吳佳亮 張遠(yuǎn) 張金鋒

摘要：基層應(yīng)急救援力量是實(shí)現(xiàn)基層自然災(zāi)害、事故災(zāi)難“打早打小，救早救小”的關(guān)鍵力量，隨著應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革及職能調(diào)整，基層應(yīng)急救援力量建設(shè)發(fā)展也進(jìn)入新的階段。本文在對(duì)浙江省某市基層應(yīng)急救援力量開(kāi)展調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析總結(jié)了基層應(yīng)急救援力量建設(shè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出了對(duì)策建議，以期為推進(jìn)基層應(yīng)急救援力量建設(shè)發(fā)展，提升基層應(yīng)急處置能力提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞：基層應(yīng)急力量? 隊(duì)伍? 規(guī)范? 體系

The Innovation of Grass-roots Emergency Rescue Force in a Certain City in Zhejiang Province

WU Jialiang^1，2 ZHANG Yuan^1，2 ZHANG Jinfeng^1，2

（1.Zhejiang Academy of Emergency Management Science， Hangzhou， Zhejiang Province， 310012 China;2.Zhejiang Provincial Key Laboratory of Safety Engineering and Technology Research， Linan， Zhejiang Province， 311305 China）

Abstract：The grass-roots emergency rescue force is the key force to realize the basic natural disasters and accident disasters "hit the early and fight the small， save the early and save the small". With the reform of the emergency management organization and the adjustment of functions， the construction and development of the grassroots emergency rescue force has also entered a new stage. Based on the investigation of the grassroots emergency rescue force in a certain city in Zhejiang Province， this article analyzes and summarizes the existing problems in the construction and development of grassroots emergency rescue force， and puts forward countermeasures and suggestions in order to promote the development of grassroots emergency rescue force. Provide reference and reference for improving the emergency response capability at the grassroots level.

Key Words：Grassroots emergency force; Team; Standard; System

2018年3月21日，中共中央印發(fā)了《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》決定，將國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國(guó)務(wù)院辦公廳應(yīng)急管理辦公室等13個(gè)相關(guān)部門(mén)的相關(guān)職能進(jìn)行整合，組建應(yīng)急管理部，標(biāo)示著我國(guó)應(yīng)急管理體制進(jìn)入了新時(shí)代^[1];2018年10月9日，根據(jù)中央改革部署，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)轉(zhuǎn)隸到應(yīng)急管理部，組建國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍，建設(shè)中國(guó)特色應(yīng)急救援主力軍和國(guó)家隊(duì)^[2]。隨著機(jī)構(gòu)改革與職能調(diào)整的深化，與“大安全、大應(yīng)急、大減災(zāi)”體系相匹配的應(yīng)急救援力量體系將全面重塑重構(gòu)。

因此，面對(duì)新時(shí)期的歷史使命，應(yīng)適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變，理解掌握基層應(yīng)急救援力量建設(shè)的狀態(tài)，分析伍建設(shè)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，并針對(duì)性地提出解決意見(jiàn)和建議，從而進(jìn)一步推動(dòng)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。提升應(yīng)急救援能力既是形勢(shì)所需，也是時(shí)代呼喚^[3]。

1 基層應(yīng)急救援力量建設(shè)基本情況

近年來(lái)，浙江省某市積極落實(shí)上級(jí)關(guān)于應(yīng)急管理工作決策部署，按照“分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理”的原則^[4]，基本建立了覆蓋全市區(qū)域的市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)應(yīng)急救援力量體系。社區(qū)、村和許多企業(yè)也紛紛建立了專兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍，壯大了全市應(yīng)急救援力量。

全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都設(shè)立了消防工作站（含城區(qū)、消防中隊(duì)），消防隊(duì)員數(shù)量達(dá)到1369人，151個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，88個(gè)應(yīng)建立專職消防隊(duì)伍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）已有81個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）完成專職消防隊(duì)伍建設(shè)，其中76個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）落實(shí)了“配備10～15名消防隊(duì)員”的人數(shù)要求，充分保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急救援力量。

2 基層應(yīng)急力量建設(shè)存在的問(wèn)題

從實(shí)地調(diào)研座談情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急救援力量建設(shè)中還存在著指揮協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善、組織管理不規(guī)范、救援器材裝備配備不規(guī)范、隊(duì)伍建設(shè)不穩(wěn)定等問(wèn)題。

