[摘要] 城市群交通一體化是實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的先行領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)京津冀高質(zhì)量發(fā)展的重要前提和關(guān)鍵支撐。當(dāng)前京津冀城市群交通一體化仍存在交通網(wǎng)絡(luò)不完善、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理、通道能力不充足、區(qū)域統(tǒng)籌不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。必須實(shí)施交通與空間一體化規(guī)劃，建設(shè)多元立體的城際交通網(wǎng)，完善都市圈交通運(yùn)輸體系，創(chuàng)新交通一體化機(jī)制，合力推進(jìn)京津冀城市群交通一體化。

[關(guān)鍵詞] 京津冀城市群;" 交通一體化;" 國(guó)家戰(zhàn)略;" 空間與交通協(xié)同

[中圖分類號(hào)] D616;U491.1+3" " [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" " [文章編號(hào)] 0529-1445（2021）01-0063-04

城市群是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主要空間載體，京津冀城市群在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局、國(guó)家安全戰(zhàn)略、社會(huì)文化發(fā)展等方面起著重要作用。2019年初，習(xí)近平總書(shū)記在京津冀考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要立足于推進(jìn)人流、物流、信息流等要素市場(chǎng)一體化，推動(dòng)交通一體化。1當(dāng)前京津冀交通一體化格局已初步成型，在“十四五”期間如何進(jìn)一步科學(xué)地推動(dòng)京津冀交通一體化是實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略亟待思考的關(guān)鍵問(wèn)題。

城市群交通一體化的基本特征

城市群交通一體化的內(nèi)涵包括城際交通供需匹配、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)一體聯(lián)通、運(yùn)輸服務(wù)一體銜接、多式運(yùn)輸立體互補(bǔ)、綜合樞紐一體融合、運(yùn)營(yíng)組織一票到底、體制機(jī)制一體協(xié)同等。城市群交通一體化在空間尺度、組織形態(tài)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)、功能格局、治理機(jī)制上具有其獨(dú)特特征。

超大尺度的網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)。城市群交通覆蓋大尺度地理空間，京津冀城市群的中心城市北京到最南端邯鄲市的空間距離有500公里;美國(guó)東北部城市群，南部華盛頓到北部波士頓的距離有701公里;日本東海道城市群，東部東京到西部大阪的距離有510公里。在如此大的空間尺度下，城市群交通一體化服務(wù)的人口規(guī)模、土地面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)等均出現(xiàn)超大規(guī)?；?，交通設(shè)施呈現(xiàn)區(qū)域網(wǎng)絡(luò)化空間結(jié)構(gòu)。

多層次的立體化組織形態(tài)。城市群交通一體化涉及多個(gè)層次交通網(wǎng)之間的時(shí)空耦合，包括區(qū)際交通網(wǎng)、城際交通網(wǎng)、都市圈交通網(wǎng)、城市交通網(wǎng)、城鄉(xiāng)交通網(wǎng)。各個(gè)網(wǎng)具有各自的主體交通方式、服務(wù)功能;同時(shí)，這些網(wǎng)之間又通過(guò)交通樞紐與城市節(jié)點(diǎn)相互銜接、一體連通。多層網(wǎng)絡(luò)之間的一體化連接高效性，決定了交通流的暢通度和城市群運(yùn)輸效率。

以大運(yùn)量快捷交通為骨架的多方式運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。要在超大空間范圍提供高效運(yùn)輸服務(wù)，節(jié)約時(shí)間成本，克服時(shí)空約束，城市群交通一體化需要構(gòu)建運(yùn)行速度快的大運(yùn)量快捷交通體系。以高速鐵路、高速公路、民用航空和城際快軌等為骨干，以市郊鐵路、地鐵、城市快速路、快速公交等為支撐，以普通鐵路、港口、普通國(guó)省道、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)公交等為基礎(chǔ)，形成服務(wù)不同空間范圍的多方式運(yùn)輸結(jié)構(gòu)。

多圈層的交通空間功能格局。城市群交通網(wǎng)絡(luò)的層次性和城市功能的空間尺度特性決定了城市群交通一體化的多圈層空間格局。以主要城市為中心，形成30分鐘城市生活圈、1小時(shí)通勤圈和2小時(shí)區(qū)域通達(dá)圈。各個(gè)圈層內(nèi)的交通系統(tǒng)與城市功能高度匹配是城市群交通一體化的前提。

