高琰

摘 要：《乏燃料運(yùn)輸管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），在2019年5月正式出臺，意味著我國越來越重視核能乏燃料的作用。《征求意見稿》與2003年由國防科工委、公安部、交通部和運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布的《核反應(yīng)堆乏燃料道路運(yùn)輸管理暫行規(guī)定》相比，更加細(xì)致和完善?！逗朔磻?yīng)堆乏燃料道路運(yùn)輸管理暫行規(guī)定》作為一部規(guī)章，只是簡單地規(guī)定了乏燃料道路運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)則，而《征求意見稿》在運(yùn)輸范圍上，除了道路運(yùn)輸，還規(guī)定了水路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸以及公海鐵聯(lián)運(yùn)。此外，還增加了一些規(guī)定，例如核事故損害賠償責(zé)任、運(yùn)輸中的監(jiān)督與檢查等相關(guān)規(guī)定。然而，《征求意見稿》也存在一些問題，主要缺少對乏燃料運(yùn)輸事故信息披露、運(yùn)輸資金管理、運(yùn)輸中優(yōu)秀人員的獎勵與懲罰機(jī)制等。另外還有一些規(guī)定不夠具體，建議增加《征求意見稿》尚未規(guī)定的部分，并完善《征求意見稿》中的已有內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：運(yùn)輸;乏燃料;法制評析

1 ? ?《乏燃料運(yùn)輸管理辦法（征求意見稿）》公布的意義

1.1 ?突破了缺乏乏燃料運(yùn)輸相關(guān)法律法規(guī)的困境

我國在核能領(lǐng)域的法律法規(guī)稀少，直接以乏燃料命名的只有幾部，其中大多為條例?！墩髑笠庖姼濉肥鞘撞恐苯釉诜θ剂线\(yùn)輸方面作出規(guī)定的規(guī)章，打破了只有條例而沒有乏燃料規(guī)章的窘迫局面。我國乏燃料的儲備量呈現(xiàn)加速增長的趨勢，乏燃料運(yùn)輸?shù)膲毫σ才c日俱增。據(jù)測算，正常情況下，2020年需要離堆外運(yùn)乏燃料近280 t，2025年需要離堆外運(yùn)近750 t，2030年近1 300 t;在外運(yùn)低的情況下，2020年需離堆外運(yùn)乏燃料近210 t，預(yù)計2025年近350 t，2030年近1 000 t。運(yùn)輸量的增長同樣會造成運(yùn)輸風(fēng)險的增長。我國法律對乏燃料的規(guī)范較少，《征求意見稿》的出臺，除了能有效規(guī)范乏燃料運(yùn)輸活動，促進(jìn)運(yùn)輸安全，還能有效填補(bǔ)乏燃料運(yùn)輸相關(guān)法律的空缺。

1.2 ?有助于打造乏燃料公海鐵聯(lián)運(yùn)體系

我國乏燃料運(yùn)輸起步晚、投入少，發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際水平，這是核工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中名副其實(shí)的短板[1]。單一的公路運(yùn)輸已經(jīng)不能滿足我國的運(yùn)輸需求，鐵路運(yùn)輸能在一定程度上緩解我國的運(yùn)輸需求，但這不是最佳運(yùn)輸方案。2017年，核工業(yè)業(yè)界提出打造公海鐵多式聯(lián)合運(yùn)輸體系，認(rèn)為這種運(yùn)輸方式是保障我國乏燃料運(yùn)輸?shù)谋厝贿x擇。公海鐵聯(lián)運(yùn)體系建設(shè)是一項復(fù)雜的工程，其技術(shù)涉及面廣、開創(chuàng)性強(qiáng)、需要較高的問題統(tǒng)籌解決能力。我國開展乏燃料運(yùn)輸工作較晚，在建設(shè)公海鐵聯(lián)運(yùn)體系過程中，仍面臨不少現(xiàn)實(shí)困難，主要表現(xiàn)為省管法規(guī)欠缺、多部門協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、政策支持不足等。《征求意見稿》分別對公路運(yùn)輸、水路運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸以及公海鐵聯(lián)運(yùn)作出規(guī)定，并定位于交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、公安部等多部門聯(lián)合規(guī)章，是界定乏燃料運(yùn)輸各參與方職責(zé)義務(wù)以及乏燃料運(yùn)輸各環(huán)節(jié)基本要求的主要法規(guī)依據(jù)，對保障乏燃料公海鐵聯(lián)運(yùn)體系有序運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要作用，這也是乏燃料發(fā)展的必然需求。

