陳序

全國脫貧看四川，四川脫貧看涼山。2020年，涼山如期取得了全面消除絕對貧困、全面實現(xiàn)“兩不愁三保障”的決定性勝利，為全國乃至世界反貧困作出了重要貢獻，產(chǎn)生了較大的國際影響力。這既是社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，也是涼山人民不懈奮斗的結(jié)果。2020年后涼山彝區(qū)經(jīng)濟社會欠發(fā)達的基本態(tài)勢沒有變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構亟待優(yōu)化升級、區(qū)域發(fā)展不平衡、社區(qū)治理難度升級，如何實現(xiàn)脫貧人口“穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富”，仍是“十四五”期間乃至更長時間內(nèi)涼山彝區(qū)反貧困的重點和難點。

黨的十八大以后，尤其是2018年春節(jié)前夕習近平總書記到?jīng)錾街菀暡炀珳史鲐毠ぷ骱螅瑳錾揭蛥^(qū)貧困治理在全國脫貧攻堅中的戰(zhàn)略地位得到突顯，為涼山彝區(qū)扭轉(zhuǎn)貧困面貌提供了最好的外部環(huán)境。涼山州委、州政府嚴格按照中共中央、國務院脫貧攻堅“精準扶貧，精準脫貧”基本方略，圍繞“六個精準”“五個一批”“解決四個問題”的實施要求，在各級黨委、政府的領導支持下，改變涼山州貧困治理原有制度安排和策略，因地制宜推進涼山州脫貧攻堅工作。

涼山州脫貧攻堅典型做法與舉措

從1986年中央政府改變以往救濟式的扶貧方式，在全國范圍有計劃地開展大規(guī)模的開發(fā)式扶貧開始，涼山州11個深度貧困縣始終位于國家扶貧開發(fā)工作重點縣之列，①得到國家給予民族地區(qū)和貧困縣的政策和資金支持，扶貧工作一直是涼山州內(nèi)的重要工作，逐漸形成了一套常態(tài)化的扶貧實踐路徑。黨的十八大后，貧困治理工作的重要性最大程度凸顯，制度性壓力從國家下傳到?jīng)錾街莞骷壵⒇毨Т?，使各級政府必須調(diào)整過往的扶貧實踐路徑，才能完成脫貧攻堅任務。

（一）變“科層運作”為“內(nèi)部動員”

一是重組組織架構，動員職能部門參與積極性。精準扶貧前，涼山州扶貧開發(fā)工作的組織建構主要依托橫縱交錯的兩條組織體系。橫向體系是指包括扶貧開發(fā)局在內(nèi)的專門性職能部門和同級的發(fā)展改革委、衛(wèi)生健康委、住房城鄉(xiāng)建設局和生態(tài)環(huán)境局等相關性職能部門?？v向體系則是指地方職能部門同時接受上級主管部門和同級政府的“雙重領導”。精準扶貧后，涼山州改變科層組織日常運作的模式，建立“州負總責、縣市主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”的脫貧攻堅工作體制，成立州縣鄉(xiāng)三級脫貧攻堅領導小組暨脫貧攻堅指揮部辦公室，通過黨政權威和權力資源，將州內(nèi)扶貧工作全部納入政府的統(tǒng)一指揮和集中協(xié)調(diào);統(tǒng)籌管理全州扶貧資源和扶貧力量。為涼山州全力推進脫貧攻堅工作提供組織保障。

二是整合扶貧資金，動員基層主動性。精準扶貧前，財政扶貧資金是涼山州深度貧困地區(qū)能夠獲得的最主要扶貧資源。但分項投入、多頭管理的財政扶貧資金投入和管理機制以及中央政府對扶貧資金的嚴格規(guī)定制約了扶貧資金的使用效率。2016年國務院辦公廳出臺文件，將扶貧資金使用的責任、權力、資金、任務下放到縣級。涼山州將11個貧困縣全部納入涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點范圍，規(guī)定了州級層面統(tǒng)籌整合的資金范圍。2017年涼山州11個試點縣整合涉農(nóng)資金47.55億元，2019年整合的涉農(nóng)資金增加到67.69億元，主要用于基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、農(nóng)戶補助，滿足當?shù)胤鲐毠ぷ骱拓毨丝诘男枰?/p>

三是建構“大監(jiān)督”格局，動員行政資源整合效率。在中國行政體系中，督查機制是讓科層組織運動化的有效手段，對各級黨委重要決策部署落實情況和目標實現(xiàn)程度進行監(jiān)督，在橫向?qū)用婵梢杂行Щ饴毮懿块T間沖突，協(xié)調(diào)部門間關系，在縱向?qū)用婵梢灾攸c跟進項目，堅決貫徹上級決策，及時解決疑難問題。②精準扶貧前，涼山州已經(jīng)加強了對彝家新寨等大型綜合扶貧項目的監(jiān)督。精準扶貧后，涼山州建構起部門職能監(jiān)督、輿論媒體監(jiān)督、群眾日常監(jiān)督與黨委全面監(jiān)督、紀委監(jiān)委專職監(jiān)督等多渠道有機結(jié)合、相輔相成的“大監(jiān)督”格局。

四是建立貧困對象退出激勵機制，動員貧困對象銷號意愿。精準扶貧前，全國扶貧開發(fā)工作缺少統(tǒng)一的貧困縣退出機制。精準扶貧后涼山州建立了貧困對象退出機制，明確貧困對象退出標準、退出程序，制訂貧困對象退出計劃。尤其是明確了貧困對象退出后，在2020年以前可以繼續(xù)享受中央、省級和州級各項扶貧開發(fā)優(yōu)惠政策，動員貧困對象銷號意愿。2016年，涼山州454個貧困村，11.35萬人脫貧;2017、2018年分別有500個貧困村，13.98萬人、19.94萬人脫貧;2019年，4個貧困縣、318個貧困村、14.2萬人脫貧。