高效協(xié)同的跨區(qū)域交通治理機(jī)制?？鐓^(qū)域交通治理是城市群交通一體化的保障，包括區(qū)域交通設(shè)施投融資管理、跨區(qū)域交通運(yùn)輸一體化運(yùn)營(yíng)、城市間交通設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的一致化、區(qū)域交通的同城化一站式服務(wù)管理、區(qū)域空間—人口—產(chǎn)業(yè)—交通建設(shè)的一體化管理5個(gè)方面。以德國(guó)萊茵—魯爾城市群為例，萊茵—魯爾區(qū)域交通聯(lián)盟是歐洲規(guī)模最大的交通聯(lián)盟，成員覆蓋24個(gè)城市，由28家單位聯(lián)合運(yùn)營(yíng)，負(fù)責(zé)制定區(qū)域內(nèi)的公共交通標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量，統(tǒng)一時(shí)刻表、運(yùn)營(yíng)模式、車票樣式和票價(jià)。

京津冀交通一體化需要破解的矛盾問(wèn)題

我國(guó)交通強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略提出要建設(shè)“全國(guó)123交通出行圈”，即都市區(qū)1小時(shí)通勤，城市群2小時(shí)通達(dá)，全國(guó)主要城市3小時(shí)覆蓋。要構(gòu)建便捷順暢的城市（群）交通網(wǎng)，構(gòu)筑多層級(jí)、一體化的綜合交通樞紐體系，依托京津冀等世界級(jí)城市群，建設(shè)一批全國(guó)性、區(qū)域性交通樞紐，發(fā)展樞紐經(jīng)濟(jì)?！毒┙蚣絽f(xié)同規(guī)劃綱要》指出，要把交通一體化作為先行領(lǐng)域，建設(shè)快速、便捷、高效的綜合交通網(wǎng)絡(luò)，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、保障首都高效運(yùn)行。建設(shè)高效密集的軌道交通網(wǎng)，完善便捷通暢公路交通網(wǎng)，構(gòu)建現(xiàn)代化的京津冀港口群，提升區(qū)域一體化運(yùn)輸服務(wù)水平?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃》進(jìn)一步明確指出，要促進(jìn)京津冀地區(qū)交通的網(wǎng)絡(luò)化布局、智能化管理和一體化服務(wù)。自2015年《京津冀協(xié)同規(guī)劃綱要》實(shí)施以來(lái)，京津冀交通一體化建設(shè)取得了豐碩成果。但是，也應(yīng)該看到，當(dāng)前京津冀交通一體化水平距離京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略、交通強(qiáng)國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略和交通運(yùn)輸行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等要求，仍然存在一定差距，在“十四五”期間需重點(diǎn)關(guān)注以下6類關(guān)鍵問(wèn)題。

交通網(wǎng)絡(luò)不完善且結(jié)構(gòu)性矛盾突出。京津冀地區(qū)的人均區(qū)際和城際快捷交通（航空、高鐵、城際快軌）明顯低于長(zhǎng)三角水平;人均城市道路面積、人均城市軌道交通、規(guī)模以上港口泊位數(shù)等低于長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)水平，交通設(shè)施需加密拓展。京津冀區(qū)域運(yùn)輸結(jié)構(gòu)過(guò)度依賴公路，鐵路優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不足。2015年，京津冀城市群公路運(yùn)輸占客運(yùn)量比例達(dá)到75.15%，占貨運(yùn)量比例達(dá)82.87%，2017年公路客運(yùn)占比69.91%，公路貨運(yùn)占比沒(méi)有降低，反而增長(zhǎng)為85.40%，結(jié)構(gòu)性矛盾依然嚴(yán)峻。1京津冀鐵路、航空等交通樞紐集散多為公路運(yùn)輸，樞紐之間、樞紐與城市之間的軌道交通有待完善。

