桂華

20世紀90年代初期，王紹光等學者將“國家能力”概念介紹到國內(nèi)，并用于對我國政治問題的研究。①國家治理狀況取決于基礎性國家能力。改革開放以來，我國綜合國力不斷提升。以經(jīng)濟發(fā)展為例，改革開放后我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，“2017年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值按不變價計算比1978年增長33.5倍，年均增長95%，平均每8年翻一番”，②我國經(jīng)濟總量已躍居世界第二。強大的綜合國力構成國家善治的必要條件。將國力增強轉(zhuǎn)化為國家治理能力提升，關鍵在于提高基礎性國家能力。黨的十八屆三中全會提出國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的改革目標。

王紹光概括了衡量國家基礎性能力的八個指標，包括強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領能力、再分配能力、吸納和整合能力，③重點分析了國家與社會、政府與市場以及中央與地方的關系。我國屬于單一制國家，中央統(tǒng)一各項權力，地方政府在上級授權下完成行政職能，最基層實施農(nóng)村村民自治和城市居民自治，國家能力提升自上而下地推動整個治理體系轉(zhuǎn)型。在國家綜合能力快速提升的大背景下，我國正在經(jīng)歷整個治理體系的巨大調(diào)整。這一歷史性變革主要是國家自上而下發(fā)動的?；鶎由鐣诖诉^程中做出如何反應，需要自下而上地深入分析。基于這一點，本文提出國家治理與基層治理兩層分析框架，將基層治理從現(xiàn)代國家治理體系中單獨提出來分析，呈現(xiàn)基層治理的“實體性”，辨析國家能力提升對于基層治理的影響，以及基層治理形態(tài)對國家治理轉(zhuǎn)型的反作用。

基層治理盡管屬于國家治理體系的一部分，但是它不等于國家治理本身，國家治理針對整體社會，基層治理則是重點回應群眾需求和基層社會秩序。本文從國家治理與基層治理關系的角度，分析改革開放以來的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與現(xiàn)狀，探討鄉(xiāng)村治理改革與未來發(fā)展的方向。文章認為，在國家治理體系建設過程中，基層治理需保持一定的獨立性和自主性，推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需妥善處理國家治理與農(nóng)村基層治理的關系。國家治理伸向基層時要保持一定限度，為基層自主治理留下一定空間，鼓勵群眾以一定方式組織起來解決部分社會事務，通過國家治理來為基層賦能，避免國家治理消解基層治理。

① 王紹光、胡鞍鋼：《中國國家能力報告》，遼寧人民出版社，1993年。

② 國家統(tǒng)計局綜合司：《波瀾壯闊四十載 民族復興展新篇》，《中國統(tǒng)計》2018年第8期。

③ 王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報》（社會科學版）2014年第3期。

一、鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型與動因

1.改革開放以來的鄉(xiāng)村治理

改革開放以來，農(nóng)村工作與鄉(xiāng)村治理發(fā)生很大變化。按照不同標準，可對鄉(xiāng)村治理做出不同階段劃分。其中，國家與農(nóng)民關系調(diào)整是推動鄉(xiāng)村治理變化的關鍵因素。站在這個角度看，農(nóng)村基層治理大體可分為三個時期：

一是農(nóng)業(yè)稅費時期。2000年之后國家啟動農(nóng)村稅費改革試點，試點之前的基層中心工作包括農(nóng)業(yè)稅費收取和計劃生育政策執(zhí)行。這兩項工作的共同點是涉及國家對農(nóng)民的強制，向農(nóng)民收錢以及要求農(nóng)民按照政策生育，都會出現(xiàn)農(nóng)民的反抗，基層治理工作難度大。為了完成國家下達的工作任務，上級政府賦予基層政府較大的強制權力，基層工作方式不規(guī)范，農(nóng)村干群關系緊張。農(nóng)業(yè)稅費階段的鄉(xiāng)村治理服從于自上而下的國家政策執(zhí)行，這一階段的鄉(xiāng)村治理強制色彩濃，農(nóng)民權益受保護的程度不高。