五是突出以干部為主體的考評制度，動員干部工作積極性。構建科學精準的扶貧成效評估體系是實踐習近平總書記扶貧思想的重要手段。精準扶貧前，涼山州已經(jīng)把扶貧開發(fā)工作納入政府目標管理考核，以扶貧工作各項目標和任務完成情況為考核依據(jù)。精準扶貧后，涼山州改變過去以結(jié)果為導向的考核方向，以干部為主體，層層簽訂了目標責任書，通過重大任務承諾、綜合考評和黨員專項考核等方法，把握干部扶貧工作開展過程，動員干部落實脫貧攻堅工作責任，激發(fā)干部扶貧工作積極性。

（二）變“單一對象”為“雙重瞄準”

精準扶貧前，國家以縣域或村域為主的扶貧單元掩蓋了區(qū)域性致貧因素和個體性致貧因素對貧困地區(qū)和貧困人口的影響，將非貧困地區(qū)內(nèi)的貧困人口排斥在扶貧資源的瞄準范圍外。在實施了“整村推進”的貧困村中，扶貧項目對非貧困戶的覆蓋率也顯著高于貧困人口，導致“精英俘獲”現(xiàn)象。脫貧攻堅把貧困人口作為首要的扶貧對象，扶貧資源向貧困戶集中，可以避免以貧困地區(qū)為對象造成的扶貧資源分布不均問題。2016年國家強調(diào)脫貧攻堅要解決區(qū)域性整體貧困，避免在集中連片深度貧困地區(qū)，單純的扶貧資源向貧困戶集中，引發(fā)邊緣貧困戶的不滿。為此涼山州專門建立了同時瞄準“貧困戶+區(qū)域”的識別機制。

一是瞄準貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)貧困戶的識別管理追蹤機制。涼山州采取以縣為主體，分級負責的方式，通過農(nóng)戶自愿申請，召開村民代表大會民主評議會議選出貧困戶，公示經(jīng)過駐村工作隊代表簽字的初選名單，名單提交鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核，逐級上報縣人民政府、州扶貧開發(fā)局和四川省扶貧開發(fā)局，以縣為單位形成貧困戶名單，為貧困戶建檔立卡和建立收支臺賬。利用州、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶五級精準扶貧數(shù)據(jù)庫和信息服務平臺，對貧困對象實行精準化、數(shù)字化、動態(tài)化、信息化管理。通過開展“回頭看”“回頭幫”工作，防止貧困戶和非貧困戶因特殊原因返貧。對接社會救助，對準喪失勞動能力、無法通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實現(xiàn)脫貧的五保戶、殘疾人、孤兒等特殊困難群體以及基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難而可能返貧的家庭。

二是瞄準貧困村的識別幫扶機制。精準扶貧后，涼山州按四川省“一高一低一無”③的標準，識別出貧困村2072個，人均純收入低于2736元的貧困人口97萬人，貧困發(fā)生率為19.8%。其中，還有188個村人均純收入低于2200元，貧困發(fā)生率高于22%，無村集體經(jīng)濟收入，有7項以上指標達不到四川省標準的“極度貧困村”。

三是瞄準“區(qū)域+貧困戶”的致貧原因。貧困人口的基本結(jié)構決定了扶貧工作頂層設計的框架格局。④精準扶貧前，涼山州對不同致貧原因的人口結(jié)構分布不清晰。精準扶貧后，涼山州識別出因病、因殘、因?qū)W、因災、缺土地、缺水、缺技術、缺勞力、缺資金、交通條件落后和自身發(fā)展能力不足等11種導致貧困戶貧困的主要致貧原因和人口分布結(jié)構。總結(jié)了交通基礎薄弱、水旱災害頻繁、排灌能力不足和農(nóng)田排灌設施薄弱等區(qū)域性致貧因素，為脫貧攻堅工作指明了方向。

四是瞄準“區(qū)域+貧困戶”的項目體系。項目制是各級地方政府按照中央要求，自上而下以專項資金的方式配置資源和地方投入配套資源的制度安排。精準扶貧前，涼山州根據(jù)不同的資金使用要求、不同的政府職能部門和不同的扶貧口徑，實施了多種多樣的扶貧項目和工程，統(tǒng)籌河谷地區(qū)、二半山區(qū)和高寒山區(qū)發(fā)展，統(tǒng)籌基礎設施建設和貧困戶住房改造，統(tǒng)籌公共服務與生活習慣改善，但仍沒有解決項目碎片化問題。精準扶貧后，州內(nèi)針對區(qū)域性致貧原因和個體致貧原因，推出了涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、工業(yè)專業(yè)、旅游、商務等多個方面的“23+1”個扶貧專項，具有明顯的體系化特征。并落實了項目的牽頭單位、責任單位，具有統(tǒng)籌化的特征。

（三）變“合作幫扶”為“互嵌援助”

發(fā)達地區(qū)援助貧困地區(qū)是幫助貧困地區(qū)緩解貧困面貌的常態(tài)化行動策略。精準扶貧前，援助幫扶涼山州的主體有東部發(fā)達城市、國家機關、省級機關、州級機關、縣級機關等，向涼山州貧困縣輸出資金、項目、技術和人員。精準扶貧后，涼山州把綜合幫扶力量作為扭轉(zhuǎn)涼山州貧困地區(qū)落后面貌的重要力量，現(xiàn)代文化、生活方式的傳播者，聯(lián)合援助力量把幫扶涼山州的行動策略從“合作”變?yōu)椤盎デ丁薄?/p>

