吳小圓，任占兵

(深圳大學(xué) 體育部，廣東 深圳 518060)

為貫徹黨中央和國務(wù)院關(guān)于常態(tài)化疫情防控工作的決策部署，國家體育總局在5月29日出臺了《體育總局統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控與體育工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于有序恢復(fù)體育賽事活動的指導(dǎo)意見》(以下簡稱為《意見》)。7月6日，《體育總局關(guān)于印發(fā)〈科學(xué)有序恢復(fù)體育賽事和活動推動體育行業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)工作方案〉的通知》(以下簡稱為《方案》)也下發(fā)到全國各地。這兩份國家層面文件的頒布，無疑給我國的體育賽事提供了新的發(fā)展方向和應(yīng)變思路。由于我國各地的新冠肺炎疫情防控狀況不一，對國務(wù)院和國家體育總局的指導(dǎo)意見或通知的反應(yīng)也各有不同。截止到2020年7月31日，共有十多個省、自治區(qū)、直轄市政府在常態(tài)化疫情防控期間發(fā)布了各自的體育賽事政策。然而，目前我國體育學(xué)者針對新冠肺炎疫情的相關(guān)研究還未涉及政策層面，而是集中在學(xué)校體育[1]、體育產(chǎn)業(yè)[2-3]、奧運備戰(zhàn)[4-5]等方面。作為體育賽事治理的外在表現(xiàn)形式，體育賽事政策是一定時期內(nèi)體育賽事發(fā)展理念的可操作性表述，也是其政策執(zhí)行的依據(jù)與方向，理清相關(guān)政策脈絡(luò)對于促進體育賽事的有序舉辦具有重要意義。因此，本研究將對省級政府在常態(tài)化疫情防控期間發(fā)布的體育賽事相關(guān)政策(以下簡稱為體育賽事常態(tài)化政策)進行分析。

根據(jù)著名學(xué)者陳振明對政策內(nèi)涵的界定：政策是由特定的主體制定或執(zhí)行，并為實現(xiàn)特定的政策目標而采取的一系列行動或所規(guī)定的行為準則[6]，我們認為政策一般包括政策主體、政策工具與政策目標等要素。因而我們參考武東海、蔡朋龍的研究視角[7-8]，選擇了政策主體、政策目標等維度來建構(gòu)本文的分析框架，其中政策主體具體細分為政策制定主體和政策執(zhí)行主體。

1 體育賽事常態(tài)化政策“主體-目標”二維要素分析

《意見》指出：要遵守人民至上、屬地管理、壓實責(zé)任的原則，在研判賽事必要性與風(fēng)險、落實防控措施的前提下審慎有序舉辦非身體接觸類全國性體育賽事活動?！斗桨浮穭t在此基礎(chǔ)上對防控措施作了進一步的說明。截止到2020年7月31日，共有14個省區(qū)市先后出臺了本地區(qū)的體育賽事常態(tài)化疫情防控政策，對常態(tài)化疫情防控期間體育賽事的有序恢復(fù)進行了政策安排。17個省區(qū)市并未出臺與體育賽事相關(guān)的省級政策文本。所有納入研究的政策文本如表1所示。

表1 常態(tài)化疫情防控期間省級政府頒布的體育賽事政策

1.1 政策制定主體要素分析

政策制定主體是指在政策制定過程中主導(dǎo)、影響或參與政策研究、政策制定的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者[9]，一般也是政策的頒布機構(gòu)。而研究體育賽事常態(tài)化政策的制定主體，則能夠幫助我們厘清不同政策制定主體之間的關(guān)系。從表1可以看到，目前各省級政府頒布的體育賽事常態(tài)化政策的制定主體以體育主管行政部門為唯一主體，沒有其他同級部門或組織的參與。各省份涉及的頒布機構(gòu)總數(shù)僅有1個，唯一不同的是山東省只出臺了由山東省體育局群體處制定的僅針對群眾體育賽事的政策文本，而四川省則是由體育局內(nèi)部專門負責(zé)應(yīng)對新冠肺炎疫情的工作領(lǐng)導(dǎo)小組來頒布相關(guān)文件。因此，目前體育賽事常態(tài)化政策的制定主體較為單一，缺乏橫向部門之間參與體育賽事常態(tài)化政策制定的實踐與探索。如果僅從行政效率的角度來看這種單一、縱向的行政隸屬關(guān)系為主的政策制定主體，無疑是值得肯定的。但從科學(xué)性看，單一部門的利益痕跡或許難以規(guī)避，不利于實現(xiàn)體育賽事常態(tài)化政策的協(xié)同效應(yīng)[10]。