城際通道能力不足，區(qū)域軌道交通網(wǎng)絡(luò)覆蓋不夠。城市群內(nèi)部城際通道格局不均衡，主要大運(yùn)力通道集中在北部的京津通道和中部的京石通道，東南地區(qū)通道建設(shè)不足?，F(xiàn)有通道以國(guó)家區(qū)域型鐵路線網(wǎng)搭載地方客運(yùn)的模式為主，專門服務(wù)城市群內(nèi)部的城際軌道交通建設(shè)滯后，規(guī)劃的14條城際鐵路中，目前通車的僅有3條。都市圈市域（郊）鐵路水平低，難以支撐中心城區(qū)與郊區(qū)和周邊城市的城際交通出行。例如，在市郊鐵路建設(shè)相對(duì)較好的北京，2019年底市郊地鐵運(yùn)營(yíng)公里數(shù)僅為241公里;而東京都市圈市郊鐵路的長(zhǎng)度在2013年已達(dá)到5000公里。

樞紐分工協(xié)作不足，綜合交通樞紐服務(wù)水平低。京津冀地區(qū)大型交通設(shè)施雖多，但協(xié)同水平低，區(qū)域交通設(shè)施的地方化色彩濃厚，航空、港口等大型設(shè)施的樞紐功能缺乏明確定位，樞紐間競(jìng)爭(zhēng)大于合作。例如，首都機(jī)場(chǎng)客流超飽和，但天津?yàn)I海國(guó)際機(jī)場(chǎng)、河北石家莊正定機(jī)場(chǎng)等卻“吃不飽”。同時(shí)，樞紐之間多式聯(lián)運(yùn)水平低，綜合運(yùn)輸效率有待提高。

交通網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)體系之間不協(xié)調(diào)。交通設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化與人口產(chǎn)業(yè)集聚極化之間矛盾突出，京津冀人口流動(dòng)呈現(xiàn)以北京、天津?yàn)殡p核心的極化過(guò)程，交通流“核心—邊緣”模式明顯，這與正在大力推進(jìn)的京津冀交通網(wǎng)絡(luò)化格局不相符合。交通設(shè)施同土地開(kāi)發(fā)、城市建設(shè)等相分離，大型區(qū)域交通設(shè)施對(duì)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)和人口空間布局的先行引導(dǎo)能力弱，交通設(shè)施的社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用發(fā)揮不足。非首都功能疏解和新區(qū)建設(shè)（雄安新區(qū)、北京城市副中心等）形成環(huán)京產(chǎn)業(yè)人口聚集區(qū)，但交通支撐不足。城鎮(zhèn)規(guī)模同交通承載力不協(xié)調(diào)，大城市超負(fù)荷和中小城市交通運(yùn)力過(guò)?，F(xiàn)象并存。生產(chǎn)和生活空間同交通設(shè)施建設(shè)不協(xié)調(diào)，城市就業(yè)和服務(wù)過(guò)于集中在主城區(qū)，郊區(qū)職住不平衡，長(zhǎng)距離通勤和交通擁堵嚴(yán)重，影響生產(chǎn)效率和生活質(zhì)量。

交通服務(wù)的一體化水平有待提升。京津冀城市群的同城化、通勤化運(yùn)輸服務(wù)水平低，全流程、一站式、一單制等運(yùn)輸模式發(fā)展不足。京津城際公交化運(yùn)營(yíng)與居民高質(zhì)量出行需求矛盾突出，同城優(yōu)惠卡高峰時(shí)一票難求。城市值機(jī)樓聯(lián)運(yùn)效率低，客流量不容樂(lè)觀。居民出行換乘等候等無(wú)效交通時(shí)間高，北京都市圈的無(wú)效交通時(shí)間平均占比就達(dá)到37%。

區(qū)域交通一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善。區(qū)域交通的規(guī)劃和投資事務(wù)采取“一事一議”協(xié)商形式，未形成常態(tài)化、制度化。區(qū)域交通調(diào)控的資源不足、手段不硬，導(dǎo)致交通一體化措施執(zhí)行難。區(qū)域交通治理政策聯(lián)動(dòng)性差，精細(xì)化協(xié)作不足。城市間在交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理等方面的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范不一致。