一是援助主體調(diào)整增加，讓幫扶干部深度融入。東西部扶貧協(xié)作城市由廣東省珠海市調(diào)整為廣東佛山市。定點幫扶涼山州貧困地區(qū)的國家機關增加到9個;幫扶涼山州貧困地區(qū)的省級單位增加到29個省直屬部門（單位）、33所高校、13家醫(yī)院、25家國有企業(yè)和金融機構;幫扶涼山州貧困地區(qū)的州級機關增加到146家;新增中央、四川省屬10家國有企業(yè)定點幫扶涼山彝區(qū)貧困縣。對口幫扶涼山彝區(qū)的省內(nèi)縣（市）增加到江油市、宜賓市翠屏區(qū)等11個市（區(qū)），“一對一”幫扶11個貧困縣;安寧河流域的5縣1市對口幫扶州內(nèi)56個極度貧困村。精準扶貧后，選派第一書記和駐村工作隊到貧困地區(qū)駐村成為統(tǒng)一的國家行動。涼山州不僅把選派干部駐村作為促進貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的制度安排，也把大規(guī)模選派優(yōu)秀青年干部駐鄉(xiāng)、駐村作為培養(yǎng)民族地區(qū)干部，輸入現(xiàn)代化理念，改變貧困人口傳統(tǒng)觀念的重要契機，重視發(fā)揮幫扶干部作用發(fā)揮。

二是援助行動規(guī)范有序，推動精準化的互動連結(jié)。四川先后出臺了《攜手共建佛山-涼山扶貧協(xié)作示范工作方案》《四川省省內(nèi)對口幫扶藏區(qū)彝區(qū)貧困縣全域結(jié)對幫扶工作實施方案》等重要文件，明確援助幫扶的形式、目標和重要任務。主動加強與援助單位對接，共同制定援助規(guī)劃、援助內(nèi)容和援助領域。扶貧援助行動走向目標精準、策略共決、行動規(guī)范的實質(zhì)性互動連結(jié)的狀態(tài)。

三是援助領域靈活，彌補扶貧工作短板。通過援助為涼山彝區(qū)發(fā)展帶去了資金和項目，也將支援拓展到了新村建設、衛(wèi)生健康、農(nóng)村小水利和鄉(xiāng)村旅游多個領域。注資村集體經(jīng)濟，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，助推消費扶貧，點對點采購貧困村農(nóng)特產(chǎn)品，全面拓寬銷售渠道，搭好產(chǎn)銷對接平臺，形成利益共享及資源充分整合的互嵌融合狀態(tài)。除了幫扶建檔立卡的貧困戶，也為非建檔立卡農(nóng)村困難家庭提供建房資金，解決住房安全問題。

四是轉(zhuǎn)移輸出勞動力，嵌入發(fā)達地區(qū)工作。社會發(fā)展開放性程度是社會現(xiàn)代化程度的標志之一，經(jīng)濟社會發(fā)展的封閉性會限制貧困地區(qū)脫貧內(nèi)生動力的形成。促進貧困人口穩(wěn)定就業(yè)和職業(yè)地點的流動既是實現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧的手段，也有利于增加貧困地區(qū)社會開放性，增加貧困地區(qū)與外界的相互了解。精準扶貧后，援助單位和城市改變以往單純向貧困地區(qū)輸出資金、項目的方式，不僅為貧困人口提供職業(yè)培訓，還幫助拓展貧困人口的就業(yè)渠道，完善勞動力轉(zhuǎn)移輸出服務，協(xié)調(diào)做好有意向外出務工人員的勞動輸出工作，跟蹤在外務工貧困人口生活工作情況，及時協(xié)調(diào)解決困難。

（四）變“一方主導”為“多方參與”

中國的扶貧工作一直由政府主導，社會組織、企業(yè)和市民等社會力量參與較少。但僅靠政府力量不能完全滿足貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展需要，貧困地區(qū)的扶貧工作需要社會力量的參與。精準扶貧前，四川省慈善總會、珠海市扶貧基金會和香港道德會等社會組織就通過物資捐贈的方式參與了涼山彝區(qū)的扶貧工作，但企業(yè)和市民個體卻很少參與到?jīng)錾街莸姆鲐毠ぷ髦?。涼山州在脫貧攻堅中堅持企業(yè)主體加入，對提升涼山深度貧困地區(qū)的市場化水平和貧困人口現(xiàn)代性有著重要作用。

一是民營企業(yè)結(jié)對幫扶貧困村。涼山州充分發(fā)揮省州縣三級工商聯(lián)合會作用，依托“萬企幫萬村”和“中國光彩事業(yè)涼山行”等項目，鼓勵民營企業(yè)作為幫扶方，以簽約結(jié)對、村企共建為主要形式，幫助貧困村、貧困接觸市場經(jīng)濟。2019年，結(jié)對幫扶涼山州貧困村的民營企業(yè)達到268家，覆蓋167個貧困村。幫扶企業(yè)涉及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、生物技術、生態(tài)環(huán)境、食品和礦業(yè)開發(fā)多個領域，采取以購帶捐、產(chǎn)業(yè)扶貧、商貿(mào)扶貧、就業(yè)扶貧、產(chǎn)品研發(fā)、捐贈扶貧和智力扶貧等多種途徑幫扶涼山州貧困地區(qū)。

