文李莉

梁展文（左圖）在處理紅灣半島（右圖）事件中擔(dān)當(dāng)了重要角色。

黨的十九屆中央紀(jì)委五次全會上，習(xí)近平總書記對當(dāng)前的反腐態(tài)勢作出一項重要判斷：“傳統(tǒng)腐敗和新型腐敗交織，貪腐行為更加隱蔽復(fù)雜?！毙滦透瘮〉淖畲筇攸c在于手段隱蔽多樣，不好查。其中，被視為旋轉(zhuǎn)門的官員退休后的延后利益實際上也是這種隱蔽性較強(qiáng)的腐敗。關(guān)于官員，尤其是退休高官是否應(yīng)該到企業(yè)任職，以及退休官員到企業(yè)任職后是否會滋生腐敗等問題，實際涉及利益沖突及其管治問題。針對這一類不易被覺察到的延后利益輸送，近年香港的利益沖突管理經(jīng)驗不乏借鑒。

退休旋轉(zhuǎn)門引發(fā)關(guān)注

梁展文是特區(qū)政府一名已退休的高級公務(wù)員，2008年8月1日，新世界中國地產(chǎn)有限公司（下稱“新世界中國地產(chǎn)”）宣布，從該日起委聘梁展文先生為該公司的執(zhí)行董事及副董事總經(jīng)理。該項宣布引起公眾爭議。

引起公眾嘩然的原因在于新世界中國地產(chǎn)是新世界發(fā)展有限公司的附屬公司，而新世界發(fā)展旗下另一附屬公司新創(chuàng)建集團(tuán)有限公司，擁有添星發(fā)展有限公司50%的股權(quán)。添星發(fā)展是紅灣半島私人機(jī)構(gòu)參建居屋計劃發(fā)展項目的發(fā)展商，2003年，政府以8.64億元的契約修訂補(bǔ)價款額，將這個位于市區(qū)林海地段，共有2470個單位的紅灣半島私人參建計劃項目售予添星發(fā)展，讓其在公開市場出售有關(guān)單位。而梁展文在1999年8月至2002年6月任職屋宇署署長，在2002年7月至2006年1月任職房屋及規(guī)劃地政局常任秘書長（房屋）/房屋署署長期間，曾參與制訂或執(zhí)行重大房屋或土地政策，及根據(jù)該政策作出的決定，包括處理紅灣半島私人參建計劃單位等，這當(dāng)中是否存在利益輸送和官商勾結(jié)成為公眾質(zhì)疑的焦點問題。

由于事件關(guān)系到高層公務(wù)員，影響到香港特區(qū)政府的廉潔形象，香港特區(qū)第四屆立法委員會第四屆立法會于2008年12月10日通過決議委任專責(zé)委員會，調(diào)查梁展文離職后從事工作及相關(guān)的事宜。

梁展文在紅灣半島事件的參與，是專責(zé)委員會調(diào)查工作的核心。而梁展文身為前首長級高層人員，在研訊中刻意隱瞞其在紅灣半島事件的參與，專責(zé)委員會對此深表失望。專責(zé)委員會認(rèn)為，鑒于新創(chuàng)建執(zhí)行董事梁志堅清楚了解梁展文在紅灣半島事件中擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)的角色，并不時向新世界中國主席兼董事總經(jīng)理鄭家純匯報處理紅灣半島單位的重要事宜，鄭家純理應(yīng)知道梁展文在處理紅灣半島事件中擔(dān)當(dāng)重要的角色。

綜合上述專責(zé)委員會的觀察所得，梁展文、鄭家純、梁志堅在紅灣半島事件中有重要的角色和參與，他們在梁展文受聘于新世界中國地產(chǎn)的過程中亦有不同程度的參與和角色。梁展文的聘任引發(fā)公眾懷疑梁展文在處理紅灣半島發(fā)展項目時是否不偏不倚，更懷疑該項聘任可能是新世界公司集團(tuán)因梁展文在紅灣半島事件中做過令發(fā)展商受惠的事情，而給予他的回報。

紅灣半島事件的調(diào)查結(jié)果

最終，專責(zé)委員會的報告對此事件做出如下結(jié)論。首先，梁展文在處理紅灣半島單位的過程中，有深入和直接的參與，并擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)及統(tǒng)籌者的角色。其次，紅灣半島發(fā)展項目是由新世界中國的母公司旗下附屬公司擁有，而附屬公司的業(yè)務(wù)利益與母公司的業(yè)務(wù)利益是分不開的。梁展文受聘到新世界中國地產(chǎn)工作，顯然有利益沖突的問題存在。因此，梁展文接受聘任到新世界中國地產(chǎn)工作是不恰當(dāng)?shù)?。再次，梁展文提出到新世界中國地產(chǎn)工作的申請，沒有盡其責(zé)任坦誠地提供與其申請有關(guān)的所有資料。梁展文的行為不符前任高官應(yīng)有的操守，足以影響公務(wù)員隊伍的聲譽。最后，參與處理梁展文申請的官員，大部分均采取狹窄的角度考慮該申請，沒有全面考慮公務(wù)員事務(wù)局相關(guān)評審準(zhǔn)則，并對評審準(zhǔn)則各有不同理解。他們處理有關(guān)申請所采取的方法不一，手法粗糙，態(tài)度有欠認(rèn)真及過分依賴信譽制度。

