[摘要] 治理與民主、法治密不可分。民主立法是全過(guò)程人民民主在立法領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是推動(dòng)民主治理、依法治理的有效途徑。《北京市接訴即辦工作條例》是全過(guò)程人民民主的智慧結(jié)晶，其立法過(guò)程是廣泛征求民意、集中反映民智、充分保障民權(quán)的過(guò)程，彰顯了全過(guò)程人民民主的價(jià)值理念和基本要求，也深化了全過(guò)程人民民主在立法工作中的探索和實(shí)踐。

[關(guān)鍵詞] 全過(guò)程人民民主;" 接訴即辦;" 民主立法

[中圖分類(lèi)號(hào)] D616" " " " "[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " " " "[文章編號(hào)] 0529-1445（2021）11-0067-03

新時(shí)代的基層治理是民主治理，也是依法治理。2019年11月2日，習(xí)近平總書(shū)記到上?？疾煺{(diào)研基層治理，在與參加法律草案意見(jiàn)建議征詢(xún)會(huì)的基層群眾交談時(shí)提出：“人民民主是一種全過(guò)程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！笨梢?jiàn)，“全過(guò)程的民主”這個(gè)概念本身就是基于民主立法、基層治理的話語(yǔ)情境提出的。在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話中，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步將“全過(guò)程的民主”發(fā)展為“全過(guò)程人民民主”，突出了“全過(guò)程的民主”的人民立場(chǎng)。北京首創(chuàng)的接訴即辦改革是一場(chǎng)治理革命，是全過(guò)程人民民主在京華大地的落地落實(shí)。2021 年9 月24 日，《北京市接訴即辦工作條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）審議通過(guò)，成為國(guó)內(nèi)第一部規(guī)范接訴即辦工作的地方性法規(guī)?！稐l例》是全過(guò)程人民民主的智慧結(jié)晶，其立法過(guò)程彰顯了全過(guò)程人民民主的價(jià)值理念和基本要求。

《條例》的立法過(guò)程是民意匯集的過(guò)程

民主立法是全過(guò)程人民民主在立法領(lǐng)域的具體應(yīng)用，也是推動(dòng)民主治理、依法治理的有效途徑?！叭嗣袢罕妼?duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題;不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó);越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！?1換言之，治好國(guó)的前提是立良法，而立良法必須建立在廣泛征求民意的基礎(chǔ)上。只有建立在民意基礎(chǔ)上的法律才是人民期盼的、好的、管用的、能解決問(wèn)題的良法。

當(dāng)前民主立法過(guò)程中的民意征集有線上和線下兩種形式。線下主要采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、討論會(huì)等形式，線上主要是通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公開(kāi)立法草案、征求意見(jiàn)建議。線上線下兩種形式在《條例》的立法過(guò)程中都有體現(xiàn)。北京市人大先后兩次通過(guò)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，真正實(shí)現(xiàn)了“開(kāi)門(mén)立法”。除線上渠道外，北京市人大還多次召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)，組織人大代表走進(jìn)代表之家和代表聯(lián)絡(luò)站，聽(tīng)取訴求方、接訴方、承辦方的意見(jiàn)建議，真正讓“民意征求”直通一線;首批10個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在《條例》征求意見(jiàn)的過(guò)程中也發(fā)揮了其接地氣的基層優(yōu)勢(shì)和體現(xiàn)民情、反映民需、吸納民意、集中民智的平臺(tái)作用，彰顯了立法的人民民主本質(zhì)。在北京市人大常委會(huì)第一次審議之后，全市1.1萬(wàn)多名人大代表，深入到300多個(gè)代表之家、2100多個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站以及社區(qū)、村鎮(zhèn)，聽(tīng)取、征求了近7萬(wàn)名基層工作人員、市民群眾的意見(jiàn)?；鶎拥囊庖?jiàn)建議真正成為高質(zhì)量立法的源頭活水。