二是搭建市民直接參與扶貧事業(yè)渠道。涼山州支持普通市民直接參與扶貧。推廣中國社會扶貧網(wǎng)，讓愛心市民和企業(yè)直接對接貧困戶需求，購買貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品。鼓勵市民積極參與“扶貧日”活動，表彰脫貧攻堅先進個人，發(fā)揮示范效應，組織志愿募捐活動。依托涼山州歸國華僑聯(lián)合會，發(fā)動僑界力量參與扶貧活動，團結(jié)引導國內(nèi)外僑界愛心人士和社會組織參與扶貧工作。

涼山州脫貧攻堅取得顯著成效

（一）村容村貌煥然一新

村容村貌落后曾經(jīng)是涼山州貧困的具體表現(xiàn)。精準扶貧后，涼山州貧困地區(qū)的村容村貌煥然一新;交通大力改善，有效解決了貧困人口出行困難的問題;降低了貧困地區(qū)季節(jié)性缺水的發(fā)生率，提高了貧困地區(qū)集中供水率、自來水普及率、供水保證率和水質(zhì)達標率;增加了貧困地區(qū)供電的可靠性、安全性;擴大了村委會、衛(wèi)生院和圖書室及居民居住集中區(qū)域光纖覆蓋面積，提升了貧困地區(qū)對外通訊的能力。統(tǒng)一配置了功能完備的村級公共服務活動中心、文化院壩和民俗文化活動廣場，開辟了“一村一幼”專門性場所，村公共廚房、水沖公共廁所、垃圾填埋場、衛(wèi)生室、文化室和廣播室等，為村民提供社區(qū)公共空間。鼓勵貧困戶使用沼氣等清潔能源，探索了以戶用沼氣池為紐帶的“豬-沼-果（菜、煙等）”生態(tài)模式和“家庭養(yǎng)殖-戶用沼氣-家庭種植”庭院經(jīng)濟微循環(huán)模式，用沼渣沼液代替化肥作為肥料，減少化肥、農(nóng)藥使用;以集中供氣“小型養(yǎng)殖場-集中供氣沼氣工程-種植示范園”家庭農(nóng)場和大型沼氣工程“大型養(yǎng)殖場-大型沼氣工程-產(chǎn)業(yè)園區(qū)”產(chǎn)業(yè)園區(qū)為依托，建立種養(yǎng)循環(huán)、集約高效的現(xiàn)代生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，不僅有利于增加農(nóng)村清潔能源供給，還能減少貧困戶支出，增加貧困戶收入，為貧困戶“改圈”“改廁”，養(yǎng)成良好衛(wèi)生習慣打下基礎。

（二）生態(tài)環(huán)境得到修復

精準扶貧后，涼山州堅守生態(tài)底線，11個貧困縣以新村建設為載體，加大力度實施了天然林資源保護、退耕還林還草、退牧還草、石漠化綜合治理、生物多樣性保護、濕地恢復、水土保持、河湖生態(tài)修復、水資源保護、河湖連通等大生態(tài)工程建設;通過森林撫育、低產(chǎn)低效林改造、封山育林和人工造林為荒山增綠;通過退牧還草、草原生態(tài)修復治理及退耕還草等草原生態(tài)保護修復治理項目，穩(wěn)步提高草原產(chǎn)草量，促進草原畜牧業(yè)發(fā)展，為牧民增收提供可靠的生產(chǎn)資料保障;實施干旱半干旱地區(qū)生態(tài)綜合治理;實施自然保護區(qū)濕地保護工程，落實草原生態(tài)保護補獎政策，兌現(xiàn)集體和個人公益林生態(tài)效益補償資金，優(yōu)先為貧困人口提供生態(tài)護林護草員公益崗位，讓貧困人口成為生態(tài)護林員、草管員?，F(xiàn)在，涼山州深度貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到改善，森林、濕地生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性得到有效保護，土地退化得到基本遏制，水土流失現(xiàn)狀得到初步控制，森林、草地、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)得到修復和穩(wěn)定?？偟膩碚f，涼山州貧困地區(qū)通過生態(tài)保護、生態(tài)修復、林業(yè)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設等讓貧困村生態(tài)面貌得到恢復和維持，帶動貧困人口增收脫貧。

（三）基礎設施發(fā)生巨變

涼山州位于川西橫斷山區(qū)，受地貌復雜多樣，長期面臨交通建設落后，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總需求與交通運輸?shù)目偣┙o不協(xié)調(diào)，交通運輸可持續(xù)發(fā)展不暢等問題。精準扶貧后，涼山始終把以交通為重點的基礎設施建設作為脫貧攻堅的先導工程，全力推進公路、水路交通建設工程，完善交通運輸網(wǎng)絡，提高各類公路等級，增加高速公路數(shù)量，不斷降低交通運輸水平對州內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展速度的制約。2020年6月，布拖縣阿布洛哈村鄉(xiāng)村客運開線正式開通，徹底結(jié)束了涼山州貧困村不通公路的歷史，標志著四川省、涼山州全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村都具備了通車條件。截至2020年底，涼山州累計完成農(nóng)村公路建設投資190億元，新改建農(nóng)村公路2.2萬公里，增加217個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2897個建制村通硬化路，完成2500公里通鄉(xiāng)通村破損路面整治，建成計劃內(nèi)農(nóng)村公路路側(cè)安全護欄4145公里。涼山州貧困地區(qū)農(nóng)村公路覆蓋范圍得到進一步擴大，與其他發(fā)達地區(qū)交通發(fā)展差距正在縮小。

