柯高峰 陳武

摘 要：習近平總書記在重慶主持召開推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會以來，湖北省長江大保護局面發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，長江經(jīng)濟帶綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展取得了歷史性成就，但長江保護修復仍然面臨許多突出污染問題。在全面推動長江保護修復和長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的背景下，需要通過全面深化改革，切實解決項目申報、儲備和工程項目治污建設實施過程中存在體制機制問題，打通項目從儲備到建設的轉(zhuǎn)化路徑，提高項目轉(zhuǎn)化率。

關鍵詞：長江保護修復;突出污染風險問題;項目治理

中圖法分類號：X321? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0107

推動長江大保護和長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展是習近平總書記親自謀劃部署的國家重大戰(zhàn)略。2016年1月5日，習近平總書記在重慶主持召開推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，提出“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略路徑和“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的鮮明導向。2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，深刻闡明了“整體推進和重點突破、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自身發(fā)展和協(xié)同發(fā)展”的方法論。2020年11月14日，習近平總書記在南京主持召開全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，從加強生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護修復、推進暢通國內(nèi)大循環(huán)和加快產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化等方面提出了未來長江經(jīng)濟帶保護發(fā)展的新要求。從推動、深入推動到全面推動，三次座談會彰顯黨中央推動長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略定力，為長江大保護和全面綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展框定了路徑和方法。

本項研究課題組前期已經(jīng)與湖北省發(fā)展和改革委員會、湖北省生態(tài)環(huán)境廳等省政府部門開展調(diào)研座談。同時，向武漢、宜昌等地（市、州）發(fā)放有關污染治理工程項目調(diào)查表，并在中共湖北省委黨校生態(tài)文明建設類處級干部主體班中開展分組討論。近期課題組結(jié)合長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展和長江保護修復的新形勢新要求，根據(jù)有關研究進展和實踐工作，在前期調(diào)查研究基礎上，綜合各方意見共識形成此研究報告。

5年來，以湖北省長江經(jīng)濟帶保護發(fā)展為例，長江經(jīng)濟帶綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展取得了歷史性成就，共抓大保護的力度明顯增強，一些突出環(huán)境問題得到整治，長江兩岸面貌煥然一新。湖北省取締長江干線各類碼頭1 211個，騰退岸線近150km，生態(tài)復綠面積856萬m2。整治沿江化工污染，已關改搬轉(zhuǎn)261家化工企業(yè)。開展生態(tài)修復，完成212處黑臭水體整治，3萬多名漁民退捕上岸。治理城鄉(xiāng)生活污水，新改建鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠828座，每年減少6.2億t生活污水排放，監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，東湖主湖水質(zhì)保持Ⅲ類，為近40年來最好水平。

1? 新時期長江保護修復面臨的突出污染風險問題

長江污染源主要包括固體生活垃圾、油污水、生活污水、?；废磁撍?、事故引起的污染等，湖北省長江經(jīng)濟帶保護治理的重點是岸邊砂石碼頭、水源地、排污口、沿江企業(yè)，特別是重化工企業(yè)。雖然這些措施對長江水污染防治起到重要作用，但是長江經(jīng)濟帶水污染可能還存在以下風險問題：船舶污染風險問題、?；芳凹佑痛a頭污染風險問題、化工企業(yè)搬遷場地污染風險問題、化工企業(yè)排污口底泥污染風險問題。

1.1? 船舶污染風險問題

船舶排污使長江水體污染日益嚴重。長江上有約 20萬條船舶常年運營，湖北省長江段及支流現(xiàn)有4 744艘運輸船舶，每年產(chǎn)生的含油廢水、生活污水達 3.6 億t。如不削減和遏制污水直排，將對長江生態(tài)環(huán)境構(gòu)成嚴重威脅。船舶污水主要為含油污水（洗艙水、壓艙水及船舶艙底廢水）、生活污水等，其中含有石油類、COD、氮、磷等污染物，同時，化學品運輸船舶還會排放含各種化學品的廢水，對長江水安全構(gòu)成嚴重威脅。