2 ? ?《征求意見稿》尚未規(guī)定的方面

2.1 ?沒有涉及對乏燃料運(yùn)輸事故進(jìn)行信息披露

《征求意見稿》缺少對乏燃料運(yùn)輸事故信息披露的規(guī)定。對于運(yùn)輸事故的救助工作，有時公眾不是不愿意參加，而是不知道什么時候、在什么地點(diǎn)、如何參與運(yùn)輸事故應(yīng)急工作，這與政府應(yīng)急管理能力有關(guān)，也與政府是否能夠及時、充分、準(zhǔn)確地公開信息有關(guān)。缺少對運(yùn)輸事故應(yīng)急信息的披露，對運(yùn)輸事故的救助是一大損失。此外，如果公眾不是通過官方渠道而是非官方的媒體報道了解事故，容易產(chǎn)生恐慌情緒，緊接著會對核電產(chǎn)生抵觸情緒。礙于核能的巨大威力，加上人們對核能的陌生，人們一直對這一新型能源存在抵觸情緒。

1986年，前蘇聯(lián)發(fā)生震驚全球的切爾諾貝利核電站事故，一時間，人們對核電站的信心降至谷底，導(dǎo)致香港大亞灣核電站的建立遭到人們的阻礙，香港許多媒體紛紛發(fā)起抗議，“停建”“緩建”的聲音不絕于耳[2]。隨后，國內(nèi)便出現(xiàn)了疑似核事故的消息。2010年6月14日，香港電臺便報道了深圳大亞灣發(fā)生的核泄露事故。之后，負(fù)責(zé)大亞灣核電站的中國廣東核電集團(tuán)有限公司回應(yīng)這是一份不實(shí)的報道，僅是二號機(jī)組燃料包裝殼出現(xiàn)細(xì)微問題，并沒有發(fā)生放射性核泄露事故。盡管香港電臺的報道有誤，但在之后很長一段時間，乃至今日，公眾依然懷有恐慌情緒。如果不采取有效措施，很難消除公眾心底的恐慌情緒[3]。官方如果不對乏燃料運(yùn)輸事故信息進(jìn)行報道，一旦信息傳遞出來，將會引起極大恐慌。因此，在《征求意見稿》中，需要增加對乏燃料運(yùn)輸事故信息進(jìn)行披露的規(guī)定。

2.2 ?沒有設(shè)置乏燃料運(yùn)輸中對獎勵與處罰的規(guī)定

獎勵與處罰常用于企業(yè)的管理中，能提高員工的工作效率，促進(jìn)公司的健康發(fā)展。由于乏燃料運(yùn)輸事業(yè)的特殊性，在運(yùn)輸過程中，需要運(yùn)輸人員更加小心謹(jǐn)慎。因此，在《征求意見稿》中應(yīng)當(dāng)有對運(yùn)輸人員的獎懲機(jī)制[4]。負(fù)激勵可以起到以儆效尤的作用，正激勵可以促使運(yùn)輸人員更加細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)毓ぷ?。運(yùn)輸人員在面對強(qiáng)制性處罰時，會加強(qiáng)對行為的自我管理;在面對正激勵時，內(nèi)心會更愿意遵守運(yùn)輸事項。如果能夠增加一些獎懲機(jī)制，將會帶來許多益處。