一般來說，一項政策文本的聯(lián)合發(fā)文機構(gòu)的數(shù)量與級別，在一定程度上與后期治理實效存在著密切關(guān)系[11]。發(fā)文機構(gòu)越多，級別越高，表明參與或關(guān)注該項治理工作的部門越多，可能獲得的注意力資源也就越多。政策的制定是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，在常態(tài)化疫情防控期間，體育賽事的有序舉辦不可能僅僅依靠體育行政管理部門。舉辦一項體育賽事必然會涉及公安局、交通運輸局、旅游局、衛(wèi)生健康委等多個部門。所以，政策制定主體的單一性可能會導(dǎo)致政策的片面性，或者說在實際的執(zhí)行過程中可能會產(chǎn)生一些障礙，從而導(dǎo)致一些問題難以得到解決。

1.2 政策執(zhí)行主體要素分析

孫觀清指出，文件是發(fā)文機關(guān)單位意志和利益的體現(xiàn)，其權(quán)威性、嚴肅性及莊重性即要求收文機關(guān)在現(xiàn)實社會中必須徹底、完全地貫徹、執(zhí)行、落實文件的內(nèi)容[12]。但不是所有的文件都是政策，也不是政府發(fā)布的官方文件就能稱之為政策。政策是指國家或政府在一定的歷史時期內(nèi)，為了解決社會中的公共問題與公共矛盾，實現(xiàn)一定的目的和任務(wù)所采取的用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)團體和個人行為的準則或行動指南[13]。在政策的表現(xiàn)形式上，各種文字材料是最基本、最可靠的，較為典型的就是政策文件、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與機關(guān)聯(lián)合發(fā)布的決定、決議、通知等文件[14]。因此，常態(tài)化疫情防控期間各省、直轄市、自治區(qū)所發(fā)布的相關(guān)體育賽事文件，即為體育賽事政策。結(jié)合所有納入研究的政策文本的實際內(nèi)容，我們認為政府文件的收文機關(guān)，即是體育賽事常態(tài)化政策的執(zhí)行主體。

1.2.1 政府行政部門分析

除西藏外，現(xiàn)有的13份體育賽事常態(tài)化政策在收文單位一欄均明確提及政府行政部門，但只有天津、北京兩地涉及地方人民政府，而不單單是體育主管行政部門。其中，安徽、廣東、云南、江蘇、四川、山東、上海等地的體育主管行政部門僅限于在地級市、省局直屬單位，而陜西、廣西、重慶、浙江四地則提及市、區(qū)、縣一級的體育行政部門，且包括文化和旅游局、社會發(fā)展局、政務(wù)和社會事務(wù)中心等其他政府單位。如陜西省點名了韓城市文化和旅游局，重慶市將政策觸角深入到高新區(qū)政務(wù)和社會事務(wù)中心、兩江新區(qū)社會發(fā)展局。但總體來看，當(dāng)前我國各個省級政府在貫徹落實國家體育總局文件的過程中以當(dāng)?shù)氐捏w育局為主，體育賽事常態(tài)化政策的執(zhí)行主要還是由地方的體育行政部門或教體部門來完成，其他的政府部門鮮有參與。

