徐伍達　妮妮美朵　楊帆

西藏當雄縣區(qū)域性整體貧困得到解決之后，積極推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相銜接，走有當雄特色脫貧致富之路。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當?shù)孛撠氄焙?，鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧和新增致貧存在風險，五年過渡期內(nèi)的扶貧政策和措施要更加精準;擴展脫貧攻堅成果，要與鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌謀劃、一體推進，通過實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將減貧納入常規(guī)貧困治理軌道，解決相對貧困和持續(xù)增收問題。加快推進縣域產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興，是當雄鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接必然選擇。

脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點。2019年底，西藏現(xiàn)行標準下的62.8萬建檔立卡貧困人口全部脫貧，74個貧困縣（區(qū)）全部摘帽，貧困村全部出列，區(qū)域性整體貧困得到解決，歷史性地消除絕對貧困。西藏作為全國“三區(qū)三州”中率先脫貧的地區(qū)之一，2020年全區(qū)脫貧攻堅由集中攻堅階段全面轉(zhuǎn)入鞏固提升階段。

鞏固拓展脫貧攻堅成果，接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是做好新時代“三農(nóng)”工作的重要課題和緊迫任務。拉薩市當雄縣作為西藏較早脫貧摘帽的縣（區(qū)）之一，課題組經(jīng)過專題調(diào)研，對該縣鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興銜接情況有了一定的了解，并提出相關對策建議。

當雄實現(xiàn)脫貧摘帽與推進鄉(xiāng)村振興的主要做法

當雄（藏語意為“天選牧場”）位于拉薩市北部，縣城距離拉薩市區(qū)170公里，青藏公路和青藏鐵路并行由東向西橫貫縣境?？h域幅員面積約1.23萬平方公里，平均海拔4300米，念青唐古拉山脈的西北橫穿全境，總地勢由西北向東南傾斜，東北部為高原平原，西北部和東南半壁皆為高峻山地，其間夾著與念青唐古拉山同向的山間構(gòu)造寬谷盆地。全縣天然草場總面積1036萬畝，可利用草場面積937.26萬畝，草畜平衡理論載畜量為87.04萬只綿羊單位。當雄縣作為拉薩市惟一的牧業(yè)縣，是拉薩河流域農(nóng)業(yè)區(qū)和藏北牧業(yè)區(qū)的農(nóng)牧交錯地帶，也是羌塘草原的縮影。全縣轄2鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，29個行政村（含跨地市搬遷點羊八井鎮(zhèn)彩渠塘村），全縣總?cè)丝跒?2190戶、54240人，其中牧業(yè)人口9919戶、49683人。畜牧業(yè)、旅游業(yè)和凈土健康產(chǎn)業(yè)是當雄縣經(jīng)濟發(fā)展支柱產(chǎn)業(yè)。脫貧攻堅伊始，全縣識別出2015年底建檔立卡貧困人口為1835戶、7809人，貧困發(fā)生率達16.44%，貧困家庭人均可支配收入2344.66元。當雄縣把打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作為重大政治任務和第一民生工程，總攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局，推動脫貧攻堅工作有序有效開展，2017年通過自治區(qū)、拉薩市兩級脫貧驗收，2018年通過國家貧困縣退出專項評估檢查，成為西藏較早脫貧摘帽的縣（區(qū)）。實現(xiàn)建檔立卡貧困人口1847戶8240人脫貧、28個貧困村（居）退出、全縣脫貧摘帽，貧困發(fā)生率降至0.18%。2019年10月底，順利完成對全縣剩余建檔立卡貧困戶的脫貧目標任務，貧困戶全部脫貧銷號，貧困發(fā)生率降至0%。同時，將脫貧攻堅作為鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先任務，對標全面建成小康社會目標，抓重點、補短板、強基礎，通過“美麗鄉(xiāng)村·幸福家園”建設行動，實施以“神圣國土守護者、幸福家園建設者”為主題的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（一）健全體系，精準施策

脫貧攻堅初期，當雄縣開展“進萬家門、知萬戶情”前期調(diào)研工作，確立“以精準到戶為切入點，以基層干部為主力軍，大力開展精準扶貧工作，確保如期完成脫貧工作”的工作思路，想群眾之所想、急群眾之所急、解群眾之所困，貧困人口收入水平顯著提高，全部實現(xiàn)“兩不愁三保障”。

1、健全精準識別體系。嚴格執(zhí)行國家、自治區(qū)和拉薩市確定的扶貧標準，按照“一申請（牧戶申請），兩評議（村民代表大會民主評議和村委、駐村工作隊評議），兩公示（村級公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公示），一公告（縣級公告）”的程序識別確定建檔立卡人口。同時，深入開展“進萬家門、知萬戶情”活動，組織1000余名干部、教師對全縣牧戶基本情況、生產(chǎn)資料、生活條件等方面再次進行全面摸底排查，進一步保障識別的準確率，為全縣精準扶貧、精準施策提供有力支撐。