二是農(nóng)業(yè)稅費改革與支農(nóng)惠農(nóng)階段。進入20世紀90年代中后期，農(nóng)民的各項負擔不斷加重，“三農(nóng)”問題爆發(fā)，鄉(xiāng)村治理矛盾多發(fā)，一些地區(qū)出現(xiàn)干群激烈沖突?；鶎又卫砻苌踔翆艺嗪戏ㄐ栽斐梢欢ǔ潭鹊膿p害，國家因此而啟動農(nóng)業(yè)稅費改革工作。經(jīng)過一段時期改革試點和探索之后，2005年第十屆全國人大常委會第十九次會議做出廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，基層治理進入支農(nóng)惠農(nóng)階段。黨的十六大確定“以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)”鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，國家開始實施農(nóng)業(yè)補貼，承擔基層治理成本，農(nóng)村公共事務逐步被納入財政覆蓋范圍，農(nóng)村公共品供給從之前的預算外支出逐步變?yōu)轭A算內(nèi)支出，并提出了建設社會主義新農(nóng)村的目標。通過稅費改革，國家政策調(diào)整為“多予少取放活”，國家投入資源并開展實施鄉(xiāng)村建設。

三是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化階段。黨的十八屆三中全會確定推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標。鄉(xiāng)村治理是國家治理在基層的實現(xiàn)形式，鄉(xiāng)村因此也進入治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設階段。鄉(xiāng)村治理能力提升表現(xiàn)為兩個方面：一是提高政策執(zhí)行能力。國家政策在基層是否執(zhí)行到位，以及財政資金在基層是否投放到位，影響基層治理狀況;二是基層內(nèi)生治理能力。黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求通過實施農(nóng)村農(nóng)業(yè)優(yōu)先政策來促進鄉(xiāng)村發(fā)展。全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵在于做到基層治理有效，農(nóng)村基層治理面臨著誰來當村干部、基層組織能力提升、村民自治激活等需要解決的現(xiàn)實問題。

2.國家能力與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型反映了國家與農(nóng)民關系的重新建立過程。在上述三個階段中，國家與農(nóng)民關系性質(zhì)不同。鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背后的基本動力是國家能力的強弱。

溫鐵軍從國家戰(zhàn)略選擇的角度對“三農(nóng)”政策演變和農(nóng)村制度變遷進行理論闡釋。新中國成立之后，我國要在一窮二白的基礎上進行社會主義建設，為獲得工業(yè)化必需的資本積累，我國建立起城鄉(xiāng)二元結(jié)構，通過人口流動、戶籍管理、物資分配等一套制度設置，建立起“以農(nóng)補工”的發(fā)展模式。溫鐵軍：《“三農(nóng)”問題與制度變遷》，中國經(jīng)濟出版社，2009年。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余通過物資交換“剪刀差”、農(nóng)民上繳農(nóng)業(yè)稅等形式被國家提走。我國能夠取得今天的發(fā)展成就離不開城鄉(xiāng)二元結(jié)構，農(nóng)民為社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)做出了巨大貢獻。

這種“以農(nóng)補工”的城鄉(xiāng)二元結(jié)構一直維持到農(nóng)業(yè)稅費改革前后。20世紀八九十年代，農(nóng)民負擔加重問題進入公共政策視野，國家一直嘗試減輕農(nóng)民負擔，卻由于國家能力有限，無法從根本上解決矛盾，最終造成“三農(nóng)”問題爆發(fā)。進入新世紀之后，國家能力增強，中央改變政策思路，有條件直接取消農(nóng)業(yè)稅費，并啟動支農(nóng)惠農(nóng)政策，鄉(xiāng)村治理因而發(fā)生了根本性變化。在國家能力增強的背景下，我國逐步從“剝削型”城鄉(xiāng)關系調(diào)整為“保護型”城鄉(xiāng)關系。林輝煌、賀雪峰：《中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構：從“剝削型”到“保護型”》，《北京工業(yè)大學學報》（社會科學版）2016年第6期。國家向農(nóng)村輸入資源，加大對農(nóng)民權益保護，與此同時，又在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村戶籍取得等方面對城市采取限制性政策，避免資本下鄉(xiāng)與農(nóng)民爭奪土地和有限的農(nóng)業(yè)利益。在保護型政策體系下，基層治理發(fā)生兩方面變化：一是農(nóng)民提高對中央政策的認同度;二是基層治理模式改變，取消稅費之后，鄉(xiāng)村干部減少與群眾的接觸，基層組織與群眾存在一定程度上的脫節(jié)。