實(shí)現(xiàn)京津冀城市群交通一體化的重大舉措

緊緊抓住國(guó)家規(guī)劃體系構(gòu)建契機(jī)，做好京津冀交通一體化謀篇布局。創(chuàng)新規(guī)劃體系，標(biāo)本兼治，克服“就交通論交通”的弊端，協(xié)調(diào)交通與人口、產(chǎn)業(yè)和空間布局，大力推進(jìn)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系下的交通與空間一體化規(guī)劃，實(shí)施交通運(yùn)輸?shù)奈寮?jí)五類規(guī)劃。在國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)5級(jí)，分別編制統(tǒng)籌指導(dǎo)規(guī)劃、基礎(chǔ)支撐規(guī)劃、戰(zhàn)略先導(dǎo)規(guī)劃、策略融合規(guī)劃、建設(shè)融合規(guī)劃5類規(guī)劃。統(tǒng)籌指導(dǎo)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)交通部門與國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他部門的關(guān)系，對(duì)重大交通線網(wǎng)和設(shè)施的布局和建設(shè)作出安排，由國(guó)家、省、市縣發(fā)改部門編制交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃來(lái)確定，在每5年的國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中予以體現(xiàn);基礎(chǔ)支撐規(guī)劃側(cè)重交通基礎(chǔ)設(shè)施的空間網(wǎng)絡(luò)布局，由國(guó)家和省級(jí)交通部門編制交通運(yùn)輸專項(xiàng)規(guī)劃來(lái)確定;戰(zhàn)略先導(dǎo)規(guī)劃側(cè)重交通設(shè)施線網(wǎng)規(guī)劃和用地規(guī)劃，由國(guó)土空間總體規(guī)劃中的交通戰(zhàn)略規(guī)劃章節(jié)來(lái)確定強(qiáng)化交通與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局之間的統(tǒng)籌、交通網(wǎng)絡(luò)與城鎮(zhèn)體系布局之間的協(xié)調(diào);策略融合規(guī)劃落實(shí)戰(zhàn)略先導(dǎo)規(guī)劃，側(cè)重綜合交通體系的安排，由市縣交通部門編制綜合交通體系規(guī)劃，納入城市總體規(guī)劃中，新增城市交通與空間發(fā)展戰(zhàn)略、交通可達(dá)性空間區(qū)劃、交通導(dǎo)向土地開(kāi)發(fā)利用等內(nèi)容;建設(shè)融合規(guī)劃側(cè)重交通微觀尺度的建設(shè)與管理，屬于國(guó)土空間規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃或村莊規(guī)劃內(nèi)容。

大力推進(jìn)快速交通網(wǎng)建設(shè)，形成內(nèi)聯(lián)外通的大運(yùn)力快捷運(yùn)輸通道。以航空、高鐵、高速公路等為主干，以普通鐵路、港口、國(guó)省道為支撐，提升京津冀的國(guó)際與國(guó)內(nèi)通達(dá)效率，構(gòu)建內(nèi)聯(lián)外通的綜合運(yùn)輸大通道。形成“四橫、五縱、一環(huán)、多門戶”的對(duì)外交通大格局。四橫包括張承秦通道、張京津通道、保津通道、石滄津通道，五縱包括京承—京廣通道、京雄港通道、京津滬通道、承津滄通道、沿海通道，一環(huán)為首都地區(qū)環(huán)線通道，多門戶包括首都機(jī)場(chǎng)、北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)、天津港等國(guó)際樞紐和國(guó)家鐵路干線樞紐站等。

填空白，補(bǔ)短板，合理改建現(xiàn)有普通鐵路和新建城際軌道交通，做好“挖潛存量和擴(kuò)大增量”，通過(guò)多種途徑加密拓展城際鐵路線網(wǎng)覆蓋率，推進(jìn)“軌道上的京津冀”。全面打通毗鄰地區(qū)的城市和縣鄉(xiāng)斷頭路，推行跨區(qū)域銜接公路的標(biāo)準(zhǔn)一致、質(zhì)量相同，形成多層次通暢公路網(wǎng)。提升京津冀省際毗鄰地區(qū)客運(yùn)公交化運(yùn)營(yíng)水平，推進(jìn)京津冀城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，在公交線網(wǎng)規(guī)劃布局、服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)管理等方面實(shí)現(xiàn)全面對(duì)接。構(gòu)建京津冀客運(yùn)聯(lián)程服務(wù)一體化，加強(qiáng)高鐵、民航、港口等設(shè)施的跨區(qū)域接駁運(yùn)輸服務(wù)，大力推廣京津冀地區(qū)的聯(lián)網(wǎng)售票一網(wǎng)通、交通一卡通等服務(wù)。