2、健全規(guī)劃引領體系。當雄縣脫貧摘帽后，對“十三五”脫貧攻堅、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地扶貧搬遷、轉(zhuǎn)移就業(yè)、生態(tài)補償、政策兜底等六個規(guī)劃進行了中期調(diào)整，出臺《當雄縣脫貧鞏固提升三年行動計劃》《當雄縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體實施方案（2018-2022年）》，為全縣鞏固脫貧成果和有序推進鄉(xiāng)村振興提供了科學遵循。同時，進一步完善了產(chǎn)業(yè)管理、宣傳引導、健康扶貧、教育扶貧、結(jié)對幫扶、督導考核、資金監(jiān)管等配套方案、意見和辦法，形成“縣級有規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有計劃、村居有方案、戶戶有措施”的工作體系。

3、健全督導考核體系。當雄縣緊盯薄弱環(huán)節(jié)，建立督導考核機制，有效杜絕督查考核不敢較真碰硬、監(jiān)督檢查避重就輕、發(fā)現(xiàn)問題隱瞞不報的現(xiàn)象，發(fā)揮督導考核指揮棒作用。修改完善《當雄縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核辦法》《當雄縣駐村工作隊、第一書記考核辦法》，將脫貧攻堅工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、駐村工作隊、村干部考核評價體系，確保脫貧工作務實、過程扎實、結(jié)果真實。脫貧摘帽后，根據(jù)縣情開展防止返貧監(jiān)測和幫扶，持續(xù)跟蹤脫貧人口收入變化和“兩不愁三保障”鞏固情況，定期核查、及時發(fā)現(xiàn)、及時幫扶、動態(tài)清零。

（二）產(chǎn)業(yè)振興，激活內(nèi)力

結(jié)合縣域資源稟賦，依托青藏鐵路、青藏公路過境的交通優(yōu)勢，充分利用當雄特有自然資源、人文環(huán)境，探索新發(fā)展方式，創(chuàng)立“極凈當雄”區(qū)域公共品牌，提升畜牧、文化旅游、凈土健康三大產(chǎn)業(yè)的支撐作用，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和凈土健康產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，帶動建檔立卡貧困人口脫貧增收。

1、提升現(xiàn)代畜牧業(yè)水平。立足“天選牧場”的自然優(yōu)勢，結(jié)合凈土牧場和家庭牧場建設，打造當雄有“身份證”牦牛肉品牌，率先在西藏建立了牦牛電子耳標（芯片）系統(tǒng)，建成全區(qū)首個牦牛產(chǎn)品質(zhì)量全過程追溯體系，成功申報國家地理標志標識并通過“SC”認證，在成都、蘇州、天津、上海設立一級代理商，開設當雄牦牛肉旗艦體驗店，為全區(qū)牦牛產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出示范，做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展有產(chǎn)品生產(chǎn)、有品牌效應、有銷售渠道、有經(jīng)濟社會效益。凈土牧場實施郭慶場項目，有效改善了牦牛養(yǎng)殖基地基礎設施，提升牦牛育肥能力和技術支撐能力。該項目直接帶動建檔立卡貧困人口190戶、286人增收;為郭慶村19名建檔立卡貧困人口提供放牧員、飼養(yǎng)員、管理員、防疫員和保潔員等就業(yè)崗位，人均增收3000元。同時，積極摸索“金融+龍頭企業(yè)+基地+合作社+貧困戶+科技”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，引進西藏高原藍農(nóng)業(yè)股份有限公司，實施“牦牛產(chǎn)業(yè)萬戶脫貧項目”，為1000多名低收入群體提供每年700元的分紅。

2、發(fā)展天然飲用水產(chǎn)業(yè)。堅持“西藏好水·世界共享”發(fā)展理念，依托縣域豐富水資源優(yōu)勢，整合縣域富集水資源，打造“5100冰川礦泉水”“7100天然飲用水”品牌，過硬的質(zhì)量及良好的信譽，成為當雄凈土健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引領者。“5100西藏冰川礦泉水”作為西藏規(guī)模最大、產(chǎn)值最大、現(xiàn)代化程度最高的企業(yè)之一，為當雄縣貢獻了80%的工業(yè)產(chǎn)值和每年上億元的稅收。①聯(lián)合國開發(fā)計劃署發(fā)布的《中國人類發(fā)展報告2016》，以西藏探索從“輸血式”扶貧向“造血式”幫扶為例，高度評價了西藏5100礦泉水有限公司根據(jù)地方資源和條件，通過發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)支持扶貧與包容性發(fā)展。②實現(xiàn)從“輸血式”扶貧向“造血式”幫扶所作出的巨大貢獻，為當?shù)亟?jīng)濟帶來了新的發(fā)展契機，不僅解決了當?shù)啬撩竦木蜆I(yè)，更使周邊的村莊間接受益。