國家與農(nóng)民關系調(diào)整，帶給基層治理的積極變化是鄉(xiāng)村組織與農(nóng)民不存在“對抗性”關系，基層組織逐步朝著“服務型”組織轉(zhuǎn)變。消極的一面是，在大量資源輸入的背景下，基層組織動員能力沒有同步地增強，農(nóng)民在基層治理中的參與性不足，當前農(nóng)村基層治理面臨著農(nóng)民的主體性缺失和將千家萬戶分散農(nóng)民重新組織起來的難題。

綜合以上分析，將改革開放以來的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，歸納為表1。

二、強國家背景下的農(nóng)村基層治理

1.強國家時代的三個特征

當前鄉(xiāng)村治理進入強國家時代。國家改變鄉(xiāng)村發(fā)展定位，調(diào)整城鄉(xiāng)關系，取消長期以來的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的發(fā)展模式，通過向農(nóng)村投入資源來促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從鄉(xiāng)村治理角度看，國家治理能力提升，主要體現(xiàn)在三個方面：

一是財政支出能力增強。改革開放初期，我國一般公共預算收入為每年1000億元左右，到2017年突破17萬億元，年平均增幅達到13.8%。國家統(tǒng)計局綜合司：《波瀾壯闊四十載 民族復興展新篇》，《中國統(tǒng)計》2018年第8期。我國財政收入不僅總量增加，而且財政收入占GDP比重也增加，一般公共預算收入占當年GDP的比重由1995年的10.2%提高到2017年的20.9%?！?978年以來我國GDP與財政收入、貨幣供應量相關關系》，《地方財政研究》2018年第12期。財政收入是國家治理的物質(zhì)基礎，財政收入增加反映國家“汲取能力”提升。中央財政收入占全國財政收入比重由分稅制改革前的22%，調(diào)整為當前的47%左右，“1994—2019年，中央對地方轉(zhuǎn)移支付增加了125倍，年均增長21.3%，高出同期中央財政支出增幅4.7個百分點，占地方財政支出的比重從15%提高到36.5%”。劉昆：《我國的中央和地方財政關系——十三屆全國人大常委會專題講座第十八講》，《預算管理與會計》2020年第9期。國家有能力進行資源“再分配”，并通過財富再分配來構建社會秩序。目前國家每年“三農(nóng)”支出達到2萬億元以上，反映國家強大的再分配能力，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定物質(zhì)基礎。

二是從嚴治黨向基層延伸。十八大之后，黨中央作出從嚴治黨重大部署。從嚴治黨向基層延伸的重要方面是規(guī)范基層小微權力運用，治理基層領域發(fā)生的“微腐敗”問題。通過從嚴治黨來提升基層治理能力，不僅表現(xiàn)在基層權力規(guī)范運用方面，防止基層干部“亂作為”，而且要解決基層干部“不作為”，治腐還要治庸，目的是提高基層組織服務群眾的能力。一項數(shù)據(jù)顯示，自黨的十八大到2017年，“全國共處分鄉(xiāng)科級及以下黨員、干部114萬多人，處分農(nóng)村黨員、干部55萬多人”，《十八大以來處分鄉(xiāng)科級及以下黨員干部114萬多人》，《法制日報》2017年7月3日。從側(cè)面反映出國家對鄉(xiāng)村基層權力監(jiān)管的強化。從嚴治黨和加強基層權力監(jiān)督深刻地改變了鄉(xiāng)村治理形態(tài)。

三是技術治理手段運用?，F(xiàn)代技術運用于治理過程，改變了基層治理形態(tài)。技術治理依靠技術性手段，追求治理標準化、非人格化和效率提高。近年來，越來越多的技術手段運用到基層治理領域。例如，一些地區(qū)將最先運用于城市治理的網(wǎng)格體系向鄉(xiāng)村推廣，在農(nóng)村建立“橫到邊，縱到底”的網(wǎng)格體系，構建對居民信息搜集、民情反饋、矛盾化解、服務應答的全天候處理系統(tǒng)。網(wǎng)格體系屬于技術治理，與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村組三級治理體系相比，網(wǎng)格治理主要依靠網(wǎng)格員和信息管理系統(tǒng)，基層治理實現(xiàn)去人格化。一方面，技術治理的好處是避免傳統(tǒng)治理方式下人格因素所產(chǎn)生的負面影響，提高信息傳輸效率，打破中間阻隔，提高國家對基層情況的掌握能力;另一方面，這種非人格化管理方式與傳統(tǒng)“臉對臉、面對面”的熟人社會治理方式完全不同，技術手段廣泛運用之后，基層治理主體與被治理對象的關系走向“陌生化”，基層治理模式隨之發(fā)生變化。