完善都市圈交通網(wǎng)絡(luò)，支撐1小時(shí)通勤圈。提高北京、天津、石家莊等城市的市郊軌道交通站網(wǎng)密度。增強(qiáng)城市間毗鄰地區(qū)的跨區(qū)公共交通服務(wù)能力和換乘效率，完善和提高燕郊、廊坊和天津同北京之間的軌道交通服務(wù)。大力推進(jìn)都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路的公交化跨區(qū)域運(yùn)營(yíng)，提升城際旅客聯(lián)程運(yùn)輸服務(wù)。完善城鄉(xiāng)客運(yùn)班線與城市公交對(duì)接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)客運(yùn)班線的公交化運(yùn)營(yíng)。

構(gòu)建高效銜接、多級(jí)多式的綜合交通樞紐體系。以首都機(jī)場(chǎng)和北京大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)為核心樞紐，形成分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展的世界級(jí)航空機(jī)場(chǎng)群。發(fā)揮互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，建設(shè)天津港、秦皇島港、唐山港和黃驊港在內(nèi)的環(huán)渤海沿海港群。以大城市和鐵路樞紐為節(jié)點(diǎn)，推進(jìn)水鐵聯(lián)運(yùn)、空鐵聯(lián)運(yùn)、公鐵聯(lián)運(yùn)等，加快形成區(qū)域性綜合交通樞紐。推進(jìn)“內(nèi)陸無(wú)水港”“公路港”和“飛地港”、物流園區(qū)等貨運(yùn)樞紐建設(shè)。促進(jìn)樞紐之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提高樞紐換乘和周轉(zhuǎn)便捷度。

促進(jìn)多尺度的“站城融合”，實(shí)施空間與交通一體化城市開(kāi)發(fā)。發(fā)揮航空、高鐵、港口等交通設(shè)施對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)作用，以疏解非首都功能為“牛鼻子”，優(yōu)化區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)與城鎮(zhèn)體系的關(guān)系，形成多層網(wǎng)絡(luò)支撐下的多中心城鎮(zhèn)格局。依托重要交通廊道，集中布局產(chǎn)業(yè)和城市開(kāi)發(fā)，形成經(jīng)濟(jì)集聚增長(zhǎng)帶。依托交通門戶樞紐，建設(shè)分工明確的臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、臨港經(jīng)濟(jì)區(qū)。充分利用軌道交通的溢出效應(yīng)，大力推廣交通導(dǎo)向的土地開(kāi)發(fā)利用，探索軌道交通建設(shè)新的投融資路徑。

全面加強(qiáng)京津冀交通的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和對(duì)接，創(chuàng)新交通一體化機(jī)制。強(qiáng)化“京津冀三省市交通一體化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)小組”對(duì)京津冀交通投資、規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的協(xié)同調(diào)控權(quán)限和權(quán)力。在保障國(guó)家利益的前提下，重視地方發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)互利共享、利責(zé)對(duì)等。創(chuàng)新投融資機(jī)制，建立京津冀三省市對(duì)城際鐵路、城際客運(yùn)等建設(shè)資金、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的分擔(dān)機(jī)制。成立交通一體化投資基金，建立跨區(qū)域投融資平臺(tái)，鼓勵(lì)企業(yè)跨區(qū)域投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)交通基礎(chǔ)設(shè)施。整合京津冀區(qū)域既有的交通信息資源和平臺(tái)，打造一體化的交通信息平臺(tái)，深化區(qū)域運(yùn)輸協(xié)同監(jiān)管、信息交換共享。堅(jiān)持以人為本，創(chuàng)新交通服務(wù)，打造適應(yīng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建新發(fā)展格局需要的現(xiàn)代化交通運(yùn)輸體系。

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（作者簡(jiǎn)介：趙鵬軍，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃與交通研究中心主任、教授）

責(zé)任編輯 / 沈" "聰