賀鑒?王筱寒

2021年2月4日，美國總統(tǒng)拜登發(fā)表就任以來首次外交政策演講。從中不難發(fā)現(xiàn)，其執(zhí)政后美國外交仍以堅持現(xiàn)實主義為導(dǎo)向，以確?！皣野踩?、追求“國家利益”為遵循。2月6日，第34屆非洲聯(lián)盟首腦會議召開。拜登通過視頻表示美國將與非盟廣泛開展合作，支持和幫助非洲國家戰(zhàn)勝當(dāng)前所面臨的困難與挑戰(zhàn)，共同促進未來繁榮。

隨著非洲國際地位和影響力的不斷提升，以及國際形勢正在發(fā)生的新變化，非洲在拜登政府對外戰(zhàn)略中的價值也將得到重新評估。盡管如此，在可預(yù)見的將來，拜登對非政策仍堅持美國利益優(yōu)先，通過經(jīng)貿(mào)、反恐、軍事、援助等傳統(tǒng)外交手段，在政治、經(jīng)濟、文化等方面對非洲施加影響。不過，由于新冠肺炎疫情重創(chuàng)了全球政治經(jīng)濟體系，加之新興大國群體性崛起等諸多因素的共同作用，拜登政府的非洲政策必定會有所調(diào)整。

影響拜登政府非洲政策的因素

首先，國際形勢復(fù)雜多變。一方面，國際政治格局力量對比加速變化，正朝著“多強”取代“一超”的多極化方向演進，同時新興國家乃至中小國家、非國家行為體崛起，國際政治地理中心也由歐美逐漸向東亞轉(zhuǎn)移，由此導(dǎo)致美國的國際影響力和綜合國力有所降低。另一方面，新冠肺炎疫情嚴重阻礙了全球經(jīng)濟的回暖和復(fù)蘇。本就低迷的全球經(jīng)濟繼續(xù)呈現(xiàn)下行趨勢，其產(chǎn)生的負面影響正通過投資和貿(mào)易渠道蔓延至包括廣大非洲國家在內(nèi)的發(fā)展中國家。因此，拜登政府在制定非洲政策時將充分考慮自身和非洲所面臨的上述國際形勢。

其次，美國受新冠疫情所累，經(jīng)濟復(fù)蘇陷入停滯，失業(yè)率攀升。近些年，全球范圍內(nèi)單邊主義、貿(mào)易保護主義抬頭，逆全球化進程加快。這些因素同樣使美國經(jīng)濟形勢嚴峻，因此加強國際合作成為拜登政府的首選。而中國作為2020年全球唯一實現(xiàn)正增長的主要經(jīng)濟體，與非洲的合作日益密切，這給美國帶來壓力的同時，也使其意識到人口眾多、資源豐富、發(fā)展?jié)摿薮蟮姆侵蓿敲绹故酒滠泴嵙?、擴充其硬實力的最佳舞臺。

2021年1月22日，美國參院確認拜登國防部長提名，奧斯?。ê螅┏蔀槊绹孜环且岱篱L。

最后，非洲厚積薄發(fā)，正在逐步提升國際話語權(quán)。其一，《非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定》的生效使非洲經(jīng)濟總體受益明顯，區(qū)域內(nèi)貿(mào)易將增加。加之中國、印度等新興國家不斷加強與非洲的經(jīng)貿(mào)合作，非洲經(jīng)濟將得到改善并持續(xù)發(fā)展。其二，非洲一體化正在穩(wěn)步推進。非洲聯(lián)盟通過非盟首腦會議在消除非洲各國分歧、凝聚非洲合力上發(fā)揮了顯著作用，非洲的國際地位和影響力正不斷上升。其三，非洲是國際政治經(jīng)濟舞臺上一支不可低估的重要力量，非洲已成為聯(lián)合國大會上范圍最大的國家集團。聯(lián)合國安理會目前由15個理事國組成，非洲擁有三個輪值的非常任理事國席位。此外，拜登執(zhí)政團隊中熟悉非洲亦或是非洲裔的顧問眾多，也構(gòu)成了美國將非洲政策作為全球政策重要組成部分的客觀因素之一。