（四）住房條件全面改善

精準扶貧前，涼山州還有不少貧困人口居住在木板房、茅草房、石板房內(nèi)，沒有穩(wěn)固的住房，部分居住地點海拔高、環(huán)境惡劣、自然災害頻發(fā)，住房安全得不到保障。精準扶貧后，涼山州在17縣市1067個村實施了基礎設施建設、環(huán)境建設和社會建設，其中彝區(qū)10縣1048個村、其他7縣市19個村;實施彝家新寨住房建設66616戶，其中彝區(qū)10縣65524戶、其他7縣市1092戶;投入各級財政專項扶貧資金57.1億元，其中省級以上資金49.7億元，州級資金3.4億，縣級資金4億元;直接受益建檔立卡貧困群眾6.3萬余戶28.4萬貧困人口。農(nóng)戶住房面積從原來不足20平方米提高到60平方米以上，從危房到住上安全住房，徹底改變了貧困群眾“冬不敝風、夏不遮雨”的居住條件，從根本上改善了居住環(huán)境，提高了生活質(zhì)量，為貧困戶實現(xiàn)脫貧提供堅實的基礎。全面完成村內(nèi)基礎設施建設，完成新建或改擴建村內(nèi)道路2839.6公里、維修改造171公里、完成入戶路建設2053.1公里、解決21068戶用電困難、改善安全飲水 37550戶、實施環(huán)境綠化21283戶、新建垃圾處理池1040個、完成公共排污設施279個、新建“1+N”多功能活動中心24.1萬平方米、新建公益和商貿(mào)場所507個，發(fā)放“四件套”或“六件套”6.6 萬余套，項目實施村全部達到“一低七有”退出標準。

對貧困村的貧困人口實施整體或部分搬遷是全國貧困地區(qū)應對“一方水土不能養(yǎng)活一方人”的重要脫貧舉措。精準扶貧前，涼山州就已經(jīng)通過實施搬遷移民工程將居住在海拔2800米以上的高寒山區(qū)的特困鄉(xiāng)、特困村的村民搬遷到海拔相對較低的地方。精準扶貧后，涼山州擴大“易地扶貧搬遷”規(guī)模，針對居住在深山區(qū)、高寒山區(qū)、石漠化地區(qū)、地方病多發(fā)區(qū)等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件、生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或禁止開發(fā)地區(qū)，難以享受基本公共服務的農(nóng)村建檔立卡貧困村、貧困人口全部實施了易地扶貧搬遷，實現(xiàn)了“應搬盡搬”。據(jù)統(tǒng)計，涼山州易地扶貧搬遷涉及全州17縣市，共安置74429戶353200人，其中，11個扶貧開發(fā)工作重點縣72670戶345652人;安寧河谷地區(qū)5縣1市1759戶7548人。截止2020年12月，涼山州易地扶貧搬遷任務及拆舊復墾復綠工作全部完成。

（五）醫(yī)療底網(wǎng)凸顯效能

涼山州脫貧攻堅工作中，健康扶貧領域和醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展成效顯著。精準扶貧前，涼山州貧困地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生健康體系薄弱，“看病難”“看病貴”問題普遍存在，衛(wèi)生健康意識薄弱。從源頭上減少貧困人口因病返貧、致貧發(fā)生是涼山州兜實網(wǎng)底，建立防止返貧長效機制重要環(huán)節(jié)。精準扶貧后，涼山州將全部建檔立卡貧困人口免費納入基本醫(yī)療保險和大病保險，貧困人口醫(yī)療保險參保率達到100%。21種患病率高、治療費用負擔重的重大疾病基本醫(yī)療保險報銷比例和大病保險支付比例得到提高。截至2020年底，州內(nèi)貧困患者住院醫(yī)療費用自付比例控制在5.17%，11個深度貧困縣控制在4.46%，貧困人口不再繳納住院押金，切實減輕了住院壓力。涼山州還擴大了門診慢性病和特殊疾病補償范圍，把貧困人口慢性病門診維持治療個人支付比例控制在10%以內(nèi)，原深度貧困縣進一步控制在5%以內(nèi)。免費為貧困人口開展白內(nèi)障復明手術，提供艾滋病抗病毒藥品和抗結(jié)核藥品。落實貧困孕產(chǎn)婦縣城內(nèi)住院分娩全免費政策，2020年全州孕產(chǎn)婦住院分娩率達到99.22%。涼山州縣級醫(yī)院醫(yī)療能力顯著提升，11個貧困縣縣級綜合醫(yī)院全部達二甲，縣域內(nèi)就診率達到90%以上。2020年9月，11個貧困縣所有建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和全州2072個貧困村衛(wèi)生室全部達標。村衛(wèi)生室、社區(qū)衛(wèi)生服務中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院用藥設備種類得到豐富。全州具備醫(yī)學學歷合格村醫(yī)配備率達到98.7%，有效緩解了醫(yī)學專業(yè)背景醫(yī)療計生人員數(shù)量缺乏、年齡偏大、學歷和職稱層次低，業(yè)務能力弱的困境。

（六）教育賦能深度推進

精準扶貧后，涼山州加大對教育基礎設施的投入，教育的基礎設施建設水平得到大幅度提升。截至2019年3月底，涼山州已完成校舍建設300多萬平方米，運動場100多萬平方米，辦學條件得到進一步改善，中小學D級危房徹底消除。學前教育實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，教育場地、設施、設備得到充分保障，能夠為適齡兒童入學提供良好的入學環(huán)境;學前教育經(jīng)費得到充分滿足、落實，學前幼兒保教費得到全部減免，貧困戶教育支出進一步降低;學前教育師資力量得到充實優(yōu)化，能夠有計劃、規(guī)范化開展“學前學會普通話”等教育活動。2019年，“學前學會普通話”行動項目獲得全國脫貧攻堅組織創(chuàng)新獎，惠及學前兒童近27萬余人?？h域義務教育發(fā)展基本均衡，縣域內(nèi)每一所學校符合國家辦學標準，辦學經(jīng)費得到保障;教育資源滿足學校教育教學需要，開齊國家規(guī)定課程;教師配置更加合理，提高教師整體素質(zhì);學校班額符合國家規(guī)定標準，消除“大班額”現(xiàn)象。