然而舉辦一項體育賽事需要耗費大量人力、物力和財力，需要政府多個部門的協(xié)同運作方能成功完成。在當(dāng)前新冠肺炎疫情肆虐全球、國內(nèi)疫情防控常態(tài)化的背景下，疫情防控是各個省級政府舉辦體育賽事首先要考慮的問題，而這絕不是僅僅依靠體育主管行政部門就能完成的。體育賽事政策的執(zhí)行主體具有單一性特征，若級別和權(quán)力有限，則會難以調(diào)動相應(yīng)的政策資源保障政策的實施；或是容易導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中權(quán)責(zé)分配不均問題的出現(xiàn)。

1.2.2 體育社會組織分析

除無法獲知文件原件的西藏外，我們發(fā)現(xiàn)13個省級政府所發(fā)布的體育賽事常態(tài)化政策文本中，在收文單位一欄，“體育協(xié)會”出現(xiàn)了4次，而“體育社會組織”僅出現(xiàn)了1次。也就是說，13個省級政策文本里，體育社會組織出現(xiàn)的頻率僅有0.38%。顯然，體育社會組織在當(dāng)前我國體育賽事常態(tài)化政策執(zhí)行中的作用有所顯現(xiàn)，但還難以形成政策執(zhí)行的主體力量。體育社會組織是指人們?yōu)閷崿F(xiàn)特定的目的，自愿組成按照其章程從事各種跟體育相關(guān)的活動的非營利性、民間性社會組織[15]。我國體育社會組織大體上有體育社會團體、體育類民辦非企業(yè)單位、體育基金會以及草根體育組織(即未在民政部門登記)等類型。從服務(wù)的對象和范圍上來看，體育社會團體又可分為體育總會、體育單項協(xié)會、人群體育協(xié)會、行業(yè)體育協(xié)會、體育科學(xué)學(xué)會和草根體育組織等。因此，我們所提及的體育協(xié)會不僅僅指體育單項協(xié)會，還包括行業(yè)體育協(xié)會、人群體育協(xié)會等體育社會團體。具體而言，廣東、浙江、上海所提及的體育協(xié)會僅限于省級層面，而四川則是沒有特指某一級的體育協(xié)會，說明四川的政策觸角深入到了基層的體育協(xié)會。但與廣東、上海、四川不同的是，浙江發(fā)布的政策文本僅提及單項體育協(xié)會，而廣東、上海、浙江等地卻是將單項協(xié)會、人群體育協(xié)會、行業(yè)體育協(xié)會等體育社會團體都包括了進去；云南省發(fā)布的政策文本里出現(xiàn)了“體育社會組織”，說明云南省較先前提到的四省(市)對作為獨立于政府和市場的第三方組織角色的體育社會組織的重視程度更高。

當(dāng)然，鑒于我國體育社會組織的獨立性不強，基本上是掛靠政府或事業(yè)單位，如廣東省體育總會、上海市體育總會、北京市體育總會就負責(zé)擬訂當(dāng)?shù)厣鐣w育社會團體的發(fā)展規(guī)劃及有關(guān)政策，體育社會組織相關(guān)登記事宜的審查和其他事項的監(jiān)督。所以，有可能存在體育社會組織歸某個政府部門分管、已經(jīng)下達執(zhí)行的情況，如轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)的政策文本，這類體育社會組織雖然在政策的收文單位一欄沒有寫明，但實際上也是政策的執(zhí)行主體。如北京市籃球運動協(xié)會官網(wǎng)就有轉(zhuǎn)發(fā)相關(guān)體育賽事常態(tài)化政策，而廣東省籃球協(xié)會官網(wǎng)則沒有。但可以確定的是，在政府的紅頭文件中作為收文單位，與沒有出現(xiàn)在政府紅頭文件中、而只是作為實際的執(zhí)行主體相比，前者參與體育賽事治理的空間、力度都要更大一些?？偟膩碚f，通過對收文單位一欄當(dāng)中涉及體育社會組織的政策分析，可以發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前我國體育社會組織(除草根體育組織外)雖然在法律層面已經(jīng)獲得了參與社會治理的合法性，但仍然面臨著“行政合法性”有待提高的尷尬境地，參與的空間、力度不足。北大學(xué)者高丙中指出，行政合法性是一種形式合法性，其基礎(chǔ)是官僚體制的程序和慣例，其獲得形式是多種多樣的，如機構(gòu)文書、領(lǐng)導(dǎo)人的同意、機構(gòu)的符號和儀式等[16]。由此可見，“體育社會組織”出現(xiàn)在政府文件的收文單位一欄中也是一種符號或儀式。只有保證體育社會組織的合法化和實體化的身份，它才不會成為政府行政部門的延伸，甚至“同質(zhì)化”，以至于在體育賽事常態(tài)化治理乃至社會治理中無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