2.國家治理對基層治理的影響

長期以來，受國家能力不足限制，我國基層治理保持“簡約模式”。黃宗智：《集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開放時代》2008年第2期。除必須由國家負責的一些重大事物之外，大量日常細小瑣碎的治理任務由基層自主完成。改革開放后，隨著農(nóng)村改革推進，人民公社政社合一的體制逐步被取消，我國基層探索形成村民自治治理模式。村民自治是指國家行政權力止步于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下成立群眾自治組織，設置村民委員會，在基層黨組織的領導下開展群眾自治活動，實施自我管理、自我教育、自我服務。鄉(xiāng)政村治延續(xù)了傳統(tǒng)簡約治理模式，構成人民公社解體之后的基層治理基本制度框架。

村民委員會的基本職責是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，村民委員會按照民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督原則運行。不同時期村民自治運轉(zhuǎn)狀況受基層治理總體形勢影響。

取消農(nóng)業(yè)稅費之前，國家需要向農(nóng)民提取資源，為激勵鄉(xiāng)村干部完成工作任務，國家給予基層較大的行政空間，國家對基層管理不嚴，基層權力運行出現(xiàn)諸多不規(guī)范的地方。這一階段，國家與基層的關系表現(xiàn)為“一放就亂”形態(tài)。進入新世紀之后，國家能力提升，國家有能力逐步承擔基層公共治理成本。在此背景下，國家啟動農(nóng)業(yè)稅費改革，并啟動農(nóng)村綜合配套改革工作。農(nóng)村綜合配套改革的核心是規(guī)范基層組織，鄉(xiāng)村組織的工作重心從向農(nóng)民收取資源，轉(zhuǎn)向更好地服務農(nóng)民。由于不再依靠鄉(xiāng)村干部完成國家任務，基層組織的權力空間被大大壓縮，縣級政府加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人財物的直接控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權責失衡。

取消農(nóng)業(yè)稅費之后，基層治理的重點不再是完成上級交辦的任務，鄉(xiāng)村治理的目標是推進鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村發(fā)展。新世紀之后，我國城鎮(zhèn)化加速推進，農(nóng)村人財物大量流出，農(nóng)村“空心化”日趨嚴重。在此背景下，農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村建設主要依靠國家資源投入。問題在于，國家加大對農(nóng)村的資源輸入，并未帶來基層治理能力提升。國家向農(nóng)村投入資源容易發(fā)生“跑冒滴漏”現(xiàn)象。為解決這類問題，國家加強對基層事務的直接控制，在資源下鄉(xiāng)背景下出現(xiàn)基層治理“內(nèi)卷化”問題，即基層秩序并沒有隨著資源投入量增加而改善，甚至還會出現(xiàn)資源投入越多而基層形式主義和矛盾增加的悖論現(xiàn)象。陳義媛：《國家資源輸入的內(nèi)卷化現(xiàn)象分析——基于成都市村公資金的“行政吸納自治”》，《北京工業(yè)大學學報》（社會科學版）2020年第1期。

造成基層治理“內(nèi)卷化”的原因是國家單方面重視規(guī)范化的制度建設，農(nóng)民參與程度不高。為了規(guī)范財政資源使用，國家設置復雜的資金使用制度，嚴格過程管理，限制基層自主權力，鄉(xiāng)村兩級組織只發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，沒有資源調(diào)配權力，基層治理空間喪失，基層治理出現(xiàn)資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”困境。賀雪峰：《規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化：農(nóng)村基層治理的辯證法》，《社會科學》2019年第4期。以國家投入資金進行農(nóng)村基礎設施建設為例，農(nóng)村公共品包括兩類，第一類是大型基礎設施，如跨村跨鎮(zhèn)的大中型灌區(qū)水利設施，第二類是小型農(nóng)村基礎設施，如村莊內(nèi)部的提水泵站。前一類基礎設施投資量大，工程標準要求高，適合采用項目管理方式。相對來說，農(nóng)村小型基礎設施工程量小，技術標準低，采用項目管理方式成本高，且容易脫離農(nóng)民需求。當前農(nóng)村基層設施建設主要依靠政府財政投入，絕大部分農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏自籌資金能力，鄉(xiāng)村治理程度越來越大地被納入到了國家治理范疇。