2.3 ?規(guī)定不夠細(xì)致明確

《征求意見稿》在許多方面都有所涉及，但是相關(guān)規(guī)定并不具體。在乏燃料的運(yùn)輸事故損害賠償方面，《征求意見稿》雖然在第九條提到了這一問題，但只是進(jìn)行了概述?！巴羞\(yùn)人應(yīng)當(dāng)作出適當(dāng)?shù)呢攧?wù)保證安排，以確保發(fā)生核事故損害時能夠及時、有效地履行核事故損害賠償責(zé)任?！边@樣的規(guī)定對于法律的制定來說太過于籠統(tǒng)。從《征求意見稿》對核事故損害賠償責(zé)任的規(guī)定來看，無法明確責(zé)任賠償主體是哪一方，也不知道賠償金額的判斷標(biāo)準(zhǔn)，不利于法律的實(shí)施。

《征求意見稿》第二十一條第五款規(guī)定：乏燃料被盜、被搶或者丟失，托運(yùn)人、承運(yùn)人應(yīng)當(dāng)立即報告始發(fā)地公安機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門。筆者認(rèn)為，發(fā)生乏燃料被盜、被搶或者丟失事件，僅向始發(fā)地公安機(jī)關(guān)和生態(tài)環(huán)境部門報告不能科學(xué)、高效地挽救乏燃料被盜、丟失和被搶的損失。但是，如果向事故發(fā)生地的主管部門報告，便于乏燃料監(jiān)管部門做好應(yīng)急工作，也便于追回丟失的乏燃料。

《征求意見稿》第四十條規(guī)定：托運(yùn)人應(yīng)當(dāng)建立乏燃料運(yùn)輸應(yīng)急預(yù)案，配備相應(yīng)的應(yīng)急人員和裝備，并會同承運(yùn)人、裝卸碼頭定期開展相應(yīng)的應(yīng)急演習(xí)。乏燃料的運(yùn)輸過程伴隨著許多不確定性，定期開展應(yīng)急演習(xí)是迫切需要的。但是《征求意見稿》用“定期”這樣的字樣，在實(shí)踐過程中給予了承運(yùn)人極大的操作空間。若缺少具體的操作機(jī)制，運(yùn)輸人員會怠于事故演練，導(dǎo)致實(shí)踐中不能熟練應(yīng)對乏燃料運(yùn)輸事故，造成較大損害。

3 ? ?《乏燃料運(yùn)輸管理辦法（征求意見稿）》的完善建議

3.1 ?增加乏燃料運(yùn)輸事故的信息披露規(guī)定

乏燃料運(yùn)輸事故信息應(yīng)當(dāng)公開。首先，為了保證社會公眾的知情權(quán)，能夠讓社會公眾及時了解乏燃料運(yùn)輸狀況并掌握相關(guān)信息，也便于對乏燃料運(yùn)輸工作的監(jiān)督，督促相關(guān)運(yùn)輸單位的工作。人們一直密切關(guān)注核能事業(yè)的發(fā)展，乏燃料的運(yùn)輸狀況也是人們一直密切關(guān)注的問題。公開乏燃料運(yùn)輸事故，一方面能讓公眾更加了解乏燃料，另一方面也能更好地監(jiān)督運(yùn)輸工作。其次，有利于消除群眾對于乏燃料運(yùn)輸事故的恐慌情緒。前文提到，香港電臺對深圳大亞灣核電站泄漏事件的報道，雖然是錯誤的，但此后很長一段時間公眾都生活在恐慌中，正是這一恐慌情緒，讓社會一直抵制核電站的建立?！墩髑笠庖姼濉分袘?yīng)當(dāng)明確要求有關(guān)部門及時報告事故，并在規(guī)定時間公開，在有關(guān)政府部門工作頁面刊登相關(guān)信息。

3.2 ?增加獎勵與處罰的規(guī)定

在《征求意見稿》中增加獎勵與處罰的規(guī)定，對乏燃料運(yùn)輸工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的單位和個人進(jìn)行獎勵，對行為不規(guī)范的單位和個人進(jìn)行懲罰。對優(yōu)秀單位和個人進(jìn)行獎勵，可以采取發(fā)放獎金的形式，獎金的設(shè)置需要先確定大致范圍，然后根據(jù)運(yùn)輸工作量、運(yùn)輸時間等來確定獎勵金額的大小。處罰金額同樣需要劃定一個大致范圍，實(shí)踐中具體的數(shù)額以事故嚴(yán)重程度和過錯為判斷標(biāo)準(zhǔn)。同時規(guī)定處罰次數(shù)要達(dá)到一定程度。比如連續(xù)3次受到處罰，可采用職業(yè)禁止規(guī)定，如5年內(nèi)不得再從事乏燃料運(yùn)輸工作。同時，對造成嚴(yán)重后果的，還需要追究法律責(zé)任。