1.2? 防治?；芳凹佑痛a頭污染風險問題

“十三五”時期，有統(tǒng)計顯示，湖北曾有123個危險貨物碼頭，不占用土地的共計80個。其中12個已拆除，恢復土地原狀;68個為水上加油站、躉船等?？吭谒嫔?，部分碼頭占用灘涂。占用土地有合法手續(xù)的共計43個，其中大部分碼頭主要為躉船、泊位，本身并不占用土地，實際占用土地的建筑主要為油庫、加油站、化工廠等，?；反a頭及加油站在貨物裝卸過程中，操作稍微不慎，就會引發(fā)重大安全事故，嚴重污染長江。

湖北長江經(jīng)濟帶?；反a頭及加油站安全管理點多、面廣、線長，開展安全管理難度大。目前，沒有成熟的政府、企業(yè)和社會相結(jié)合的長江水上應急管理保障資金投入機制，沒有專門的保障應急隊伍、裝備及物資儲備等方面建設與更新需要的維護資金。

1.3? 化工企業(yè)搬遷場地污染風險問題

“關改搬轉(zhuǎn)”的化工企業(yè)場地修復還可能存在潛在污染隱患。這些企業(yè)在之前的生產(chǎn)經(jīng)營活動中可能存在無機物污染、有機物污染。無機物污染物以重金屬為主，如鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鋅、鎳等。有機污染物包括苯、甲苯、二甲苯、乙苯、三氯乙烯等揮發(fā)性有機污染物，以及多環(huán)芳烴、多氯聯(lián)苯、有機農(nóng)藥類等半揮發(fā)性有機污染物。這類污染一是具有隱蔽性和滯后性，可能存在長期緩慢污染而難以發(fā)現(xiàn)問題;二是污染具有累積性，可能存在污染物隨地下水滲出或地表水流入長江;三是污染具有不均勻性，污染一旦發(fā)生，僅僅依靠切斷污染源的方法很難恢復，治理化工污染場地的成本高、周期長、難度大。因此，如果生態(tài)復綠不能根本上解決問題，污染風險可能長期存在。

1.4? 化工企業(yè)排污口底泥污染風險問題

2017年4月以來，湖北省對長江湖北段255個入江排污口進行了排查清理，有效遏制了企業(yè)污水直排長江，對保護長江起到了重要作用。但是這些沿江化工企業(yè)曾經(jīng)排放的大量污水，不僅污染了水體，而且造成了排污口底泥的嚴重污染，底泥中有害物質(zhì)的含量常比水體中污染物的濃度高幾個數(shù)量級。在一定條件下，底泥中的污染物會向上覆水體釋放，成為二次污染源，對長江水生生態(tài)系統(tǒng)也會構(gòu)成嚴重威脅。因此，對于排污口，尤其是化工企業(yè)的排污口不能一關了之。

2? 長江保護修復和分類防控污染風險問題的對策與建議

長江保護修復需要對上述四類突出污染風險問題分類管控，相應制定有針對性的有效對策，相應對策與建議具體如下。

2.1? 船舶污染風險問題的防治對策

第一，要進一步明確船舶污水防治監(jiān)管主體責任，理順水上和岸上、中央和地方各部門職責（如海事、水產(chǎn)、環(huán)保等部門、干流支流分段管理），化解“九龍治水”的體制機制障礙，解決多頭管理，船舶污水防控監(jiān)管空白，防治船舶污水，研究在湖北省長江段建立環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的可行性，實施統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)測。取得成熟經(jīng)驗后，可在整個長江流域建立流域環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，全面管理長江流域生態(tài)環(huán)保事務，促進長江經(jīng)濟帶綠色健康發(fā)展。