人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，也是實(shí)現(xiàn)民主立法的主要渠道。人民代表來(lái)自人民，代表人民行使包括立法權(quán)在內(nèi)的民主權(quán)利，體現(xiàn)的是人民主權(quán)這一立法權(quán)力的本質(zhì)屬性。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用” 。1《條例》是富有首都特色的地方性法規(guī)，其立法工作由北京市人大主導(dǎo)。人大代表“家”“站”和基層立法聯(lián)系點(diǎn)為立法機(jī)關(guān)與普通民眾搭建起了信息溝通、意見(jiàn)交流的橋梁，也使全過(guò)程人民民主的基本要求具體落實(shí)到立法實(shí)踐中來(lái)。通過(guò)向下延伸，任何階層、任何群體、任何人都能夠?qū)Α稐l例》這一緊貼百姓生活的法律發(fā)表意見(jiàn)，從而使高大上的立法進(jìn)入尋常百姓家，解決了以往立法工作中的“專(zhuān)家化”問(wèn)題，彌補(bǔ)了弱勢(shì)群體、普通群眾意見(jiàn)表達(dá)不暢的不足，保證了立法民意搜集的廣泛性和立法的民意基礎(chǔ);通過(guò)向上直通，人大代表將挖掘和整合的基層民意融入法律條文中，使法律真正反映人民意愿、維護(hù)人民利益，提升了立法的科學(xué)性和民主性。

《條例》的立法過(guò)程是民主協(xié)商的過(guò)程

協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。黨的十九大將中國(guó)式民主的過(guò)程表述為“五大民主”，即在原來(lái)的選舉民主、決策民主、管理民主和監(jiān)督民主“四大民主”的基礎(chǔ)上增加了“協(xié)商民主”，突出了全過(guò)程人民民主重視協(xié)商的價(jià)值取向，真正體現(xiàn)了“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)” 2這一人民民主的真諦。

立法協(xié)商是協(xié)商民主在立法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要環(huán)節(jié)和必然要求。作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的人民政協(xié)是立法協(xié)商的重要平臺(tái)。政協(xié)組織立法協(xié)商，是政協(xié)分內(nèi)之事。政協(xié)的性質(zhì)、地位及其政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能共同決定了政協(xié)是最有優(yōu)勢(shì)把方方面面的力量組織、團(tuán)結(jié)和凝聚起來(lái)的協(xié)商機(jī)構(gòu)和平臺(tái)。

近年來(lái)，從中央到地方的各級(jí)政協(xié)都開(kāi)展了立法協(xié)商方面的探索和實(shí)踐。針對(duì)《條例》進(jìn)行立法協(xié)商是北京市2021年10個(gè)重點(diǎn)協(xié)商議題之一。本次立法協(xié)商由市政協(xié)社法委牽頭組織，在市、區(qū)政協(xié)兩個(gè)層面分別調(diào)研和征求意見(jiàn)建議。為了做好這項(xiàng)工作，在正式開(kāi)展協(xié)商前，市政協(xié)進(jìn)行了近兩個(gè)月的前期調(diào)研。在協(xié)商過(guò)程中，市政協(xié)通過(guò)座談會(huì)、微信群、視頻連線等多種形式，明確立法協(xié)商的重要環(huán)節(jié)、步驟和要求;通過(guò)統(tǒng)一編發(fā)委員學(xué)習(xí)材料、邀請(qǐng)區(qū)政協(xié)有關(guān)負(fù)責(zé)同志和委員參加市政協(xié)重要調(diào)研活動(dòng)和立法工作情況通報(bào)會(huì)等方式，為區(qū)政協(xié)組織開(kāi)展立法協(xié)商提供支持;通過(guò)在基層設(shè)立的委員工作站密切聯(lián)系群眾，全面掌握立法需求;組織市、區(qū)政協(xié)委員共同值守12345熱線，沉浸式體驗(yàn)接訴即辦工作。在這項(xiàng)工作中，市政協(xié)共組織開(kāi)展調(diào)研協(xié)商活動(dòng)182次，參加人員3516人次;委員建言1403條，經(jīng)歸納、梳理和論證形成立法建議67條，幾乎涵蓋了《條例》的每一章、每一條、 每一款。這些立法建議，既有整體性的意見(jiàn)，也有針對(duì)具體條文的建議。在立法協(xié)商過(guò)程中，市政協(xié)始終注重發(fā)揮界別特色，廣泛聯(lián)系各界群眾，廣泛吸納民情民意、凝聚共識(shí)，充分體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神和全過(guò)程人民民主的理念。