3.3 ?完善已經(jīng)規(guī)定的條例

細(xì)化運(yùn)輸事故損害賠償問題?？梢越⑦\(yùn)輸事故賠償基金，要求托運(yùn)人在開始運(yùn)輸活動之前提出一筆錢作為賠償準(zhǔn)備基金，便于解決后續(xù)的損害賠償問題。對于具體的損害賠償金額，應(yīng)該規(guī)定一個損害賠償范圍，并提供損害賠償計算方法的參考因素，在計算責(zé)任人具體的損害賠償金額時，可以按照比例原則。乏燃料出現(xiàn)運(yùn)輸事故，責(zé)任主體可能面臨高昂的損害賠償金。因此，建議引入商業(yè)保險模式，在《乏燃料運(yùn)輸管理辦法》中可以增加一條，即規(guī)定托運(yùn)人需要購買第三者責(zé)任險，可以最大限度地保障自身利益，減輕事故發(fā)生的賠償責(zé)任，這也是乏燃料運(yùn)輸損害賠償責(zé)任實(shí)現(xiàn)的最佳方式。

乏燃料被盜、被搶和丟失后，最恐慌的應(yīng)是事故發(fā)生地。及時讓當(dāng)?shù)卣鞴懿块T了解情況，能及時獲得當(dāng)?shù)卣ぷ鞑块T的幫助，也便于乏燃料的找回。因此，在《征求意見稿》第二十一條第五款中，建議在需要報告的部門中增加事故發(fā)生地，讓多地的地方主管部門都了解事故情況，團(tuán)結(jié)最多力量，以最快的速度找回丟失的乏燃料。此外，遺落在外的乏燃料存在一定風(fēng)險，建議在乏燃料丟失地公布丟失的信息，及時讓當(dāng)?shù)鼐用裰獣赃@一信息，一方面可以提醒居民，減少不必要的傷害;另一方面，這也是追回丟失乏燃料的良策。

《征求意見稿》在第四十條提到了托運(yùn)人應(yīng)當(dāng)定期會同承運(yùn)人、裝卸碼頭開展應(yīng)急演習(xí)，建議將時間規(guī)定為一年，既不會過度影響托運(yùn)人和承運(yùn)人的運(yùn)輸事業(yè)，同時也能達(dá)到應(yīng)急演練的效果。法律嚴(yán)格規(guī)定，一年的時間能讓運(yùn)輸相關(guān)工作部門與人員嚴(yán)格遵守，真正做到“有法必依”。應(yīng)急演習(xí)應(yīng)先制定預(yù)案，并報告當(dāng)?shù)刂鞴懿块T的上級主管部門，待獲得批準(zhǔn)后，再進(jìn)行應(yīng)急演習(xí)的準(zhǔn)備工作。托運(yùn)人和承運(yùn)人應(yīng)將演習(xí)內(nèi)容制成視頻，并交由當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門查閱，待檢閱合格后由監(jiān)管部門發(fā)放下一年度的運(yùn)輸許可證書[5]。

4 ? ?結(jié)語

《征求意見稿》是乏燃料立法中的一大進(jìn)步，也是適應(yīng)核市場發(fā)展的重大舉措。現(xiàn)如今，核能持續(xù)發(fā)展，越來越多的國家也認(rèn)識到這一能源的重要性。通過制定法律法規(guī)的方式，對乏燃料的運(yùn)輸過程進(jìn)行管理，能更好地為核能事業(yè)發(fā)展作準(zhǔn)備。《征求意見稿》的公布是今后正式法律出臺的準(zhǔn)備工作，其中還有許多缺陷與不足。交通運(yùn)輸部向社會公開征求意見，相信可以在極大程度上讓公眾參與立法，結(jié)合法學(xué)專家和人民群眾的力量，一定能看到一部完備的法律登場。

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