國家治理強調(diào)規(guī)則性和制度化，伴隨著資源下鄉(xiāng)，國家權力也深入鄉(xiāng)村基層，基層自治空間被壓縮。稅費改革之前，戶外村內(nèi)小型農(nóng)村公共基礎設施由農(nóng)村自籌資金建設，農(nóng)民上繳的村提留中一部分屬于“共同生產(chǎn)費”，用于農(nóng)村基礎設施維護，另外，農(nóng)民每年還承擔“兩工”投入。稅費改革之前，農(nóng)村公共品供給由于主要是農(nóng)民承擔，村莊內(nèi)部的小型公共品供給通過基層組織動員和農(nóng)民合作方式完成。在此過程中，農(nóng)民集體商量基礎設施如何建，成本如何分擔，實行基層民主自治。當前在國家大量投入財政資金的背景下，農(nóng)村基礎設施主要采用“項目制”建設，政府主導農(nóng)村公共品供給過程，鄉(xiāng)村干部主要承擔配合協(xié)調(diào)角色，公共品供給過程與農(nóng)民沒有直接關系，農(nóng)民不僅不關心資金使用成效，反而可能在具體建設過程中阻撓施工。離開農(nóng)民的參與，農(nóng)村基礎設施建設效率較低。

三、當前鄉(xiāng)村治理存在的問題

鄉(xiāng)村治理屬于國家治理在農(nóng)村基層領域的實踐，鄉(xiāng)村治理既具有“國家性”，也具有“基層性”。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需在兩個方面同步推進：一是服務于國家治理能力的提升，國家通過鄉(xiāng)村基層組織為農(nóng)民提供良好的公共服務;二是促進基層自治能力提升，將農(nóng)民組織起來參與基層治理公共事務，在保障個體農(nóng)民權益的基礎上，鼓勵農(nóng)民通過民主協(xié)商方式形成村莊公共事務治理方案。在國家能力較弱時期，政府無力為農(nóng)民提供公共服務，農(nóng)民負擔較重，鄉(xiāng)村發(fā)展滯后。國家能力增強推動鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型，在解決一部分問題后，又引發(fā)出新的基層治理矛盾。當前鄉(xiāng)村治理存在以下四個方面的問題：

一是行政消解自治。伴隨著國家能力增強，行政權力打破基層自治邊界，村莊治理越來越服從于自上而下的行政工作。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當前中西部農(nóng)村地區(qū)村級工作1/3以上的內(nèi)容是完成政府下達的報表、材料總結(jié)等文字工作。為了提高村級工作能力，一些地區(qū)推行村干部坐班制，將村干部變成“脫產(chǎn)干部”，制定工資標準，參照公務員制度管理村級干部。一些地區(qū)組織部門要求全面推進村書記主任“一肩挑”，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村民委員會的控制管理。另外，隨著農(nóng)村改革推進，越來越多的村級工作從自治事務轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓ぷ?，如村莊環(huán)境整治，一些地區(qū)基層政府投入大量資金來改善村莊人居環(huán)境，實踐中出現(xiàn)“政府干，農(nóng)民看”現(xiàn)象，農(nóng)民反而認為整治村莊環(huán)境是政府而非自己的責任。