2.1應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善

由于應(yīng)急管理工作涉及面廣、處突的綜合性和超地域性日趨明顯、相關(guān)部門(mén)救援力量分散、各部門(mén)平臺(tái)系統(tǒng)互不兼容等，導(dǎo)致應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)范圍不斷擴(kuò)大、協(xié)調(diào)難度不斷增加，本身應(yīng)急管理部門(mén)基本沒(méi)有直接管理的應(yīng)急救援隊(duì)伍，各級(jí)消防救援隊(duì)伍由應(yīng)急管理部消防救援局垂直管理^[5]。在實(shí)際工作中，容易出現(xiàn)部門(mén)之間、條塊之間、各區(qū)域之間協(xié)作不夠密切、信息溝通不及時(shí)、各類應(yīng)急隊(duì)伍協(xié)同作戰(zhàn)難統(tǒng)籌等現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)遇事推諉的情況。

2.2 組織管理有待規(guī)范

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職消防隊(duì)伍未統(tǒng)一歸口管理，有的認(rèn)為由“政府組建，消防管理”，而實(shí)則各地不盡相同。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)伍是依托派出所管理的，也有?????????????????????????????????????????? 依托綜合執(zhí)法管理所管理的，還有依托消防大隊(duì)、應(yīng)急所等管理的模式，人員看似專職，實(shí)則兼職。各隊(duì)伍以本身的業(yè)務(wù)為主，對(duì)于應(yīng)急救援這塊平時(shí)很少投入精力，消防與救援作用得不到發(fā)揮。

2.3 隊(duì)伍建設(shè)不規(guī)范

按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)》（GAT998-2012）要求，一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)宜采用獨(dú)立設(shè)置的單層或多層建筑，多數(shù)一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都達(dá)不到要求，如多個(gè)一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的專職消防隊(duì)都是依托派出所建立，未單獨(dú)建立消防工作站^[6]。按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)》（GAT998-2012）要求，一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)人員不得少于15人（專職不少于8人），調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全市一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職消防隊(duì)人員數(shù)量均達(dá)不到要求。

2.4救援器材裝備配備不規(guī)范

按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)》（GAT998-2012）要求，一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職消防隊(duì)水罐或者泡沫消防車不得少于2輛，目前全市絕大多數(shù)一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只配備了1輛消防車，且車輛老舊，性能差，多個(gè)一級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）只配備了1輛消防車;另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防員基本防護(hù)裝備配備也達(dá)不到“備份比例4∶1” 及以上的要求，個(gè)別區(qū)已建的7支鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職消防隊(duì)裝備配備都達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求。此外，對(duì)于救援器材裝備缺少添置、更新、維護(hù)等機(jī)制，如抽水機(jī)、發(fā)電機(jī)等裝備無(wú)法保證救援時(shí)能正常使用，調(diào)研發(fā)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防器材室中的抽水機(jī)已損壞。

2.5 救援能力有限

專職消防隊(duì)員文化差異較大，素質(zhì)參差不齊，且沒(méi)有專門(mén)針對(duì)專職隊(duì)伍的管理規(guī)范，隊(duì)員紀(jì)律意識(shí)差。雖然隊(duì)伍在人員配備上已基本到位，但大多數(shù)人員主要職責(zé)并不在消防執(zhí)勤、訓(xùn)練上，裝備較為簡(jiǎn)單，實(shí)戰(zhàn)歷練少，大部分隊(duì)員主要以依托管理機(jī)構(gòu)的日常工作為主，日常訓(xùn)練和消防業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)基本沒(méi)有開(kāi)展，以其現(xiàn)有的體能、技能水平難以勝任應(yīng)急救援工作。

2.6 隊(duì)伍建設(shè)不穩(wěn)定

應(yīng)急救援工作的性質(zhì)決定了專職消防隊(duì)隊(duì)員必須年輕化、專業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職隊(duì)員在工資待遇方面明顯偏低，全市絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)員年收入在5萬(wàn)以下，很多地方隊(duì)伍招聘工作難度大，沒(méi)人愿意干，加之缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)與晉升機(jī)制，崗位忠誠(chéng)度較低，造成隊(duì)員的流動(dòng)性大，影響隊(duì)伍的穩(wěn)定和發(fā)展。

2.7綜合性應(yīng)急隊(duì)伍缺乏

從全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急救援力量來(lái)看，主要是專職消防隊(duì)伍和森林消防隊(duì)伍兩類，僅具有處置簡(jiǎn)單的火災(zāi)事故能力，沒(méi)有處置洪澇、地質(zhì)等災(zāi)害的搶險(xiǎn)救援能力。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急救援力量還不能滿足由“單一災(zāi)種”向應(yīng)對(duì)“全災(zāi)種”轉(zhuǎn)變的要求。