3、打造全域文化旅游業(yè)。當雄縣高度重視文化旅游業(yè)發(fā)展，依托拉薩市“全域旅游”布局，打造拉薩最近的游牧生活體驗區(qū)。在釋放優(yōu)勢、挖掘文化內(nèi)涵上下功夫，讓低收入群體搭上旅游車、吃上旅游飯。一是深入挖掘縣域文化旅游內(nèi)涵。打造《天湖·四季牧歌》室內(nèi)情景劇并改造升級，推廣“當吉仁”賽馬節(jié)和尋覓蟲草之旅兩個文化品牌走出西藏，引起社會各界的廣泛關注。二是做大做強溫泉文化旅游品牌。結(jié)合納木錯景區(qū)、阿熱濕地和羌塘草原風光，實施“溫泉+景區(qū)+文化”聯(lián)合開發(fā)。整合羊八井、寧中和格達溫泉資源，啟動“溫泉+”旅游模式，全力打造“高原地熱溫泉之鄉(xiāng)”。

（三）思想引領，志智雙扶

當雄縣認真學習貫徹習近平總書記關于扶貧工作的重要論述，樹立“干部考核看扶貧、干部任用看脫貧”的導向，把匡正牧民的不良思想作為鞏固脫貧攻堅成果的關鍵，召開縣級脫貧先進典型、勤勞致富先進牧戶及最美家庭表彰大會，筑牢低收入群體“學先進、立志氣、爭脫貧”思想認識和追求現(xiàn)代文明生活思想根基。

1、精準宣傳引導。在精準識別過程中，依托教師在廣大農(nóng)牧民群眾心中的尊崇地位，組織轄區(qū)教師聯(lián)合基層干部開展“進萬家門、聽萬家情”活動。③將脫貧攻堅政策宣講與“四講四愛”主題教育實踐活動和“不忘初心、牢記使命”主題教育相結(jié)合，選派優(yōu)秀講解員赴內(nèi)地參觀學習，在基層開展有針對性的宣講活動，全面淡化宗教意識形態(tài)對追求現(xiàn)代文明生活的消極影響。當雄縣籍的部分在校大學生自發(fā)組成公益服務團，利用寒、暑假期對所在村居的中小學生進行文化學習、衛(wèi)生知識、愛國教育等方面的輔導，開展言傳身教活動，受到村民好評。加強鄉(xiāng)村精神文明建設，充分利用村級組織活動場所，積極開展群眾性文化活動。整治鄉(xiāng)村不良之風和生活陋習，由縣婦聯(lián)牽頭，政法部門協(xié)助，在全縣范圍內(nèi)開展非婚生子權益保護，減少因非婚生子導致貧困的現(xiàn)象發(fā)生。

2、注重示范引領。積極倡導“依法致富光榮、勤勞致富光榮”的理念，當雄縣制定《表彰勤勞致富先進牧戶工作實施方案》，投入資金121.71萬元，對219戶勤勞致富先進牧戶進行表彰，鼓勵群眾通過自己的雙手勤勞致富。當雄縣制定《2019年度牧民群眾“獎勤罰懶”工作指導意見》，投入400萬元獎勵資金對主動創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的牧民進行獎勵，在全縣范圍內(nèi)分村、鄉(xiāng)、縣三級實施適當?shù)莫剳痛胧?，其中村級獎?79名，鄉(xiāng)級獎勵98名，縣級10名。另外，縣委宣傳部聯(lián)合縣記者站對8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推薦的10名“獎勤罰懶”縣級表彰對象進行專題采訪，將典型事跡以影片形式在“當吉仁”賽馬節(jié)頒獎儀式上放映，極大地激勵全縣牧民干事創(chuàng)業(yè)的積極性，筑牢廣大牧民“依法致富、勤勞致富”的思想根基。

3、提升培訓質(zhì)量。積極推廣“訂單、定崗、定向”“宣傳到戶、送培到點”和企業(yè)新型學徒制等技能培訓模式，構(gòu)建“培訓、就業(yè)、增收”一體化長效機制。加大致富帶頭人和新型職業(yè)化牧民培養(yǎng)力度，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展科技化、規(guī)?；?。嚴格落實培訓過程質(zhì)量監(jiān)管和就業(yè)跟蹤機制，完善全流程、全方位培訓監(jiān)管機制。已結(jié)業(yè)牧民培訓班合格率均達90%以上、初次就業(yè)率均達70%以上。全縣累計投入培訓資金612.65萬元，共開展轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓35期1605人次，組織牧民參加各類專場招聘會20余場，通過多種渠道對接崗位1300余個，實現(xiàn)建檔立卡貧困人口轉(zhuǎn)移就業(yè)1043戶1487人。同時，當雄縣制定《牧民群眾外出務工（就業(yè)）補助實施意見（試行）》，每年將從縣本級財政預算400萬元對積極外出務工、就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的建檔立卡貧困人口及低收入群體進行適當獎勵。

