及宣傳力度已經成為各界普遍共識，但是一直缺少具體的、有可操作性的手段。

這些情況并非北京市獨有，是眾多城市存在的共性問題。作為準公共物品，垃圾分類是城市精細化管理的一部分，是對基層治理能力的考驗。垃圾治理是一個系統(tǒng)工程，管理者思維還有待轉變，現階段過于強調居民對垃圾分類的精細化，并沒有強調對其他環(huán)節(jié)的精細化，缺少對垃圾分類涉及的各個環(huán)節(jié)都進行系統(tǒng)的、精細化的頂層制度設計?？梢哉f，現有的政策體系和垃圾分類工作本身需要全民參與，而居民在垃圾治理的前端和中端參與方式有限，積極性逐漸被消耗。政策強調通過立法、行政手段來推進，而實際上治理結構呈現出扁平化、大眾參與的特點。在下一輪垃圾分類工作推進中，需要以更加包容的心態(tài)和積極的態(tài)度，主動借鑒上海等地的成功經驗，調整垃圾治理模式，不斷完善制度設計和創(chuàng)新。

推進垃圾分類的政策落實的建議

明確垃圾治理的優(yōu)先級，源頭減量是根本

實踐中，垃圾分類政策導向往往傾向于便利、經濟，導致了垃圾治理措施順序的混亂。歐美等國非常明確垃圾優(yōu)先處理的順序，并通過制度予以保障，進而形成社會公示。垃圾源頭減量應該被賦予最優(yōu)先的順序，其次才是回收利用、循環(huán)再生、資源提取等，在將垃圾總量有效控制的基礎上才實行填埋和焚燒政策。這也是垃圾分類的基本邏輯。目前，雖然國家層面提出了“減量化、資源化、無害化”的目標，但當前垃圾治理強調末端減量，也就使得垃圾填埋和焚燒成為最直接、簡單的處理方式。這導致了“十三五”垃圾治理的大部分資金用于修建垃圾焚燒廠和填埋場，只有少量的鼓勵垃圾分類的示范工程或者配套的宣傳項目。因此，垃圾分類要崇尚源頭減量的思維，將源頭減量、重復使用、回收利用放于垃圾處理之前，通過制度安排和資源投入使得垃圾處理的端口前移。例如，為推動源頭處理，建立垃圾回收押金制等；進一步完善線上線下二手交易市場，鼓勵回收利用。另外，近些年來由于快遞產生的垃圾不容忽視，城市快遞包裝垃圾已經占到了生活垃圾增量的90%以上，對不同類型的包裝也需要實行分類回收、循環(huán)，相應的制度建設勢在必行。

■ 社區(qū)環(huán)境治理與居民的生活質量和社會發(fā)展息息相關。CNSphoto供圖

細化完善垃圾分類實施舉措，采取一區(qū)一策，破解政策執(zhí)行難問題

社區(qū)有必要在對本區(qū)域充分調研，準確識別區(qū)域內居民的生活習慣、通勤特征、年齡結構等，并廣泛征求本社區(qū)居民意見的基礎上按照社區(qū)特征制定“一區(qū)一策”，特別是對于人口眾多的超大社區(qū)，分階段、分步驟地制定垃圾分類的“時間表”和“路線圖”。首先，以垃圾分類為切入點，調動更多的居民參與社區(qū)治理。通過溝通和協(xié)商，逐步明確居民、物業(yè)公司、巡查員以及志愿者等各類主體在垃圾分類中的責任以及管理辦法。其次，構建分類運輸、分類處理、分類利用的“全產業(yè)鏈”，并設計精細化以及激勵相容的制度，確保垃圾分類的協(xié)同性以及分類全過程有監(jiān)督有執(zhí)行。如賦予儲運公司不分類不回收的權利、增強監(jiān)管并對不分類加大處罰力度。最后，充分考慮社區(qū)特征并精準識別市民的個性化生活習慣。如針對老年人口較多的社區(qū)，積極開展垃圾分類積分制，并允許通過積分換取適當的生活用品。對年輕人較多的社區(qū)，充分利用互聯網，開發(fā)手機小程序、引入智能垃圾桶以及安放循環(huán)快遞箱等。而對于外來人口較多的社區(qū)，則通過定向發(fā)送手機短信等方式加大對其的宣傳教育。

將垃圾分類融入社區(qū)網格化治理，借助信息化實現“一網統(tǒng)管”

城市治理“一網統(tǒng)管”是城市政府提升其服務水平與治理能力的重要抓手。有必要將垃圾治理盡早納入社區(qū)網格化治理，借鑒上海等地經驗，盡早和“一網統(tǒng)管”建設結合，提高基層治理能力。可以優(yōu)先在有信息化、網格化管理經驗的區(qū)域試點，將社區(qū)以及城市環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)等對接“一網統(tǒng)管”系統(tǒng)，設計合適的信息化模塊，利用人工智能和大數據，提高垃圾收運效率和精準度。對于社區(qū)而言，可以借鑒疫情防控中的“健康寶”的經驗，開發(fā)智慧社區(qū)手機軟件或者小程序，實行“一戶一碼”，使居民通過二維碼對于垃圾進行分類投放，并設計生活垃圾“源頭追溯”系統(tǒng)、增加攝像頭與小區(qū)管理平臺聯網，加強信息化監(jiān)管力度。借助本社區(qū)垃圾投放的基本信息相關的大數據，診斷小區(qū)垃圾分類存在的問題，進行預判并提出改進建議，如確定適宜本小區(qū)垃圾投放最集中的時間段，實行定點投放并增加志愿者進行監(jiān)管等。

分步推動，逐漸從由政府主導轉向市場主導的治理模式

長期以來，垃圾處理是一項公益事業(yè)，完全由政府財政負擔，以至于政府負擔過重。垃圾分類的最終目標是推動資源減量、促進垃圾回收、減少對環(huán)境的負面影響。從經濟學角度看，垃圾分類將帶動專業(yè)化分工并向產業(yè)化、市場化轉變。通過有為政府、有效市場以及有力社會的良性互動，構建起市場機制，使得垃圾投放、分類、收集、運輸、處理的整個“產業(yè)鏈”盈利。

適度探索垃圾分類的市場化機制，既鼓勵居民自己動手分類，又允許家庭向其他個人或專業(yè)機構購買垃圾分類服務，鼓勵市場化手段介入。與低碳社區(qū)建設結合，實行綠色積分機制的社區(qū)，鼓勵居民進行綠色積分交易，借此帶動城市個人碳交易機制的完善。另外，垃圾分類的市場化為垃圾處理的產業(yè)化提供了條件，并有助于技術創(chuàng)新。更精準的監(jiān)控設備、分類的AI機器人以及社區(qū)內分布式廚余垃圾處理設施的建設等都有必要提上日程。后期垃圾分類的有效處理和資源化利用是亟待解決的難題，如濕垃圾的處理以及低價值可回收物的資源化利用。城市有必要根據市場規(guī)律，規(guī)范并且引導從事垃圾處理的企業(yè)或者事業(yè)單位，并從稅收、信貸、用電、補貼等方面給予支持。