第二，提高長江航行船舶準入標準，制定政策補助資金，改造落后船舶，開發(fā)新型環(huán)保船舶，針對船舶污水特性，在船上增設污水處理環(huán)保設施，強制所有江上船舶必須配齊污染防控設備設施，如圍油欄、吸油氈、撇油器等。選擇適宜岸基或港區(qū)建設船舶污水接納處理設施，保證污水達標排放。構(gòu)建統(tǒng)一的長江航運信息系統(tǒng)和平臺，加快建設“數(shù)字長江”，提高監(jiān)管能力及力度。

第三，率先開展《湖北長江經(jīng)濟帶船舶污染物排放標準》研究并盡快出臺實施。規(guī)范船舶污水監(jiān)測內(nèi)容和方法，補齊船舶污水監(jiān)測短板，支撐長江生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作，便于深化監(jiān)測和精準檢測，同時，也有利于與地表水標準的水質(zhì)指標比較分析、評價和表征。監(jiān)測方法要明確污水采樣位置、點位、頻次、采樣數(shù)量和集存方式等。

第四，加強了岸電、LNG等清潔能源推廣應用。在碼頭前沿建設航行船舶岸邊供電系統(tǒng)，使船到了碼頭以后，由傳統(tǒng)與以重油為燃料的船上發(fā)電機供電，轉(zhuǎn)變成岸邊供電，減少船舶由于發(fā)動機造成的環(huán)境污染。

第五，有效提高企業(yè)和船員環(huán)境意識，如對船員，特別是輪機長、水手長等關鍵崗位進行環(huán)境保護教育培訓，加入到控污水、保江凈行動中，為長江經(jīng)濟帶健康發(fā)展助力添彩。

2.2? 防治?；芳凹佑痛a頭污染的對策與建議

探索建立消防、海事、港航、環(huán)保、城建等部門聯(lián)合監(jiān)管、處置監(jiān)管運行機制;增強?；反a頭及加油站污染防治及污染事故應急能力，制定防治?；反a頭及加油站污染水環(huán)境的應急預案，并定期開展應急演練;在?；反a頭及加油站合理設置突發(fā)事件應急器材儲備庫，保證足夠的應急器材;對?；反a頭及加油站實行貨物品種及數(shù)量備案制，讓管理機構(gòu)隨時了解企業(yè)經(jīng)營動態(tài);對在危化品碼頭及加油站的工作人員、監(jiān)管部門的工作人員進行專業(yè)和安全培訓，實行工作資格準入制，確保從業(yè)人員和監(jiān)管人員熟練掌握?；?、油品的安全知識和操作規(guī)程。

2.3? 對化工企業(yè)搬遷場地修復的建議

第一，化工企業(yè)搬遷完成后，地塊責任人或政府機構(gòu)應當開展場地環(huán)境調(diào)查，并將環(huán)境調(diào)查報告及專家咨詢意見報所在地設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門備案。

第二，經(jīng)環(huán)境調(diào)查確認化工場地土壤及地下水受到污染的，地塊責任人或政府機構(gòu)應當開展地塊風險評估，并將地塊風險評估報告及專家咨詢意見報所在地設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門備案。

第三，經(jīng)評估確認地塊污染風險超過可接受水平，不具備生態(tài)修復條件的污染地塊，地塊責任人或政府機構(gòu)應當制定風險管控方案，移除或者清理污染源或者采取污染隔離、阻斷等措施，不具污染擴散條件后的化工企業(yè)搬遷場地方可進行生態(tài)復綠。

第四，對前期沒有做環(huán)境評估直接生態(tài)復綠的化工搬遷場地，要按照土壤污染監(jiān)測評估方法，對復綠的區(qū)域進行土壤污染物、地下水及滲出水中污染物監(jiān)測及評估，如果污染物存在且超標，應重新修復評估，并委托第三方對治理效果進行評估后再復綠，并將評估報告及專家咨詢意見報所在地設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門備案。

2.4? 對已關閉化工企業(yè)排污口底泥污染物管控建議

第一，建議生態(tài)環(huán)保管理部門建立專班，對已關閉的排污口，尤其是化工企業(yè)排污口底泥進行監(jiān)測分析，弄清底泥中污染物的種類、形態(tài)和含量，評估持續(xù)污染水體風險。