2.8志愿者隊(duì)伍整體建設(shè)水平較低

志愿者隊(duì)伍的組成是基于自發(fā)和自愿的原則，因此在日常隊(duì)伍管理、工作流程設(shè)計(jì)、救援任務(wù)開(kāi)展等各項(xiàng)工作中，也均遵循自覺(jué)自愿原則，隊(duì)員根據(jù)自身實(shí)際情況自行決定是否參加應(yīng)急救援相關(guān)的各項(xiàng)行動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然也有一些應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，但整體建設(shè)水平還很低。志愿者本身缺乏應(yīng)急救援的技能與裝備，未接受過(guò)專業(yè)的應(yīng)急救援培訓(xùn)，難以勝任專業(yè)性強(qiáng)、高強(qiáng)度的救援工作，另外，預(yù)案中也沒(méi)有規(guī)定志愿者在災(zāi)害事故應(yīng)急處置各環(huán)節(jié)的任務(wù)、職責(zé)，志愿者隊(duì)伍的作用難以得到充分的發(fā)揮。

2.9航空應(yīng)急救援力量薄弱

當(dāng)前，全市航空應(yīng)急救援力量建設(shè)比較滯后，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同步，航空應(yīng)急救援還未廣泛應(yīng)用到生產(chǎn)安全事故和自然災(zāi)害的應(yīng)急處置中，未能有效發(fā)揮航空救援機(jī)動(dòng)性強(qiáng)、速度快、活動(dòng)范圍大、受地形條件限制少等優(yōu)勢(shì)。基層沒(méi)有獨(dú)立配置航空救援力量的經(jīng)濟(jì)能力，更缺乏滿足要求的航空救援直升機(jī)臨時(shí)起降點(diǎn)及備勤點(diǎn)。

3 完善基層應(yīng)急救援力量建設(shè)的對(duì)策及建議

推進(jìn)基層應(yīng)急救援力量建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、繁重的、系統(tǒng)的戰(zhàn)略工程，不僅要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)際情況來(lái)展開(kāi)，更要緊緊圍繞社會(huì)發(fā)展變革來(lái)推進(jìn)。

3.1 加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)

一是把推進(jìn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急救援力量建設(shè)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略納入市應(yīng)急管理“十四五”規(guī)劃任務(wù)中。二是加強(qiáng)與國(guó)土空間規(guī)劃銜接，謀劃重大工程和重大政策，提早布局，量化建設(shè)目標(biāo)，明確工作舉措，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急救援力量建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同規(guī)劃、同設(shè)計(jì)、同實(shí)施、同考核，強(qiáng)化規(guī)劃的引領(lǐng)作用。

3.2優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)

一是突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職消防隊(duì)伍依托于消防、派出所、城管等機(jī)構(gòu)的管理模式，單獨(dú)成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職消防隊(duì)伍工作站（室），按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T35547-2017）進(jìn)一步推進(jìn)城市消防站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)建設(shè)，并為新建城鄉(xiāng)消防站、隊(duì)配備消防車，滿足基本滅火救援實(shí)戰(zhàn)需要^[7]，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全面覆蓋、響應(yīng)及時(shí)的城鄉(xiāng)消防站、隊(duì)網(wǎng)絡(luò)，縮短滅火救援響應(yīng)時(shí)間和作戰(zhàn)半徑。二是突破“一鎮(zhèn)一隊(duì)”模式，結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)實(shí)力和應(yīng)急救援需求，可多鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）聯(lián)合建隊(duì)，同時(shí)優(yōu)化場(chǎng)站選址，擴(kuò)大救援輻射范圍，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)滅火救援公共服務(wù)均等化，打造“135”快速救援圈。三是明確“平時(shí)以防、練、服，戰(zhàn)時(shí)以消、滅、救”為主的工作職責(zé)，著力解決機(jī)構(gòu)改革后 “公安消防不重視防”的體制弊端。四是確立“全政府領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理站與專職消防隊(duì)伍工作站（室）一體化建設(shè)，協(xié)同應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）安全生產(chǎn)、消防及自然災(zāi)害防治等工作。五是統(tǒng)籌推進(jìn)航空救援力量建設(shè)，加強(qiáng)航空救援基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，根據(jù)全市重點(diǎn)林區(qū)的地形地貌、森林資源分布、化工園區(qū)布局、交通狀況、防火設(shè)施建設(shè)等現(xiàn)狀，完善航空應(yīng)急場(chǎng)站布局，加快推進(jìn)全市航空救援與應(yīng)急運(yùn)營(yíng)、常態(tài)化備勤基地建設(shè)，配套建設(shè)多支地面航空應(yīng)急救援隊(duì)伍，特別是要在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)航空救援備勤基地建設(shè)，逐步建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的航空應(yīng)急救援力量體系。