1.3 政策發(fā)布目標要素分析

政策目標是指政府為了解決有關(guān)公共政策問題而采取的行動所要達到的目的[17]，因此政策發(fā)布目標可以說是政府發(fā)布某份政策文本所要實現(xiàn)的最終目的。而體育賽事常態(tài)化政策的發(fā)布目標，我們可以理解為政府為了解決在疫情防控常態(tài)化周期當(dāng)中體育領(lǐng)域所面臨的“賽事能不能辦、什么時候能辦、怎么辦”等一系列問題，所發(fā)布的相關(guān)政策所要實現(xiàn)的目的。在同一份政策文本中，政府所期許的政策發(fā)布目標不是單一的，而是有兩個或兩個以上的，它們存在著相互促進或相互約束的矛盾關(guān)系[18]。

目前13個省級政府發(fā)布的體育賽事常態(tài)化政策，其目標主要集中在疫情防控和賽事舉辦兩方面。其中賽事舉辦，更可進一步擴展為競技體育、青少年體育、群眾體育等賽事的舉辦。而有序推進群眾體育賽事的恢復(fù)舉辦，才是滿足人民群眾體育需求、營造全民健身濃厚氛圍的最有力措施。從政策發(fā)布目標的優(yōu)先級來看，有些省份是強調(diào)疫情防控為先，有些省份則是疫情防控和賽事舉辦兩手都要抓。比如，天津市是唯一一個在發(fā)布的政策文本里直接以各區(qū)防控指揮部、市防控指揮部各成員單位為收文單位的省級政府，從政策文本的具體內(nèi)容也可以看出天津市對疫情防控的重視程度高于恢復(fù)體育賽事的舉辦。而重慶市則是要求各執(zhí)行主體全力做到疫情防控與體育工作“兩手抓”“雙勝利”。除重慶市之外，其他12個省級政府都將疫情防控工作的重要性置于政府工作的最優(yōu)先級。然而，我們發(fā)現(xiàn)13份體育賽事常態(tài)化政策文本在政策條款或具體的政策內(nèi)容當(dāng)中明確提及“線上體育賽事”“線上群眾體育活動”“線上健身活動”“網(wǎng)絡(luò)賽事活動”并不多，只有安徽省、重慶市、陜西省、廣東省、山東省等地注意到要開展線上體育賽事或活動、滿足群眾的體育需求?？陀^地說，在當(dāng)前新冠肺疫情還未結(jié)束的情況下，將疫情防控工作作為當(dāng)前政府最重要的工作來抓是必須且緊迫的，國家體育總局也強調(diào)全國性馬拉松等人群聚集、跨區(qū)域舉辦的群眾性體育賽事和活動暫不恢復(fù)。然而，群眾性體育賽事，特別是受眾群體廣泛的馬拉松賽事，是推進全民健身戰(zhàn)略、滿足群眾體育需求的有力抓手和重要途徑，所以《意見》提出“各單位要繼續(xù)通過網(wǎng)絡(luò)、視頻等多種方式，組織開展豐富多彩的體育賽事和活動，豐富人民群眾體育文化生活”。由此可見，疫情防控需要重視，人民群眾的體育需求也應(yīng)得到滿足，如何在疫情防控與賽事舉辦之間尋求平衡點是各個政策制定主體理應(yīng)考慮的問題。毋庸置疑，線上體育賽事或活動的舉辦是當(dāng)前疫情防控常態(tài)化期間滿足人民群眾體育需求的良好手段或途徑。