第二，立項開展底泥污染物的環(huán)境行為研究，弄清底泥中的污染物與其上覆水體之間界面反應過程、影響污染物釋放的因素及規(guī)律。

第三，對底泥污染物嚴重超標的，開展底泥污染物控制與治理。

3? 長江保護修復項目治理的體制機制問題及其對策建議

湖北省高度重視長江保護修復攻堅戰(zhàn)，堅持通過項目化、工程化的重大舉措落實中央決策部署，先后推進實施了“湖北長江大保護九大行動”、湖北長江大保護“十大標志性戰(zhàn)役”和湖北綠色發(fā)展“十大戰(zhàn)略性舉措”，堅持把環(huán)保項目作為推動環(huán)境治理、消除環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的重要抓手，從項目申報到資金爭取、項目實施監(jiān)管建立了一整套工作流程和規(guī)章制度。“十三五”時期，湖北省已建立了水、土、農(nóng)村環(huán)境整治項目庫，以水污染防治為重點實施了一大批生態(tài)環(huán)境保護項目，為打好污染防治攻堅戰(zhàn)提供了有力支持。

3.1? 長江保護修復項目的申報與儲備情況

按照生態(tài)環(huán)境部和財政部有關文件精神，湖北省認真組織項目儲備庫申報工作。2016年以來，湖北省生態(tài)環(huán)境相關部門通過培訓、調(diào)研、督辦和召開現(xiàn)場會議等形式指導各地開展項目儲備庫建設及申報，組織技術(shù)支撐單位強化技術(shù)指導和審核，不斷強化項目儲備庫建設，形成了“建設一批、補充一批、退出一批”的良性循環(huán)機制。全省已開展7批申報工作，謀劃污染防治和生態(tài)環(huán)保項目700余個，總投資838億元。襄陽、宜昌等11個市和武漢市江夏區(qū)的水污染防治總體方案已納入中央項目儲備庫。

湖北省以項目庫為依托，積極爭取國家專項資金支持，此前國家累計安排湖北省生態(tài)環(huán)保專項資金31億元，支持實施水污染防治、土壤治理修復項目65個，在992個村莊開展了環(huán)境綜合整治。2018年，國家已下達湖北省水污染防治專項資金3.91億元，農(nóng)村環(huán)境整治資金1 885萬元。

3.2? 工程項目治理謀劃實施過程中存在的體制機制問題

（1）項目治污難免“多龍治水”

限于政府部門專業(yè)化職責分工的影響造成項目治污難免“多龍治水”。一般而言，生態(tài)環(huán)境行政部門只負責已安排了環(huán)保資金的項目監(jiān)督管理，多數(shù)時候并不是項目具體承擔單位。水污染防治項目中污水處理廠項目由住建部門負責，水系聯(lián)通項目由水利部門負責。這就造成各個部門對行政區(qū)范圍內(nèi)工程項目的總體設計、具體實施等情況不清，項目信息掌握不全面。生態(tài)環(huán)境部門對項目實施的監(jiān)管也很被動，進而影響了資金績效。同時，生態(tài)環(huán)境部門自身沒有專業(yè)的設計、施工、監(jiān)理單位，只能提出解決環(huán)境問題的需求，容易造成生態(tài)環(huán)境項目謀劃工作面窄、量小、可行性不高。

（2）項目統(tǒng)籌謀劃存在部門分割和信息壁壘

湖北省委省政府高度重視重大項目謀劃推進工作，2017年以來先后印發(fā)《關于加強全省全省投資和重大項目建設工作的通知》（鄂辦發(fā)〔2017〕19號和《2018年全省重大項目謀劃責任分工方案的通知》，安排部署重大項目建設工作，進一步明確年度工作目標。湖北省發(fā)展和改革委員會作為總牽頭單位，對各單位任務落實情況定期開展調(diào)度。但是，由于全省項目建設庫并未對發(fā)改系統(tǒng)以外部門開放，各部門站在本部門角度謀劃的項目缺乏系統(tǒng)性，可能存在重復項目。