（四）整合資源，統(tǒng)籌兼顧

脫貧攻堅工作是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣，需要廣泛動員各方力量，整合各方資源，通過“組合拳”鞏固脫貧攻堅成果并與鄉(xiāng)村振興相銜接。

1、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展謀脫貧攻堅。統(tǒng)籌全縣干部群眾力量，在落實扶貧政策、建強基層組織、為民辦事服務等方面發(fā)揮了重要作用，打通了精準扶貧“最后一公里”。整合目標相近和方向類同的涉農(nóng)涉牧資金、社會幫扶資金捆綁使用，提高資金使用精準度和實效性，推動脫貧攻堅扎實有效開展。統(tǒng)籌包括金融、國企、農(nóng)牧民合作社等社會力量，全方位、寬領域、深層次開展脫貧攻堅工作。當雄縣在做各項規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局時，同步考慮扶貧工作，將脫貧攻堅與全縣經(jīng)濟社會發(fā)展同頻共振。實現(xiàn)整縣脫貧摘帽后，按照《拉薩市關于深入落實“四個不摘”工作的實施意見》，繼續(xù)保持“摘帽不摘責任、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”工作要求，建立防返貧預警機制，保證頻道不換、靶心不散、力量不減，全力抓好脫貧攻堅各項工作。加強扶貧資產(chǎn)管理和提升扶貧產(chǎn)業(yè)的針對性，實現(xiàn)項目效益精準聯(lián)結(jié)已脫貧的建檔立卡貧困人口。

2、統(tǒng)籌援藏結(jié)對幫扶促脫貧攻堅。以“京藏攜手奔小康”活動為契機，統(tǒng)籌好援藏資源，推進援藏扶貧向縱深發(fā)展，促成全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)29個村（居）與北京東城區(qū)8個街道辦事處及29家企業(yè)建立結(jié)對幫扶關系，簽訂教育、文化旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、凈土產(chǎn)業(yè)等相關結(jié)對幫扶協(xié)議18項。在北京市設立當雄凈土產(chǎn)品展銷專柜，為當雄有“身份證”的牦牛肉、7100天然飲用水等特色產(chǎn)品進入首都市場搭建平臺、開拓市場;在電商助力消費扶貧對接會上開展“1000頭當雄牦牛”的農(nóng)產(chǎn)品期貨拍賣活動，每頭牦牛最終以12001元的價格成功拍賣。當雄縣組織援藏醫(yī)生參加急救、先心病篩查、包蟲病篩查等工作，與北京東城區(qū)實現(xiàn)遠程視頻會診的數(shù)據(jù)傳輸，提升全縣醫(yī)療服務工作水平。

3、統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護助脫貧攻堅。當雄縣牢固樹立“綠水青山是金山銀山，冰天雪地也是金山銀山”理念，推進退牧還草和天然林保護。對居住在生存環(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災害頻發(fā)地區(qū)的貧困人口，采取集中搬遷安置，完成850戶3627人的易地扶貧搬遷任務。在生態(tài)保護中促進脫貧攻堅，在脫貧攻堅中推進生態(tài)保護，正確處理好生態(tài)保護與富民利民的關系，全面落實草原生態(tài)保護補助獎勵政策、公益林補償和濕地生態(tài)效益補償機制，為有勞動能力的貧困人口優(yōu)先安排生態(tài)崗位。2016年安排生態(tài)崗位3452個，2017年安排生態(tài)崗位4555個，2018年安排生態(tài)崗位4203個，2019年安排生態(tài)崗位3315個，2020年安排生態(tài)補償脫貧崗位5490個，崗位人均補助標準從每年3000元提高到每年3500元。

當雄鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興銜接的主要成效

打響脫貧攻堅戰(zhàn)以來，當雄縣堅持精準扶貧精準脫貧方略，實現(xiàn)脫貧摘帽，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興相銜接，走有當雄特色脫貧致富之路。當雄縣打好“三大攻堅戰(zhàn)”，全面建成安居樂業(yè)、保障有力、家園秀美、民族團結(jié)、文明和諧的小康社會。