2 我國政府在應(yīng)對重大突發(fā)衛(wèi)生事件期間頒布體育賽事政策的建議

綜上所述，在政策制定主體方面，目前我國體育賽事常態(tài)化政策以體育主管行政部門為唯一主體，沒有其他政府部門或單位參與體育賽事常態(tài)化政策的實踐或探索。在政策執(zhí)行主體方面，也是以地方體育行政部門為主，鮮有其他政府部門或單位參與。體育社會組織的作用雖然有所體現(xiàn)，但行政合法性還有待繼續(xù)提高。在政策發(fā)布目標方面，疫情防控和賽事舉辦是當(dāng)前我國各個省級政府發(fā)布體育賽事常態(tài)化政策的目標。但從具體的政策條款或內(nèi)容來看，疫情防控高于一切的同時有關(guān)線上活動的內(nèi)容鮮有出現(xiàn)，缺乏具體的指導(dǎo)細則來規(guī)范和引導(dǎo)線上體育賽事。

2.1 加強多部門跨領(lǐng)域合作，政策制定主體多元化

據(jù)相關(guān)研究，政策制定主體的變遷模式主要有精英制定主體、共同體制定主體、公眾制定主體等，具體可分為專家型、協(xié)議型、民間團體型、應(yīng)征型。專家型的政策制定主體指的是相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)知名的專家學(xué)者；協(xié)議型主要是指各類同級部門或組織；民間團體型則是相關(guān)行業(yè)協(xié)會、民間組織；應(yīng)征型不確定，個人、團體組織或研究機構(gòu)都可能成為政策制定主體。對于體育賽事常態(tài)化政策的制定，一是要由當(dāng)?shù)伢w育主管行政單位牽頭，吸納相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)知名的專家學(xué)者進入政策的制定過程。對于知名專家學(xué)者來說，他們能夠以其專業(yè)知識和獨特視角發(fā)現(xiàn)并提出體育賽事常態(tài)化防控期間的有序舉辦過程中可能存在的某些問題。如CBA在聯(lián)賽復(fù)賽前就和中國工程院院士鐘南山取得了聯(lián)系，后者親自指導(dǎo)CBA重啟的相關(guān)防疫政策。二是需要多部門跨領(lǐng)域的合作，加強我國各級各類體育賽事常態(tài)化政策制定主體的協(xié)同效應(yīng)。體育賽事的一些關(guān)鍵要素，如場地設(shè)施、組織管理、衛(wèi)生醫(yī)療保障、經(jīng)費保障等，往往需要不同領(lǐng)域、多個部門的協(xié)同來完成。在常態(tài)化疫情防控期間，體育賽事政策的制定過程理應(yīng)加上衛(wèi)生健康委、旅游局、財政局、稅務(wù)局這些跟體育賽事密切相關(guān)的部門，通過達成協(xié)議的方式，共同開發(fā)政策資源、重新分配政策利益、緊急解決政策問題。因為這種協(xié)議型的政策制定主體制定的政策具有周期短和效用高的特征，正好適用于我國當(dāng)前應(yīng)對重大公共衛(wèi)生事件的現(xiàn)實需要。此外，促使民間團體型的政策制定主體加入，如中國田徑協(xié)會、中國足球協(xié)會、中國籃球協(xié)會等，能夠使得政策更具民主性和社會性。盡管這類政策制定主體在制定體育賽事常態(tài)化過程中處于邊緣位置，但隨著我國民主化進程的發(fā)展和建設(shè)服務(wù)型政府的加快推進，民間團體型的政策制定主體將在制定體育賽事政策過程中扮演著更加重要的角色?？偟膩碚f，在體育賽事常態(tài)化政策的制定過程中，通過引入相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域的專家學(xué)者、其他相關(guān)政府部門、主要體育運動項目協(xié)會(如田徑、籃球、足球)，可以讓政策制定主體多元化，使政策制定更具科學(xué)性、民主性與合理性。