二是政府與農(nóng)民權責邊界不清。農(nóng)業(yè)稅費改革后，國家與農(nóng)民關系發(fā)生逆轉(zhuǎn)，基層治理從“國家本位”走向“服務本位”。稅費改革前，在稅費收取和計劃生育政策執(zhí)行過程中，各地普遍存在鄉(xiāng)村干部強制行為。農(nóng)業(yè)稅費改革后，鄉(xiāng)村干部定位于做好服務工作，基層治理出現(xiàn)農(nóng)民“無過錯原則”，即凡是發(fā)生干群矛盾，過錯都被認定在基層干部一方。在嚴格的問責考核方式中，基層治理出現(xiàn)問題都被歸責為政府服務不到位。作為一種政治話語，群眾問題無小事，基層組織必須要回應農(nóng)民的訴求。在具體的治理過程中，農(nóng)民訴求并非天然合理的，基層政府缺乏對農(nóng)民訴求進行區(qū)分和分類的能力，造成大量的不合理訴求進入基層治理，基層干部被服務話語綁架，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)農(nóng)民借助信訪來索取利益的“謀利型上訪”，田先紅：《橋鎮(zhèn)謀利型上訪調(diào)查》，《決策》2012年第8期。有限的基層治理資源被消耗。

三是農(nóng)民缺乏組織性。鄉(xiāng)村治理除了要保障農(nóng)民個體性權益之外，還需要將農(nóng)民組織起來形成公共意志，通過集體行動完成村莊公共事務。隨著社會變遷，當前農(nóng)民出現(xiàn)了高度分化，一部分農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，利益不在村，不關心村莊公共事務，還有一部分農(nóng)民在村莊完成生產(chǎn)生活，利益在村。農(nóng)民分化帶來利益訴求分化，并造成不同農(nóng)民在公共治理中的意見分歧，利益在村的農(nóng)民十分關心村莊公共建設，利益不在村的農(nóng)民保留在村莊的土地權利，成為“不在村地主”，阻礙公共治理活動。當前鄉(xiāng)村治理面對高度流動和分化的農(nóng)民，農(nóng)民缺乏組織性困擾基層公共治理。

四是政策執(zhí)行缺乏彈性。政策實施包括政策設計和政策執(zhí)行，政策設計水平和政策執(zhí)行情況影響政策實施效果。在強國家背景下，鄉(xiāng)村治理程度越來越大地納入國家治理范疇，國家直接出臺大量政策來指導“三農(nóng)”工作。為了保障國家意圖實現(xiàn)，國家提出精準治理目標，嚴格規(guī)范政策執(zhí)行過程。我國地域廣大，各地區(qū)農(nóng)村情況千差萬別，統(tǒng)一的政策在落地過程中會遇到各地差異化的現(xiàn)實條件。如何保障國家政策“不走樣”，同時又做到政策實施過程中“因地制宜”，對治理水平提出巨大考驗。當前，一些領域出現(xiàn)“精準”異化現(xiàn)象，即為了做到形式上的政策精準，基層治理耗費大量人力物力做材料文字工作，引發(fā)基層治理形式主義現(xiàn)象。

四、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的方向與措施

1.鄉(xiāng)村治理的總體定位

當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化繼續(xù)推進，農(nóng)村人口進城落戶規(guī)模會進一步擴大。我國經(jīng)濟社會整體發(fā)展的大趨勢構成鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的前提，鄉(xiāng)村治理問題要放在這個大前提下理解。

首先，我國依然處于發(fā)展中階段。當前我國處于全面建成小康社會的攻堅階段，鄉(xiāng)村治理服務于小康社會建設，在此之后，鄉(xiāng)村治理繼續(xù)服務于“兩個一百年”奮斗目標的實現(xiàn)。我國在未來較長一段時期依然處于發(fā)展中階段，“發(fā)展”意味著變化，我國城鄉(xiāng)關系將繼續(xù)保持調(diào)整狀態(tài)，經(jīng)濟社會結(jié)構繼續(xù)變化，鄉(xiāng)村治理體系也要隨著經(jīng)濟社會條件變化而做出調(diào)整。“發(fā)展”的意義在于，我國需邁過“中等收入”階段，應對發(fā)展過程中出現(xiàn)的風險和變數(shù)。由于人口基數(shù)大，未來達到70%以上的城鎮(zhèn)化率時，我國依然有數(shù)億人口生活在農(nóng)村，鄉(xiāng)村不會消失，鄉(xiāng)村治理也不會被城市治理替代。