（一）縣域經(jīng)濟邁上新臺階

當雄縣變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，以“極凈當雄”為區(qū)域公共品牌的凈土健康產(chǎn)業(yè)取得顯著成效。高原藍牦牛產(chǎn)業(yè)基地建成運營，第二、三產(chǎn)業(yè)帶動力不斷增強，以天然飲用水為核心的工業(yè)規(guī)模逐步壯大，建成羊八井藍色天國、康瑪溫泉、廓瓊崗日冰川、姆藍雪山、賽馬場游客集散中心、行者·黑帳篷系列游客服務中心等旅游基礎設施，推出《天湖·四季牧歌》舞臺劇等旅游消費新業(yè)態(tài)，成為第二批國家全域旅游示范區(qū)。三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從2010年的25.7∶34.1∶40.2優(yōu)化調(diào)整為2020年的19.1∶35.1∶45.8，推進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。2020年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值達到21.87億元，突破20億元大關，同比增長6.5%，分別比2010年、2015年增長了3倍和70.1%，縣域經(jīng)濟保持長足發(fā)展良好態(tài)勢。近年來，為解決當雄縣優(yōu)質(zhì)畜產(chǎn)品和獨特的人文環(huán)境等資源優(yōu)勢無法轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢的難題，當雄縣著力打造“三位一體”區(qū)域公共品牌扶貧模式。同時，當雄縣還深度融合凈土健康產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)特產(chǎn)品走出去，把游客請進來，進一步帶動當?shù)厝罕娒撠氈赂唬叱隽艘粭l東西協(xié)作、合作共贏的脫貧路。此外，當雄縣從供給端的角度出發(fā)，通過區(qū)域公共品牌的塑造與電商渠道的打通，激活當?shù)刭Y源，將好產(chǎn)品賣出去，為脫貧攻堅提供了新樣板。當雄縣“三位一體”區(qū)域公共品牌扶貧模式榮獲“2019年度中國脫貧攻堅與精準扶貧十佳案例”獎項。④

（二）基礎設施取得新進展

綜合交通網(wǎng)絡和能源體系日趨完善，京藏高速當雄段即將建成通車，羊八井清潔能源基地是青藏直流聯(lián)網(wǎng)工程的電源點之一，城鎮(zhèn)基礎設施顯著改善，榮獲“2020年度中國營商環(huán)境百佳示范縣市”。脫貧攻堅基礎設施“十項提升”工程成效顯著，解決農(nóng)牧民飲水安全問題，實現(xiàn)用電人口全覆蓋，深入推進“四好農(nóng)村路”建設，通信等保障能力顯著提升。發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”在推進農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、儲運、銷售各環(huán)節(jié)高效協(xié)同和產(chǎn)業(yè)化運營中的作用，2020年有電商服務站點村數(shù)量達到28個。全面推進《拉薩市當雄縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》的實施，強化規(guī)劃引領作用，促進城鄉(xiāng)關系、牧區(qū)經(jīng)濟等各方面全面協(xié)調(diào)發(fā)展。在龍仁鄉(xiāng)郭慶村、納木湖鄉(xiāng)納木湖村、烏瑪塘鄉(xiāng)巴嘎村、羊八井鎮(zhèn)桑巴薩居委會開展“美麗鄉(xiāng)村·幸福家園”建設試點，打造生態(tài)宜居、特色鮮明的現(xiàn)代化美麗鄉(xiāng)村。開展農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，實現(xiàn)牧區(qū)生活垃圾“戶分類、村收集、鄉(xiāng)轉(zhuǎn)運、縣處理”。

（三）人民生活呈現(xiàn)新氣象

2017年當雄縣完成脫貧摘帽，解決了縣域整體貧困，建檔立卡貧困戶脫貧銷號，歷史性消除絕對貧困問題。農(nóng)牧民家庭工資性收入和生產(chǎn)經(jīng)營性收入占比逐年上升，生活質(zhì)量明顯提高。2020年，農(nóng)牧民人均可支配收入達到20155元，比上一年增長13.1%，高于拉薩市和全區(qū)平均水平。其中，建檔立卡貧困戶人均可支配收入從2015年的2344.66元增長到2020年的12035.96元，年均增長38.7%，比同期農(nóng)牧民人均可支配收入高26.7個百分點。全縣基本公共服務能力顯著提高，教育、醫(yī)療、文化事業(yè)全面進步，科技支撐不斷增強，社會保障能力不斷提升。義務教育鞏固率達到100%，實現(xiàn)“一村一幼”;鄉(xiāng)鎮(zhèn)標準化衛(wèi)生院和村級標準化衛(wèi)生室的覆蓋率達到100%，建成新冠肺炎核酸檢測PCR實驗室，提升區(qū)域重大傳染病的檢測能力，消除了長期影響人民健康的包蟲病，完成全人群結(jié)核病、肝炎、風濕病篩查;完成村級組織活動場所標準化建設，組建行政村文藝演出隊，農(nóng)村書屋實現(xiàn)全覆蓋。深化網(wǎng)格化管理、“雙聯(lián)戶”治理模式，構(gòu)建全民參與的群防群治工作格局;深化民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動，不斷豐富拓展各民族交往交流交融載體和渠道;堅持軍民融合發(fā)展，開展全民國防教育，榮獲全國“雙擁”模范縣。