2.2 對政策執(zhí)行主體再定位，推動地方政府和體育社會組織共同參與治理全過程

體育賽事在常態(tài)化疫情防控期間的有序舉辦，涉及政府職能的方方面面。因此，政策的執(zhí)行主體不應(yīng)僅是體育主管行政部門，而是整個地方政府。如北京市頒布的政策所針對的就是地方政府，天津市則是直接點名了地方防控指揮部，也是以地方政府的整體來負責(zé)整個地區(qū)體育賽事在常態(tài)化疫情防控期間的有序舉辦。除了政府行政部門，也應(yīng)該擴大體育社會組織的參與程度，保證其取得“行政合法性”資格。具體來說，首先要將體育賽事常態(tài)化政策的執(zhí)行主體定位為各級地方政府和體育社會組織；其次，政府內(nèi)部要對各自部門的權(quán)責(zé)進行明確的界定，以保證政策實施過程的協(xié)同運作；再者，政策制定主體應(yīng)把建設(shè)服務(wù)型政府的觀念貫穿于政策的制定過程中，積極培育體育社會組織，將其引入體育賽事常態(tài)化治理的全過程，賦予其行政合法性。從“管制—依附”模式到“合作—獨立”模式，體育社會組織不能僅是政府行政部門的附屬或延伸，單項協(xié)會實體化改革的進程理應(yīng)從讓體育社會組織在行政層面擁有參與體育賽事治理的資格體現(xiàn)出來。國家體育總局2020年連續(xù)頒發(fā)的兩份與體育賽事常態(tài)化治理相關(guān)的文件，其政策執(zhí)行主體就無一不包括中國足球協(xié)會、中國籃球協(xié)會、中國田徑協(xié)會、各改革試點項目協(xié)會等體育社會組織。與先前相比，政府文件的收文單位一欄中專門提及這些體育社會組織，無疑很好地反映出了我國推進單項協(xié)會實體化的成效。

2.3 政策發(fā)布目標以疫情防控為先，立足線上體育賽事或活動，并出臺舉辦指引細則

地方政府在制定政策時，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)匾咔樽兓淖钚虑闆r，并結(jié)合相關(guān)專家學(xué)者對疫情走向的預(yù)測來提出相應(yīng)的政策發(fā)布目標。以疫情防控為先，將疫情防控工作作為當(dāng)前最重要的工作，并不意味著因為擔(dān)心體育賽事的舉辦會增大疫情防控的難度或造成疫情防控工作的麻煩，而嚴格限制體育賽事的恢復(fù)。如果線下體育賽事不能舉辦，地方政府也應(yīng)出臺政策鼓勵體育賽事管理與運營單位堅持以線上為主、線下為輔的原則，積極開展線上賽事或活動。否則可能導(dǎo)致以下兩種情況的發(fā)生：一是相關(guān)單位或公司長期沒有舉辦賽事，會面臨無事可做、經(jīng)驗漸失的境地；二是體育賽事管理與運營單位可能多出多個主體，任何人任何機構(gòu)都可以舉辦線上體育賽事或活動，而且也不用報備。目前各種層出不窮的線上體育賽事或活動，有相當(dāng)一部分是一些商家或機構(gòu)為營銷服裝、獎牌而舉辦的。因此，政府應(yīng)出臺相關(guān)舉辦線上體育賽事或活動的具體指導(dǎo)或規(guī)范細則，加強對線上體育賽事活動的監(jiān)管，培育積極健康、向上向善的線上賽事活動文化。線上體育賽事或活動的舉辦，歸根結(jié)底是為了滿足人民群眾的體育需求，適應(yīng)我國建設(shè)體育強國、推進全民健康和全民健身深度融合的現(xiàn)實需要。

3 結(jié)語

特殊時期的頂層設(shè)計不僅要體現(xiàn)出科學(xué)性、合理性，還應(yīng)兼具可行性和前瞻性，加大管控力度。不可否認國家體育總局頒布的兩份文件在我國體育史上的重要性，但政策前瞻性或許還有待提高。在重大突發(fā)公共事件發(fā)生之際，體育賽事的舉辦如何在保證人民群眾的生命安全和身體健康的前提下滿足人民群眾日益增長的體育文化需求是需要考慮的問題。