（七）村級治理能力提升

貧困治理是中國農(nóng)村治理的重要組成部分。村莊是傳遞扶貧資源的“最后一公里”，村級治理能力與貧困治理成效密切相關。2017年，習近平總書記在深度貧困地區(qū)座談會上指出：“全國12.8萬個建檔立卡貧困村居住著60%的貧困人口，基礎設施和公共服務嚴重滯后，村兩委班子能力普遍不強，四分之三的村無合作經(jīng)濟組織，三分之二的村無集體經(jīng)濟，無人管事、無人干事、無錢辦事現(xiàn)象突出。”精準扶貧后，在第一書記、駐村工作隊、公司企業(yè)等外部力量的幫扶下，涼山州貧困地區(qū)村級組織的領導能力、村委會的行動能力和服務能力顯著提升。

村級組織領導能力得以增強。涼山州充分發(fā)揮第一書記的作用，通過定期邀請第一書記、駐村工作隊培訓貧困村基層黨員等方式方法，規(guī)范了貧困村黨組織生活，拉近了黨組織與黨員干部的距離。加強了貧困村黨員對黨中央扶貧政策、社會治理方針的培訓和學習，增強了黨員意識，更新了黨員價值觀念，政治立場更加堅定，村級黨組織成員整體素質(zhì)得到提高。實地走訪、調(diào)研考察貧困戶，與村民拉家常、講政策、辦實事、解民憂，堅持做到紅白喜事、生病住院、節(jié)假日“三必去”，拉近了貧困人口和普通村民與黨組織的距離。

村級組織行動能力得以增強。借助駐村工作隊、對口幫扶等外部力量，與村委會共同開展扶貧工程和項目，共同實現(xiàn)脫貧攻堅目標的機會，幫助貧困地區(qū)的村干部突破彝區(qū)傳統(tǒng)治理策略。通過逐戶校準建檔卡，宣傳扶貧政策，分析工作要求，逐項核實貧困戶需求，逐條抓好工作落實，普及工作流程，接受扶貧檢查和評估，既提高了村干部和貧困戶對新規(guī)則的接受程度，也提高了黨員和村委會在村民中的威信和規(guī)則意識。長期以來，在農(nóng)村工作中，由于政府部門政策太多，導致涼山貧困地區(qū)的村干部對國家政策執(zhí)行目標理解不一致，影響了村委會治理行動的執(zhí)行力。駐村干部的進入，幫助村委會干部重新確定對目標的理解，將村級治理的合法性、現(xiàn)實性和合理性與目標充分融合，村委會的執(zhí)行能力得到提高。針對彝區(qū)深度貧困地區(qū)村委會鏈接市場資源、社會資源能力普遍偏低的弱點，駐村工作隊幫助村委會開闊眼界，開拓思維，帶動村委會想方設法通過金融貸款、動員社會關系、吸引公司、企業(yè)入駐和商業(yè)保險等方式增加扶貧資金引進渠道和引進規(guī)模，利用當?shù)貎?yōu)質(zhì)資源，吸引優(yōu)秀人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，探索了“公司+基地+村委會+合作社+農(nóng)戶+保險”等多種模式，整合村內(nèi)建設的資金資源。引導村委會積極利用科技扶貧普及產(chǎn)業(yè)技術和實用生產(chǎn)技術，利用金融扶貧普及金融信貸技術，讓鏈接資金和技術的能力，成為村委會鏈接資源能力的支撐。

村級組織服務能力得以增強。隨著涼山州貧困地區(qū)與外部社會交流增多，接觸到更多先進的治理理念，能夠用更現(xiàn)代化的方式為村民提供公共服務，并注意協(xié)調(diào)貧困戶與邊緣貧困戶的關系，促進公共服務均等化，村級組織服務能力顯著增強。高度重視貧困人口就業(yè)工作，落實兌現(xiàn)政府就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧激勵政策。定期組織貧困人口參加職業(yè)技能培訓，按時開辦農(nóng)民夜校，在村內(nèi)新增公益就業(yè)崗位，及時對接招聘會信息，配合上級黨委政府做好勞動力轉(zhuǎn)移輸出，關注外出務工人員的生產(chǎn)生活情況。協(xié)同做好村衛(wèi)生室建設、宣傳工作，改變彝族傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生觀念和治療方法，配合相關政府職能部門，落實“十免四補助”政策，組織貧困人口進行體檢，安排家庭醫(yī)生簽約服務，做好貧困人口與非貧困人口醫(yī)療保障“一站式”服務工作、視情況給予非貧困人口臨時救助、大病救助支持。抓好“一村一幼”，為幼兒教育提供物質(zhì)條件，協(xié)助教育部門做好控輟保學工作。利用“德古”等傳統(tǒng)民族矛盾糾紛化解方法，創(chuàng)新多元化矛盾化解機制，維護社會穩(wěn)定。