（四）生態(tài)文明達到新高度

當雄縣對所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行特色功能劃分與發(fā)展方向定位，重點開發(fā)2鎮(zhèn)、限制開發(fā)6鄉(xiāng)，禁止開發(fā)羊八井國家地質(zhì)公園、念青唐古拉-納木錯國家級風景名勝區(qū)、阿熱濕地。按照地理環(huán)境，劃分濱湖牧區(qū)、邊緣高寒牧區(qū)、河谷牧區(qū)和城郊牧區(qū)等間種聚落類型，將村莊分為城郊型、拓展型、整治型和遷并型等類型，并分類對生態(tài)村創(chuàng)建指引發(fā)展路徑。⑤該縣把環(huán)境保護作為經(jīng)濟社會活動的紅線、底線、高壓線，統(tǒng)籌實施山水林田湖草系統(tǒng)治理工程，實施中小河流治理工作，生物多樣性明顯恢復。持續(xù)加強環(huán)境安全監(jiān)管，系統(tǒng)推進中央環(huán)保督察反饋問題整改，完成縣域第二次全國污染源普查工作，被評為第三批國家生態(tài)文明建設示范縣。

縣域鞏固拓展脫貧成果同鄉(xiāng)村振興銜接的路徑

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，準確把握“鞏固”“拓展”“銜接”的內(nèi)涵。黨的十九屆五中全會將“脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面推進”納入“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，提出“把鄉(xiāng)村建設擺在社會主義現(xiàn)代化建設的重要位置。強化縣城綜合服務能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務農(nóng)民的區(qū)域中心?！币虼耍h域是鄉(xiāng)村振興統(tǒng)攬縣域經(jīng)濟社會發(fā)展全局的實施主體。圍繞“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的目標要求，健全縣域鄉(xiāng)村振興領導體制和工作體系，推進縣域產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興。

（一）推進重點領域有效銜接

1、做好政策銜接。堅持五年過渡期內(nèi)幫扶政策總體穩(wěn)定與動態(tài)調(diào)整相統(tǒng)一，對脫貧攻堅政策進行全面梳理，穩(wěn)妥推進特惠政策向普惠政策的轉(zhuǎn)變，由精準幫扶向共同富裕轉(zhuǎn)變。兜底救助類政策繼續(xù)保持穩(wěn)定，教育、就業(yè)、住房和民生保障等政策，保持現(xiàn)有力度不變，納入鄉(xiāng)村振興常規(guī)性政策范圍，避免民生政策出現(xiàn)“懸崖效應”。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)就業(yè)等發(fā)展類政策，發(fā)揮獎補資金對產(chǎn)業(yè)布局的引領作用，擴大對以村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)牧民合作社等為主體的產(chǎn)業(yè)獎補政策。如，當雄縣集體經(jīng)濟收入5萬元以上的行政村數(shù)量達到26個，各類農(nóng)牧民合作組織179家，成員人數(shù)1806人，帶動農(nóng)戶3473人，對發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營起到示范帶頭作用，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接。

2、做好機制銜接。保持脫貧攻堅時期的組織體系、工作機制“十四五”時期內(nèi)穩(wěn)定不變，把欠發(fā)展問題和不斷出現(xiàn)的新的貧困問題，全部納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來解決。在領導體制上，從縣、鄉(xiāng)、村“三級書記”抓扶貧向“三級書記”抓鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變，將鄉(xiāng)村振興作為縣域?qū)用娓黜椆ぷ髦刂兄?脫貧攻堅中建立的組織架構(gòu)要繼續(xù)有效運行，從脫貧攻堅指揮部向鄉(xiāng)村振興指揮部轉(zhuǎn)變，發(fā)揮縣級農(nóng)村工作領導小組的協(xié)調(diào)指揮作用。在幫扶機制上，將駐村工作隊就地轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)村振興工作隊，充實鄉(xiāng)村振興專干力量的配置，繼續(xù)選派好“第一書記”，已有的幫扶關系要繼續(xù)運轉(zhuǎn)，做到“脫貧不脫幫扶”。

3、做好規(guī)劃銜接。一是適時對現(xiàn)有的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃（2018-2022年）進行中期評估，結(jié)合縣域“十四五”規(guī)劃要求，適當調(diào)整階段性目標和路徑，確保各項規(guī)劃間的動態(tài)銜接。二是組織專業(yè)力量，結(jié)合鄉(xiāng)村自然風貌和資源稟賦，逐村編制因地適宜的村莊規(guī)劃，因地制宜推進農(nóng)村改廁、生活垃圾處理和污水治理，實施河湖水系綜合整治，改善農(nóng)村人居環(huán)境。三是注重規(guī)劃前瞻性和嚴肅性，以縣級層面統(tǒng)籌謀劃國土綜合整治，加強規(guī)劃執(zhí)行監(jiān)督，杜絕“無規(guī)劃就建設”“邊規(guī)劃邊建設”行為，形成主體功能明顯、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護新格局。