拜登政府非洲政策的重點領(lǐng)域

拜登政府的非洲政策將會呈現(xiàn)變與不變的特點。

經(jīng)濟上，深化美非經(jīng)貿(mào)合作。一方面，作為世界上成員國最多的自貿(mào)區(qū)，非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)于2021年1月1日正式啟動。其旨在將總?cè)丝诔^10億、GDP總額超過3萬億美元的54個非洲國家聚集在一起，將幫助非洲國家建立新的跨境價值鏈，鼓勵外國投資，并更好地將非洲大陸的經(jīng)濟與未來可能的全球沖擊隔離開來。而美國與撒哈拉以南非洲經(jīng)濟關(guān)系的基石是《非洲增長與機遇法案》（AGOA），由克林頓政府于2000年5月對非實施，根據(jù)奧巴馬政府決定，該法案將于2025年到期。作為美國對非貿(mào)易的基本指導(dǎo)文件，AGOA旨在為撒哈拉以南非洲提供單方面貿(mào)易優(yōu)惠，但其所規(guī)定的貿(mào)易結(jié)構(gòu)、涵蓋范圍等都存在不合理之處或不適應(yīng)新形勢，需要革新。拜登政府或通過與非洲達成雙邊或區(qū)域方面自由貿(mào)易協(xié)定來取代AGOA。另外，為了提高在非影響力、遏制中國與非洲的經(jīng)貿(mào)合作，也使得拜登政府與非洲通過談判達成雙邊或多邊互惠自由貿(mào)易協(xié)定的可能性較大。另一方面，拜登政府或?qū)U大與非經(jīng)濟合作范圍，增加對非投資。美國或?qū)⒓訌娕c包括非洲開發(fā)銀行在內(nèi)的多邊金融機構(gòu)的的交流與合作，為在非投資營造良好的環(huán)境，其增加投資的對象主要包括三個方面：其一，增加對非洲國家和城市的投資，如南非、尼日利亞、埃及和阿爾及利亞等經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模較大的國家以及約翰內(nèi)斯堡、開普敦、開羅等礦產(chǎn)資源豐富的城市。其二，特朗普政府曾出臺一系列對非經(jīng)濟新舉措，包括頒布《更好利用投資引導(dǎo)開發(fā)法案》，并根據(jù)該法案建立美國國際發(fā)展金融公司，作為新的對外援助機構(gòu)。特朗普政府授權(quán)該機構(gòu)向有意同包括非洲國家在內(nèi)的發(fā)展中國家和地區(qū)做生意的美國公司提供 600 億美元貸款、貸款擔(dān)保和保險。預(yù)計拜登政府將繼續(xù)支持美國私營企業(yè)進入非洲，增加對非投資。其三，2018年特朗普政府在其“新非洲戰(zhàn)略”中明確將中國、俄羅斯視作美國在非洲的首要競爭對手。拜登政府或?qū)⒓哟髮Ψ腔A(chǔ)設(shè)施投資，伺機對中、俄等國在非洲的投資和合作項目加以牽制。

政治上，重振非洲對西方民主的信心。拜登上臺后，撤銷了入境美國的歧視性禁令，同時撤銷了特朗普政府對13個國家和地區(qū)的旅行和移民限制，其中大多數(shù)是非洲國家，如蘇丹、尼日利亞等。而美國在蘇丹等非洲國家的民主政治進程中依然擁有較大的影響力，此舉在一定程度上改善了美國形象。拜登政府將增進與非盟的交流和互信，提升美國在非軟實力。拜登在非盟峰會視頻講話中提到美國將繼續(xù)強化對非洲民主化和社會發(fā)展的支持，緩和美非緊張關(guān)系，以尋求國際事務(wù)中非洲對美國的支持。拜登政府或?qū)⒎侵藜{入其全球戰(zhàn)略體系的重心，增強西方民主在非洲民主進程中的影響。

安全上，加強打擊非洲恐怖主義力度。首先，拜登政府或?qū)娀绹侵匏玖畈柯毮埽柚纯趾献鱽砜购庑屡d大國在非影響力。2007年美國設(shè)立非洲司令部，但其面臨行動撥款受限、法律體制缺失等問題，因此拜登政府可能會加強與西非國家經(jīng)濟共同體、南部非洲發(fā)展共同體和東非共同體的聯(lián)系，提高對司令部法律授權(quán)的靈活性和可操作性。其次，拜登政府或?qū)⑾蚍敲?、次區(qū)域組織和有反恐能力的非洲國家提供武器、資金支持。美通社去年11月發(fā)布的2020年全球恐怖主義指數(shù)顯示，受恐怖主義影響最大的十大國家中，有三個位于非洲。非洲恐怖主義產(chǎn)生了巨大的外溢性影響，因此拜登政府或?qū)娀镜貐^(qū)反恐能力，加強與國際社會共同打擊恐怖主義。此外，拜登政府應(yīng)會繼續(xù)維持穩(wěn)定的在非駐軍數(shù)量。

除上述主要措施外，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，拜登上臺后隨即撤銷特朗普政府作出的美國退出世衛(wèi)組織的決定，并通過世衛(wèi)組織向一些國家弱勢人口提供疫苗、診斷和治療項目，此舉將有助于其贏得非洲國家的信任，提升美國在非洲的軟實力。未來拜登政府或與非洲建立公共衛(wèi)生合作機制，助力建設(shè)非洲疾控中心總部，提升非洲自身防控疾病能力。此外，拜登政府可能會繼續(xù)實施“總統(tǒng)救助艾滋病應(yīng)急計劃”。

（作者分別為云南大學(xué)國際關(guān)系研究院教授、非洲研究中心主任，中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院研究助理）