其次，鄉(xiāng)村治理的底線目標。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，目的是消除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，而非消滅城鄉(xiāng)差異。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新興城鎮(zhèn)化統(tǒng)一于中國發(fā)展。中央規(guī)劃到2050年左右全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標。到那時，農(nóng)村人口占比與農(nóng)村經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中占比大體平衡后，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村“強富美”。在此之前，隨著城鎮(zhèn)化推進，我國大部分鄉(xiāng)村會繼續(xù)走向相對衰敗。尤其對于廣大中西部地區(qū)而言，鄉(xiāng)村治理應當定位為底線建設，利用好國家財政資金，為農(nóng)民提供基本的生產(chǎn)生活秩序。少數(shù)東部地區(qū)村莊和區(qū)位條件優(yōu)越村莊，可探索農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合，做活鄉(xiāng)村經(jīng)濟。

最后，鄉(xiāng)村治理應當堅持簡約治理模式。我國GDP總量已經(jīng)躍居世界第二，但是人均GDP排名不高，與發(fā)達國家還有較大差距。我國經(jīng)濟發(fā)展還存在很大空間。鄉(xiāng)村基本公共服務體系不健全，公共服務水平不高，財政支出壓力較大。作為發(fā)展中國家，我國農(nóng)村基層治理應當堅持簡約治理模式，追求基層治理精準有效的同時，還要控制好治理成本。

2.推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的舉措

國家能力提升是基層有效治理的必要而不充分條件。推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，關鍵是借助國家能力來提升基層治理能力，利用國家資源來激活基層治理，確保農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中的主體地位。推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需重點做好以下六個方面工作：

一是區(qū)別鄉(xiāng)村治理與城市基層治理。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，一些城市基層治理的理念和方法被帶入到鄉(xiāng)村，如首先運用于城市基層治理的網(wǎng)格化管理體系，開始向農(nóng)村地區(qū)推廣。需要注意的是，城市基層治理與鄉(xiāng)村基層治理，在針對對象、治理空間、目標任務等方面有所不同，城市基層治理基本單元為居民社區(qū)，社區(qū)治理主要功能是提供標準化的公共服務，城市社區(qū)是陌生人社會，居民之間利益聯(lián)系弱，居民集體行動能力不強。城市基層事務和社會性質(zhì)的特殊性決定了城市基層治理方式的特殊性。城市基層治理在某些方面所采用的技術性手段，不宜隨意向農(nóng)村推廣。鄉(xiāng)村基層治理應當立足于“熟人社會”特點，重視鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序生成能力的發(fā)揮，避免機械地照搬城市治理方式，避免用城市治理模式來改造鄉(xiāng)村治理體系。

二是區(qū)別治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化包括治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化，治理體系現(xiàn)代化是指構建與農(nóng)村社會基礎相適應的基層組織架構、制度體系和治理機制;治理能力現(xiàn)代化是指更好地滿足農(nóng)民的需求，提升基層治理效能。一些地區(qū)推進農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化改革時，片面重視治理體系建設，提出各種新做法，總結(jié)“新模式”，如推行村干部坐班制、建立村級辦事服務大廳、推行村級辦公標準化、實施村莊撤并等。這類創(chuàng)新聚焦于基層治理組織制度形式，忽視治理體系與當?shù)貤l件、農(nóng)民需求的契合程度，造成制度空轉(zhuǎn)，無益于基層治理狀況改善。

三是立足鄉(xiāng)村治理的區(qū)域差異。我國鄉(xiāng)村治理存在顯著的東部與中西部地區(qū)差異。其中，東部地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平較高，地方政府財力較強，村莊集體經(jīng)濟收入較多，屬于人口流入地區(qū)。廣大中西部地區(qū)人財物外流，鄉(xiāng)村“空心化”趨勢會隨著城鎮(zhèn)化推進而繼續(xù)加劇。中西部地區(qū)地方政府財力不足，鄉(xiāng)村建設依靠中央財政轉(zhuǎn)移支付，村莊集體經(jīng)濟薄弱，農(nóng)村基礎設施相對落后。東部地區(qū)農(nóng)村現(xiàn)狀、未來以及當前需要解決的問題，與中西部地區(qū)完全不同，東部地區(qū)與中西部地區(qū)農(nóng)村應當采取不同的基層治理方式。