（二）鞏固拓展脫貧攻堅成果

1、鞏固脫貧攻堅成效。整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、扶貧、民政、衛(wèi)健、人社等部門數(shù)據(jù)資源，在精準扶貧大數(shù)據(jù)的基礎上健全防返貧監(jiān)測平臺，完善常態(tài)化跟蹤監(jiān)測和動態(tài)預警體系。重點對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶及因病因災因意外事故致貧的困難戶進行監(jiān)測，精準分析返貧致貧原因，采取有針對性的幫扶措施。嚴格落實后續(xù)幫扶措施，做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作，引導社會保險資源參與防返貧工作。構(gòu)建農(nóng)牧民增收長效機制，加強扶貧項目資產(chǎn)管理和監(jiān)督，資產(chǎn)收益重點用于項目運行管護、鞏固拓展脫貧攻堅成果、村級公益事業(yè)等，用就業(yè)、參股、分紅等形式將低收入群體聯(lián)結(jié)起來。

2、強化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)支撐。加強縣級層面統(tǒng)籌謀劃，根據(jù)本地資源稟賦發(fā)展縣域經(jīng)濟，將鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)融入縣域“十四五”規(guī)劃中。探索“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”發(fā)展道路，完善農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈，引進和培育農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，補齊加工、冷鏈、物流等短板，支持電商與特色產(chǎn)業(yè)精準對接。通過龍頭企業(yè)帶動，全面提升農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化水平，為企業(yè)擴大生產(chǎn)提供充足原材料，發(fā)展壯大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進農(nóng)牧業(yè)與文化、旅游、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)深度交叉融合，建設觀光、度假、康養(yǎng)基地，豐富鄉(xiāng)村經(jīng)濟業(yè)態(tài)。加強農(nóng)牧業(yè)品牌建設，培育綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品、地理標志農(nóng)產(chǎn)品，提升區(qū)域公共品牌影響力。

3、完善鄉(xiāng)村基礎設施。圍繞鄉(xiāng)村建設行動，做好鄉(xiāng)村基礎設施“建”和“用”兩篇文章?！敖ā狈矫妫幼⒅卣w謀劃和系統(tǒng)思維，以縣為單位通盤考慮交通、水利、文體等基礎設施建設總量和布局，完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施，提高農(nóng)村公路通達度和農(nóng)村客運覆蓋面;“用”方面，加強村級綜合服務設施建設，落實基礎設施維護責任主體和經(jīng)費保障，用好鄉(xiāng)村公益性崗位，健全基本公共服務體系，普及以雙語教育為主的學前教育，提高應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力，提升為民服務能力和水平。

（三）統(tǒng)籌優(yōu)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展

1、優(yōu)化縣域發(fā)展空間布局。立足縣域區(qū)位優(yōu)勢和資源環(huán)境承載力，優(yōu)化縣域發(fā)展空間，推動形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的發(fā)展新格局。堅持區(qū)域統(tǒng)籌和重點引領，根據(jù)主體功能、資源稟賦，構(gòu)建核心引領、區(qū)域聯(lián)動、極點支撐的縣域經(jīng)濟發(fā)展格局。如，當雄縣明確牦牛產(chǎn)業(yè)園區(qū)、“西藏好水”主產(chǎn)區(qū)和全域旅游示范區(qū)發(fā)展定位，推進羊八井國際溫泉登山小鎮(zhèn)建設，打造高端登山產(chǎn)業(yè)和康養(yǎng)服務，實現(xiàn)人口和要素的規(guī)模聚集。在充分保護和利用城鄉(xiāng)空間資源的基礎上，形成新型城鎮(zhèn)、農(nóng)牧區(qū)、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)點等合理布局的現(xiàn)代城鄉(xiāng)空間體系。

2、推進新型城鄉(xiāng)融合發(fā)展。強化縣城綜合服務能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務農(nóng)民的區(qū)域中心。正確處理好城鎮(zhèn)發(fā)展和提高農(nóng)牧民基本公共服務能力的關系，堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城鎮(zhèn)群為主體形態(tài)、以縣城綜合承載能力為支撐、以生態(tài)文明為內(nèi)在要求、以傳承文化為品質(zhì)風貌、以體制機制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐。圍繞優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，著力推進本地牧民就地城鎮(zhèn)化，加快轉(zhuǎn)移人口市民化進程，深化戶籍制度改革，以城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)轉(zhuǎn)移為支撐，積極引導符合條件的轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，積極推進農(nóng)牧民“進城、進鎮(zhèn)、進社區(qū)”，加快新型城鎮(zhèn)化進程。

3、健全城鄉(xiāng)融合體制機制。建立健全有利于城鄉(xiāng)要素合理配置、基本公共服務普惠共享、城鄉(xiāng)基礎設施一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展、農(nóng)牧民收入持續(xù)增長的體制機制。打通城鄉(xiāng)要素自由流動制度性通道，消除城鎮(zhèn)落戶限制，建成城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，大幅提升金融服務鄉(xiāng)村振興能力，基本形成農(nóng)牧區(qū)產(chǎn)權保護交易制度框架，穩(wěn)步提高基本公共服務均等化水平，不斷健全鄉(xiāng)村治理體系。建立城鄉(xiāng)有序流動人口遷徙制度，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，實現(xiàn)基本公共服務均等化，形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關系。