《條例》的立法過(guò)程是民權(quán)保障的過(guò)程

民主立法的過(guò)程，是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的過(guò)程。公民的知情權(quán)具體表現(xiàn)為對(duì)立法活動(dòng)的知情，對(duì)立法機(jī)構(gòu)態(tài)度和行為的知情，對(duì)立法背景、原則、條文內(nèi)容的知情等。參與權(quán)強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面。一是在程序上強(qiáng)調(diào)通過(guò)座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種渠道參與立法規(guī)劃、起草和討論等活動(dòng);二是在結(jié)果上強(qiáng)調(diào)民主參與的真實(shí)性、實(shí)效性，即對(duì)提升立法質(zhì)量起到真正的作用，避免民主參與成為隨意的或表面的形式和過(guò)場(chǎng)。表達(dá)權(quán)指的是公民對(duì)立法活動(dòng)、法律條文等有表達(dá)意見(jiàn)的自由和權(quán)利。表達(dá)權(quán)不能僅局限在人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者范圍內(nèi)，更重要的是要深入傾聽(tīng)基層群眾的呼聲，暢通弱勢(shì)群體表達(dá)意見(jiàn)的渠道，確保立法符合多數(shù)人的意愿。監(jiān)督權(quán)強(qiáng)調(diào)的是人民對(duì)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。各級(jí)人大都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，人大立法理應(yīng)接受人民的監(jiān)督。

《條例》草案經(jīng)北京市人大常委會(huì)初次審議和二次審議后，兩次網(wǎng)上征詢(xún)意見(jiàn)，同時(shí)向社會(huì)公開(kāi)《條例》的立法過(guò)程、程序、內(nèi)容，向公眾說(shuō)明《條例》的立法宗旨、原則、首都特色及其主要爭(zhēng)議點(diǎn)，是保障公民知情權(quán)的過(guò)程。在兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)的過(guò)程中，市民通過(guò)市政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站、信函、電子郵件等多種方式提出寶貴意見(jiàn)、提出立法建議，是在行使參與權(quán)、表達(dá)權(quán)。立法程序、法律條文的公開(kāi)，民情民意的征集，在保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)的同時(shí)，也是為公眾提供監(jiān)督立法過(guò)程、立法進(jìn)展的平臺(tái)和渠道，是在保障公民的監(jiān)督權(quán)。政協(xié)組織立法協(xié)商集思廣益、察納雅言，事實(shí)上也是在發(fā)揮政協(xié)的民主監(jiān)督職責(zé)，是一種非權(quán)力性的政治監(jiān)督。

以人民為中心是立法工作的基本原則。從《條例》的立法定位來(lái)看，“為民服務(wù)法”旗幟鮮明地宣示了服務(wù)人民的初衷和使命，“首都原創(chuàng)法”是尊重人民首創(chuàng)精神的集中體現(xiàn)，“制度保障法”讓人民群眾的獲得感、幸福感、安全感更可持續(xù)，“深化改革法”是以法治思維、法治方式深化接訴即辦改革并保證重大改革于法有據(jù);從法律條文看，《條例》倡導(dǎo)全體市民參與接訴即辦工作，明確了保護(hù)訴求人權(quán)益的條款，并對(duì)從“訴”到“接”到“辦”到主動(dòng)治理全鏈條的民主程序進(jìn)行了全面規(guī)定;從立法過(guò)程看，立法的各個(gè)環(huán)節(jié)都充分發(fā)揚(yáng)民主、廣泛征求民意、集中反映民智、充分保障民權(quán)，保證了立法的科學(xué)性、民主性。通過(guò)一系列程序設(shè)計(jì)和實(shí)踐活動(dòng)，全過(guò)程人民民主的理念和要求被貫徹到《條例》的立項(xiàng)、起草、審議、民意征集及公布生效的各個(gè)環(huán)節(jié)，充分體現(xiàn)了人民民主的廣泛性、真實(shí)性、管用性，也深化了全過(guò)程人民民主在立法領(lǐng)域的探索和實(shí)踐。

（本文是北京市習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心項(xiàng)目“黨建引領(lǐng)首都基層社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：20LLZZB038〉階段性成果）

[參考文獻(xiàn)]

[1]習(xí)近平.在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-07-02.

[2]中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院.十九大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2019.

（作者簡(jiǎn)介：孫照紅，習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的重要思想北京研究基地特約研究員、北京市社會(huì)科學(xué)院研究員）

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