（八）移風易俗成效凸顯

習近平總書記指出：“扶貧先扶志向，治窮先治愚，要切斷貧困的‘代際傳遞，讓脫貧人口能夠‘站起來而且能夠‘走得遠?！睕錾揭蛥^(qū)社會發(fā)育程度低，歷史上大小涼山彝區(qū)“家支”作為主要社會組織形態(tài)，曾長期主導群眾生產(chǎn)生活和社會活動，貧困人口家庭財富意識、商品意識、文明法治意識淡薄，“物質(zhì)貧困”與“精神貧困”相伴相生。精準扶貧后，涼山州通過制定《開展移風易俗倡樹文明新風主題教育實踐活動工作方案》，健全環(huán)境衛(wèi)生管理機制，組建村民議事會、道德評議會、紅白理事會、禁毒協(xié)會和“四好”創(chuàng)建評議會等群眾組織，積極引導群眾養(yǎng)成良好的生活方式和衛(wèi)生習慣。在貧困面貌發(fā)生根本改變的同時，精神面貌也在發(fā)生重大變化。在破除陳規(guī)陋習、培樹現(xiàn)代文明新風，提倡喜事新辦、厚養(yǎng)薄葬，摒棄相互攀比、鋪張浪費的習俗等方面取得明顯成效，對毒品危害的認識更加清晰，禁毒防艾的群眾基礎更加深厚，生育觀念得到刷新。人民群眾精神生活日益豐富，通過農(nóng)家書屋、農(nóng)民夜校、外出務工、“新型農(nóng)民素質(zhì)提升工程”極大地拓寬了涼山州貧困人口的信息來源，能夠有效改變貧困人口傳統(tǒng)的知識結(jié)構和固有觀念。廣大群眾的生活習慣日益良好，人畜混居、柴糞亂堆、污水橫流的現(xiàn)象大為減少，彝家新居內(nèi)“六件套”齊備、客臥廚衛(wèi)功能齊全，家家有庭院、戶戶有畜圈。貧困人口積極參與“三建四改五洗”，爭創(chuàng)“四好”，更加關注自身形象，講究環(huán)境衛(wèi)生。

2020年后涼山彝區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

2020年后涼山彝區(qū)雖然按現(xiàn)行標準消除了農(nóng)村絕對貧困，解決了區(qū)域性整體貧困問題，但涼山彝區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不充分的基本態(tài)勢沒有變化，依然呈現(xiàn)出區(qū)域性的整體欠發(fā)達狀態(tài)。

（一）第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)亟待優(yōu)化升級

精準扶貧后，涼山州積極促進貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。構建了糧食、煙葉繭絲、果蔬、畜禽、調(diào)味品、林產(chǎn)品、水產(chǎn)品、花卉、酒類、冷藏物流十大農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群。建成了農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)園區(qū)、生物工程及食品園區(qū)，支持苦蕎、果蔬和畜禽等延伸產(chǎn)業(yè)鏈，依托高等院校、科研院所建立馬鈴薯主食化研發(fā)中心。注冊了“大涼山”特色農(nóng)產(chǎn)品標識（商標），創(chuàng)建農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域品牌。截至2019年底，全州累計創(chuàng)建中國名牌1個，中國馳名商標7個，四川省名牌產(chǎn)品20個，四川省著名商標23個，國家地理標志保護產(chǎn)品42個，國家地理標志證明商標16個。在城郊結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊、民族文化濃郁、地域風格突出的新村新寨，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，截至2019年底，建設省級鄉(xiāng)村旅游示范縣4個，成功創(chuàng)建A級旅游景區(qū)村5個。但根據(jù)《涼山州國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年涼山州三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構為21.9∶33.4∶44.7，與四川省三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構10.3∶37.3∶52.4相比，第一產(chǎn)業(yè)占比明顯較高，第三產(chǎn)業(yè)占比明顯偏低，州內(nèi)第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構亟待優(yōu)化升級。

（二）安寧河流域與涼山彝區(qū)差距仍然顯著

安寧河谷位于涼山州，是僅次于成都平原的四川省第二大平原，沿途流經(jīng)涼山州的西昌市、德昌縣、會理縣、會東縣、寧南縣和冕寧縣，安寧河流域的5縣1市歷來是涼山州社會經(jīng)濟最為發(fā)達的地區(qū)。據(jù)報道，2017年，涼山州實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）總量1480.91億元，同比增長5.3%。其中，安寧河谷地區(qū)5縣1市地區(qū)生產(chǎn)總值實現(xiàn)1086.59億元，占全州總量的73.4%，同比增長5.7%，安寧河谷流域5縣1市地區(qū)生產(chǎn)總值占涼山州比重超過7成。2020年，安寧河谷5縣1市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1155.18億元，占全州總量的66.7%，同比增長4%，安寧河谷流域5縣1市地區(qū)生產(chǎn)總值占涼山州比重超過六成。數(shù)據(jù)提示，雖然經(jīng)過三年脫貧攻堅，涼山彝區(qū)11個貧困縣地區(qū)生產(chǎn)總值在全州的占比有所上升，與安寧河流域6縣市的差距有所縮小，但差異仍然顯著。

（三）易地扶貧集中安置點治理難度大升級

“十三五”期間，四川省有136萬建檔立卡貧困人口需要通過易地扶貧搬遷挪窮窩換窮業(yè)，易地扶貧搬遷規(guī)模全國第二，共新建安置點6000多個。涼山州易地扶貧搬遷涉及全州17個縣市，共安置35.32萬人，占到了全涼山州貧困人口的36%，是四川省易地扶貧搬遷任務總量的25.6%，涼山州新建安置點1490多個。其中，800人以上的大型集中安置點超過24個，有2個萬人集中安置點，分別位于美姑縣和昭覺縣。大型易地扶貧安置點大多位于縣城周邊，同時具備農(nóng)村村落和城市小區(qū)的部分屬性，既不是傳統(tǒng)意義上的村落，也不能和城市小區(qū)等同，安置點內(nèi)的居民多來自二半山區(qū)和高寒山區(qū)，思想觀念保守，缺少謀生技能，面臨生產(chǎn)生活方式驟變、社會關系重組和文化心態(tài)重建等諸多問題，也給集中安置點的治理帶來了極大的困難。