在調(diào)查過程中，專責(zé)委員會注意到，政治委任官員離職后就業(yè)是受另一套安排規(guī)管，有關(guān)安排較現(xiàn)時首長級公務(wù)員離職后從事工作的規(guī)管寬松。雖然專責(zé)委員會明白，政治委任官員有別于公務(wù)員，他們并沒有任期的保障，因此很大可能在離職后繼續(xù)工作。但是，由于政治委任官員較首長級公務(wù)員更多接觸敏感資料，對政策的制訂影響更大，專責(zé)委員會認(rèn)為規(guī)管政治委任官員在離職后就業(yè)非常重要，而有關(guān)的規(guī)管安排亦應(yīng)十分嚴(yán)格。

回顧整個事件，其中暴露的主要問題是高層官員退休后涉及利益沖突的監(jiān)管制度存在漏洞。

延后利益沖突管理

高層官員在退休或離任后從事私營部門工作會引發(fā)公眾關(guān)注，其焦點就在于是否存在“延后利益”。梁展文的案例顯示出，雖然對于高層官員退休后到私營機(jī)構(gòu)工作需要提出申請，但對于如何界定是否存在“利益沖突”，相關(guān)的審批機(jī)構(gòu)在理解和界定時會存在較大的主觀性，這直接導(dǎo)致監(jiān)管制度存在漏洞。

在這個案例中，香港立法會專門調(diào)查委員會的調(diào)查報告指出，公務(wù)員事務(wù)局在批審梁展文的申請時采取“狹窄的角度”考慮該申請，但狹窄與寬泛的角度在操作層面上是很難具體量化的。因此，這個案例顯示出“利益沖突”作為一種新型的腐敗形式，其具有非常獨特的特征。相比較于傳統(tǒng)的賄賂等腐敗形式，利益沖突更加具有隱蔽性和潛在性：它介于一個灰色地帶，不易于根據(jù)法律檢控，尤其難以用法律條文去制裁。

由于這種潛在的利益沖突很難被取證，所以即便公眾質(zhì)疑其有延后利益，但僅僅限于政府進(jìn)行相關(guān)政策的檢討和改進(jìn)，而無法從法律上進(jìn)行任何制裁。另一方面，難以利用法律進(jìn)行制裁的這種灰色特性也使得利益沖突往往會引發(fā)民眾的極大不滿。這種客觀與主觀之間的落差引起對于利益沖突管治的理念沖突。究其原因就在于利益沖突并不能簡單地被定義為一種腐敗行為。

雖然梁展文沒有受到法律制裁，但這個案件卻使得香港對于利益沖突的管理提升至更加重要的地位。正如立法會調(diào)查報告所指出：首長級公務(wù)員離職后從事工作涉及公眾利益，因為此事關(guān)乎公眾對公務(wù)員隊伍的信任和信心。保障公眾利益應(yīng)是審核離職后從事工作的申請的首要考慮因素，但亦應(yīng)在保障公眾利益與個人就業(yè)權(quán)利之間求取平衡。這種理念一直貫穿在香港的利益沖突管理邏輯之中。

管治困境仍待突破

香港管理利益沖突的思路和模式借鑒于英國。英國早在1930年左右就意識到公務(wù)員退休后再工作的管治問題，但直到1975年，才正式建立了專門處理公務(wù)員退休之后應(yīng)聘于私營機(jī)構(gòu)的部門——商業(yè)任職咨詢委員會。香港直接仿照了英國的商業(yè)任職咨詢委員會，于1987年10月建立了獨立的離職公務(wù)員就業(yè)申請咨詢委員會。該委員會專門為政府提供規(guī)管公務(wù)員在停止職務(wù)后從事外間工作的政策，旨在確保正值離職前休假的公務(wù)員或已離職的前公務(wù)員，不會在政府以外從事可能與其以往政府職務(wù)有實際或潛在利益沖突。但香港與英國又有所不同，除了都有相似功能的專門委員會之外，香港處理利益沖突的手段還有借助于專業(yè)的肅貪機(jī)構(gòu)廉政公署。公務(wù)員事務(wù)局轄下的離職公務(wù)員就業(yè)申請咨詢委員會，與廉政公署的聯(lián)合模式成為香港目前預(yù)防和治理利益沖突的管理模式。

自2006年之后，香港將公務(wù)員按照級別不同分別規(guī)定不同長度的“冷河期”（管制期）。不同級別的公務(wù)員的管制期長度不同，管制期由有關(guān)人員正式離開政府后（如在離職前休假，即在休假屆滿后）起計。在管制期內(nèi)，該員在擔(dān)任外間工作前，必須得到批準(zhǔn)。對于最高級別的公務(wù)員（D8）的管制期是離職或退休后三年。D8以下的公務(wù)員的管制期則是兩年。但其中又會有具體的分別。例如級別在D4之上的需要12個月管制期，而級別在D4以下的則需要6個月。

目前，香港對于利益沖突的管理雖然已經(jīng)建立了一套較為規(guī)范的制度約束，例如專門處理機(jī)構(gòu)以及聯(lián)合管理模式等，但實際并未突破管治困境。這樣的現(xiàn)狀也表明利益沖突的概念具有不確定性以及在操作執(zhí)法上的灰色模糊性。對于這一類新型腐敗形式，各國（地區(qū)）都面臨著新的挑戰(zhàn)，因此這也是亟需探索的重要問題。