（四）強化鄉(xiāng)村振興要素投入

1、聚焦解決人才隊伍問題。延續(xù)脫貧攻堅期間各項人才智力支持政策，建立健全引導各類人才服務鄉(xiāng)村振興長效機制。一方面，努力培養(yǎng)基層帶頭人。探索村主職干部職業(yè)化管理制度，吸引優(yōu)秀人才進入村“兩委”班子，拓展職業(yè)晉升空間，改變“能人不愿當村官”現(xiàn)象。加大從優(yōu)秀群體中發(fā)展黨員力度，形成人才干部梯隊。另一方面，努力培養(yǎng)鄉(xiāng)村專業(yè)技術人才。繼續(xù)支持“兩后生”接受職業(yè)教育，優(yōu)化農(nóng)牧民職業(yè)技能培訓，暢通培訓意愿征求反饋機制，提高培訓針對性和實效性。注重種養(yǎng)殖大戶、新型職業(yè)農(nóng)牧民、合作社帶頭人、鄉(xiāng)土專家等致富能手和技術人才培養(yǎng)，探索農(nóng)業(yè)科技推廣人員“縣管鄉(xiāng)用、下沉到村”運作模式。

2、統(tǒng)籌解決資金投入問題。過渡期內(nèi)在保持財政支持政策總體穩(wěn)定的前提下，借鑒脫貧攻堅整合涉農(nóng)資金的經(jīng)驗做法，推動涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合相關政策與鄉(xiāng)村振興現(xiàn)實需求相銜接，合理安排財政投入規(guī)模，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮財政資金撬動作用。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，對集體“三資”進行貨幣化盤點和股份制改造，鼓勵集體經(jīng)濟組織參與鄉(xiāng)村振興。結(jié)合縣域?qū)嶋H情況，研究出臺農(nóng)村土地經(jīng)營權、集體經(jīng)營性建設用地和其他集體財產(chǎn)擔保抵押辦法，鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)農(nóng)村融資產(chǎn)品，優(yōu)化農(nóng)村金融服務供給。深化“組團式”援藏模式，完善援藏資金投入渠道和方式，援藏資金項目80%以上用于保障和改善民生、用于縣及縣以下基層，并向“美麗鄉(xiāng)村·幸福家園”建設行動計劃傾斜。

3、穩(wěn)妥解決建設用地問題。堅持“三個長期不變”的基本政策，保持土地承包關系長期穩(wěn)定，堅持最嚴格的耕地保護制度。一是深化經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理。完善農(nóng)牧區(qū)土地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易平臺，出臺交易管理辦法和價格指導細則，指導和服務農(nóng)牧區(qū)耕地（草場）經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)。二是推進農(nóng)村宅基地建設試點。選取有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行先試，探索宅基地自愿有償退出和使用權登記、抵押、流轉(zhuǎn)入市，吸引社會資本流向農(nóng)牧區(qū)，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。三是優(yōu)化鄉(xiāng)村用地布局。在堅守耕地（草場）紅線基礎上，整合農(nóng)牧區(qū)建設用地，推行土地征收制度改革，將新增建設用地用于支持鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)項目，保障鄉(xiāng)村振興合理的用地需求。

注釋

①李梅英.一瓶好水里的“致富經(jīng)”——記西藏冰川礦泉水5100助力脫貧攻堅紀實[N].西藏日報，2019-06-11（06）.

②黃志武.“西藏經(jīng)驗”寫入聯(lián)合國報告[N].西藏日報，2016-08-25（01）.

③陳凡，索林，尹分水.中國西藏新農(nóng)村建設綠皮書：西藏鄉(xiāng)村振興發(fā)展報告（2020）[R].拉薩：西藏藏文古籍出版社，2020：33.

④西藏商報.當雄縣著力打造“三位一體”扶貧模式[EB/OL].（2020-01-02）[2021-02-28].http：//www.xizang.gov.cn/xwzx_406/qxxw/202001/t20200102_127791.html.

⑤極凈當雄 ?綠色明珠——國家生態(tài)文明建設示范縣當雄縣[N].西藏日報，2020-08-04（06）.

作者簡介

徐伍達 西藏自治區(qū)社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所副所長、副研究員，主要從事農(nóng)村發(fā)展、西藏經(jīng)濟研究

妮妮美朵 西藏自治區(qū)社會科學院農(nóng)村經(jīng)濟研究所研究實習員，主要從事西藏鄉(xiāng)村文化研究

楊 帆 四川大學公共管理學院勞動與社會保障系講師，主要從事貧困治理、勞動與社會保障研究