（四）特殊困難脆弱群體返貧風險仍然極大

貧困是客觀的社會經(jīng)濟過程，度量貧困的標準——貧困線是個動態(tài)概念，要隨經(jīng)濟社會發(fā)展而變化，而貧困線的每一次調(diào)整都會隨之帶來貧困人口規(guī)模和數(shù)量上的變動。⑤涼山貧困人口雖然在現(xiàn)行標準下實現(xiàn)了脫貧，但仍然面臨極大的返貧風險。在消除絕對貧困階段，涼山州委、州政府采取的精準扶貧措施使有勞動能力的農(nóng)戶通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)扶持等途徑基本實現(xiàn)了穩(wěn)定脫貧，而老少病殘等特殊群體需要靠社保兜底。盡管老少病殘等特殊群體也將隨著涼山州社保政策支持力度的加大而逐步改善生活水平，但大部分人仍難以跳出低收入群體。這些特殊群體除了具有較高的生理脆弱性外，還極易受自然條件變化、社會轉(zhuǎn)型、市場經(jīng)濟波動等因素影響，重返貧困狀態(tài)。

對策建議

高質(zhì)量實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策，2018年中共中央、國務院出臺的《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出要“做好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)有機銜接工作”。2019年的《政府工作報告》中則把“有機銜接上升到統(tǒng)籌銜接”。涼山州11個曾經(jīng)的深度貧困地區(qū)，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的薄弱區(qū)。2020年習近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上強調(diào)：“對退出的貧困縣、貧困村、貧困人口，要保持現(xiàn)有幫扶政策總體穩(wěn)定，扶上馬送一程?！睕錾街輵プC會，實現(xiàn)從鞏固脫貧成果到鄉(xiāng)村全面振興的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，高質(zhì)量實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

進一步提高公共服務水平。2020年涼山如期取得了全面消除絕對貧困、全面實現(xiàn)“兩不愁三保障”的決定性勝利，建檔立卡貧困戶的義務教育、基本醫(yī)療、住房安全三大民生需求得到了基本保障。但由于涼山彝區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的長期滯后，2020年后涼山州還需要進一步提升整體性的公共服務水平。一是繼續(xù)保障、提高對貧困人口基本公共服務水平，防治因病返貧、因災致貧等現(xiàn)象的發(fā)生。二是提升非貧困人口的社會保障水平。涼山彝區(qū)除了有建檔立卡貧困群體外，還有處于貧困邊緣的非貧困群體，要繼續(xù)擴大基本公共服務的覆蓋面，讓處于貧困邊緣的非貧困群體共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果。三是提升就業(yè)和社會保障水平。就業(yè)是民生之本，是社會經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力。2019年涼山州人均地區(qū)生產(chǎn)總值為34085元，低于四川省人均地區(qū)生產(chǎn)總值的55774元，只有大力發(fā)展經(jīng)濟，提供就業(yè)崗位，才能不斷提升州內(nèi)居民生活水平。社會保障是社會風險的分散機制，也是通過再分配來確保社會公平的重要機制。涼山州在脫貧攻堅中解決了貧困人口的醫(yī)療保險問題，還要進一步提高整體的社會保障水平。

創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層治理新機制、新路徑。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，雖然經(jīng)過脫貧攻堅階段，涼山州已經(jīng)搭建起較為完善的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，城鄉(xiāng)社區(qū)治理能力得到提升，但仍面臨鞏固發(fā)展集體經(jīng)濟，促進現(xiàn)代鄉(xiāng)村和新型城鎮(zhèn)演進、易地搬遷集中安置區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展等新問題、新挑戰(zhàn)。涼山州應在堅持全面貫徹實施中央和四川省委城鄉(xiāng)基層治理重大部署基礎上，結(jié)合涼山實際，鞏固發(fā)展成果，同步開展社會治理、產(chǎn)業(yè)就業(yè)和公共服務，把城鄉(xiāng)社區(qū)建成具有彝區(qū)特色的生活共同體。

注釋

①涼山州11個國家級貧困縣分別是：美姑縣、金陽縣、昭覺縣、布拖縣、雷波縣、普格縣、喜德縣、鹽源縣、木里縣、越西縣、甘洛縣。

②陳家健.督查機制：科層化的實踐渠道[J].公共行政評論，2015（2）.5-21.

③“一高一低一無”：行政村貧困發(fā)生率比四川省貧困發(fā)生率高一倍以上，行政村2013年全村農(nóng)民人均純收入低于四川省平均水平60%，行政村無集體經(jīng)濟收入。

④張翼.當前中國精準扶貧工作存在的主要問題及改進措施[J].國際經(jīng)濟評論，2016（6）.77-85.

⑤鄭長德.2020年后民族地區(qū)貧困治理的思路與路徑研究[M].民族學刊，2018（6）.1-10.

參考文獻

[1]陳家健.督查機制：科層化的實踐渠道[J].公共行政評論，2015（2）.

[2]張翼.當前中國精準扶貧工作存在的主要問題及改進措施[J].國際經(jīng)濟評論，2016.

[3]鄭長德.2020年后民族地區(qū)貧困治理的思路與路徑研究[M]，民族學刊，2018（6）.

作者簡介

陳 序 四川省社會科學院社會學研究所助理研究員