四是堅持村民自治的制度框架。鄉(xiāng)村處于轉(zhuǎn)型過程，鄉(xiāng)村治理具有不規(guī)則性，處理很多基層事務時找不到政策法律依據(jù)，或者依靠政策法律處理的成本太高，需要靠農(nóng)民自己協(xié)商解決。因此，政府在加強對一些法定的農(nóng)村公共服務的直接供給的同時，還要保持村民自治原則，將不違背政策法律的事務交由村民自治解決。政府介入村級事務需要找到政策依據(jù)，堅持“法無授權不可為”原則，鼓勵農(nóng)民通過村民自治方式解決村莊公共事務，培育基層自治空間，避免政府過度干預基層秩序。

五是利用資源輸入激發(fā)基層內(nèi)生治理能力。國家資源輸入改變基層治理規(guī)則。取消農(nóng)業(yè)稅費之前，基層組織需要向農(nóng)民籌資籌勞辦理農(nóng)村公共事務，動員農(nóng)民的難度較大。進入強國家階段之后，農(nóng)村公共品供給獲得國家財政上的保障。基層組織利用國家資源開展村莊公共治理活動，可采用“少數(shù)服從多數(shù)”原則制定治理方案，通過分配型民主動員來達成基層秩序。賀雪峰、何包鋼：《民主化村級治理的兩種類型——村集體經(jīng)濟狀況對村民自治的影響》，《中國農(nóng)村觀察》2002年第6期。針對當前農(nóng)村公共品供給方面的問題，建議國家調(diào)整資源輸入方式，將一部分財政資金投放在村級，賦予村組兩級一定的“財權”，轉(zhuǎn)化為村級支出能力，借此來激發(fā)農(nóng)民參與，提升基層組織的內(nèi)生動員能力。

六是分類實施鄉(xiāng)村振興。鄉(xiāng)村治理的重點內(nèi)容是推進鄉(xiāng)村振興。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之后，一些地區(qū)將賦予鄉(xiāng)村發(fā)展新內(nèi)涵，村莊建設不僅是要解決農(nóng)民的公共服務需求，還嘗試進行村莊經(jīng)營。為了“經(jīng)營”村莊，一些地區(qū)引導能人返鄉(xiāng)參與村莊治理，鼓勵返鄉(xiāng)能人擔任村書記和村主任，借助他們的私人力量進行村莊開發(fā)，村干部的個人因素決定村莊經(jīng)營的成敗。需要注意的是，一般農(nóng)業(yè)型村莊構成了我國鄉(xiāng)村主要形態(tài)，大部分村莊不具備經(jīng)營開發(fā)的潛力，能人治村只在少數(shù)地區(qū)具備條件，如城市近郊農(nóng)村或風景秀麗村莊，能人“經(jīng)營”村莊要有限度。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的根本出路是加強基層公共組織建設，不能過度依賴私人力量。

五、結(jié)論

本文將國家治理與基層治理作出區(qū)分，提出了認識鄉(xiāng)村治理的新維度。鄉(xiāng)村治理屬于國家治理的一部分。鄉(xiāng)村治理的特點在于，國家要面對千家萬戶的農(nóng)民，鄉(xiāng)村治理發(fā)生在基層社會領域。鄉(xiāng)村治理不僅包含國家政策執(zhí)行和國家力量介入，而且還會激發(fā)基層社會自身反應，并影響基層治理形態(tài)。文章梳理改革開放以來的鄉(xiāng)村治理演變，發(fā)現(xiàn)國家能力提升是推動國家與農(nóng)民關系調(diào)整以及鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的根本因素。不同時期，國家對農(nóng)民提取資源或是輸入資源，以及國家輸入資源多少和輸入方式不同，會影響鄉(xiāng)村治理形態(tài)。隨著國家能力增加，我國鄉(xiāng)村治理從農(nóng)業(yè)稅費階段進入到支農(nóng)惠農(nóng)階段，國家壓縮基層自主行動空間，在解決基層治理不規(guī)范問題的同時，也造成基層治理效率低下和農(nóng)民的主體性弱化。推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，需激活基層治理，實現(xiàn)國家治理與基層治理的相互強化，避免國家治理消解基層治理。

責任編輯：秦開鳳

* 基金項目：教育部人文社會科學研究青年基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下能人返鄉(xiāng)現(xiàn)象研究”（18YJC840014）