3.3 強(qiáng)化社會(huì)參與

一是大力推動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轄區(qū)規(guī)模以上企業(yè)成立專職消防隊(duì)伍，鼓勵(lì)中小企業(yè)組建兼職消防隊(duì)伍。二是統(tǒng)籌居民社區(qū)兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化居民小區(qū)消防救援柜配置。三是注重社會(huì)公益救援力量的培育和聯(lián)系，充分發(fā)揮志愿者的宣傳作用。四是推進(jìn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民兵、預(yù)備役人員、保安人員、警務(wù)人員、醫(yī)務(wù)人員等構(gòu)成的“一專多能、一隊(duì)多用”綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮居民自救互救作用。五是創(chuàng)新應(yīng)急救援模式，鼓勵(lì)化工園區(qū)以及小型企業(yè)與鄰近社會(huì)專業(yè)應(yīng)急救援力量簽訂服務(wù)協(xié)議，提升救援的針對(duì)性和保障性。六是圍繞“打早打小，救早救小”的目標(biāo)，全面形成專職消防隊(duì)伍為主力，國(guó)家綜合性消防隊(duì)伍為增援，社會(huì)應(yīng)急救援隊(duì)伍為輔助的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)急救援力量體系。

3.4 強(qiáng)化隊(duì)伍保障

一是充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急救援力量建設(shè)作為應(yīng)急管理工作一項(xiàng)長(zhǎng)期投入項(xiàng)目納入財(cái)政專項(xiàng)資金，確保有穩(wěn)定的資金來(lái)源。二是強(qiáng)化專職消防隊(duì)伍的人員及隊(duì)伍管理，明確隊(duì)伍性質(zhì)及職責(zé)、人員要求及隊(duì)伍管理規(guī)定、工資待遇、福利以及晉升機(jī)制，確保隊(duì)伍人員穩(wěn)定。三是強(qiáng)化應(yīng)急器材裝備的配備，嚴(yán)格按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，保障基本應(yīng)急器材裝備的添置和更新，同時(shí)加強(qiáng)無(wú)人機(jī)、單兵布控球等裝備的配備，針對(duì)森林滅火自然環(huán)境復(fù)雜、突發(fā)性強(qiáng)、危險(xiǎn)性高、處置難度大的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)為森林消防隊(duì)伍配備無(wú)人機(jī)偵察、航測(cè)、照明設(shè)備和火場(chǎng)通信裝備，優(yōu)化逃生背心、避火帳篷等單兵防護(hù)裝備配備，提高個(gè)人裝備防護(hù)能力和滅火安全系數(shù)。四是統(tǒng)籌推進(jìn)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍建設(shè)，有效地整合社會(huì)資源，搭建應(yīng)急志愿者注冊(cè)管理平臺(tái)，充分發(fā)揮志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍的能動(dòng)性。逐步完善志愿者應(yīng)急服務(wù)的制度建設(shè)，促進(jìn)應(yīng)急支援服務(wù)工作規(guī)范化，界定應(yīng)急志愿服務(wù)范圍以及適當(dāng)限制從事危險(xiǎn)性應(yīng)急志愿服務(wù);加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急志愿者隊(duì)伍的指導(dǎo)和扶持，強(qiáng)化志愿者自救、互救知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)服務(wù)技能;建立健全志愿者參與應(yīng)急服務(wù)的激勵(lì)和約束機(jī)制，加大對(duì)應(yīng)急志愿者宣傳報(bào)道的力度，對(duì)表現(xiàn)突出的志愿者和組織給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)。五是強(qiáng)化隊(duì)伍的培訓(xùn)和演練，落實(shí)國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急救援隊(duì)伍的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和日常訓(xùn)練，提高隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和綜合救援能力。六是加強(qiáng)應(yīng)急指揮平臺(tái)的應(yīng)用，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與“基層治理四平臺(tái)”綜合指揮系統(tǒng)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一高效指揮^[8]。七是要提升職業(yè)榮譽(yù)感和吸引力，對(duì)在救援中不畏艱險(xiǎn)、指揮得力、表現(xiàn)突出的集體和人員，及時(shí)予以表彰，開(kāi)展典型選樹(shù)活動(dòng)，在其子女就學(xué)、家屬就業(yè)等方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)待政策，激勵(lì)各方應(yīng)急力量的使命感、榮譽(yù)感，以及干事創(chuàng)業(yè)的奮斗精神。

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