（3）政府與社會資本合作項目受到多重約束

目前，湖北省實施的環(huán)保項目多數(shù)仍為政府投資，政府與社會資本合作僅在污水處理廠、垃圾填埋場項目方面得到推廣。政府與社會資本合作建立在項目有穩(wěn)定收益或政府有穩(wěn)定運營補助的基礎上的，但是環(huán)保項目多數(shù)為公益類項目，在沒有穩(wěn)定收益、市場主體沒有退出渠道的情況下，很難實現(xiàn)政府與社會資本合作。雖然還可以通過政府購買服務形式提供運行費，但受中央專項資金使用范圍、監(jiān)管要求的限制，也很難將環(huán)保專項資金轉(zhuǎn)變?yōu)檫\行補助。

（4）項目從儲備到建設的轉(zhuǎn)化路徑不暢通轉(zhuǎn)化率不高

現(xiàn)階段湖北省各地已建設了一批重大項目儲備庫，但是這些重大項目從儲備庫中轉(zhuǎn)化為建設庫的還不多，項目前期推進慢、重大項目的轉(zhuǎn)化率不高，項目轉(zhuǎn)化的路徑還沒有暢通運行起來，這是“十三五”時期湖北省重大項目謀劃實施中存在的突出問題。同時，一批2020年之前計劃完工的擬建項目和在建項目的資金到位率、項目資金年度完成率、項目內(nèi)容（工程）年度完成率不高或不清;一些建成項目也存在一定的運行困難，項目的環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益沒有充分顯現(xiàn)。

3.3? 全面深化改革推動長江保護修復項目治理的對策建議

在切實解決項目申報、儲備和工程項目治污建設實施過程中存在體制機制問題進行調(diào)研分析的基礎上，綜合各方意見提出相應的對策與建議。

第一，建議省級發(fā)展和改革部門作為項目審批部門，在立項環(huán)節(jié)對綠色環(huán)保項目進行統(tǒng)籌謀劃，同時加強項目庫建設，讓各級各部門能夠通過項目庫信息系統(tǒng)對本地區(qū)本部門管理的項目進行實時全面了解。

第二，擴大長江產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模和運營效益，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)。2017年以來湖北省政府出資400億元設立的長江產(chǎn)業(yè)基金，已核準基金26支，規(guī)模超1 000億元。下一步，還需要進一步通過市場化模式和專業(yè)化管理，支持綠色環(huán)保項目建設。

第三，加大項目謀劃的前期投入，好的項目僅實施方案編制就需百萬以上的資金，各地政府特別是貧困地區(qū)，缺少前期投入，無論是現(xiàn)場監(jiān)測調(diào)查評估還是設計方案制定、實施方案編制都不夠?qū)I(yè)，有的與政策性要求差距較大，即使是確有需求的項目，也可能因申報文本質(zhì)量不高而不能進入國家項目儲備庫或得到上級專項資金支持。

第四，建議地方黨委政府要切實采取措施提高現(xiàn)有項目的轉(zhuǎn)化率，打通項目從儲備到建設的轉(zhuǎn)化路徑，大力推進項目進度。同時，注意避免項目概念的過度包裝，切實將概念項目打造成亮點項目，力爭按預期盡早發(fā)揮重大項目的綜合效益。為此，建議地方黨委政府切實采用以下措施提升項目轉(zhuǎn)化率：（1）要完善政府公共項目管理的推進機制，重視公共工程技術(shù)人才和管理人才，重視關鍵技術(shù)的引進和突破，聚焦重大項目的體制機制、人才和技術(shù)瓶頸。（2）夯實地方政府領導責任，提升重大項目組織力，大力選拔任用具有治水專業(yè)能力和素質(zhì)的干部，落實重大項目推進的“黨政同責、一崗雙責”制度，加強重大項目推進的督促檢查和政績考核，強化工程項目進度、流程管理，加強企業(yè)環(huán)境工程技術(shù)和管理人才能力素質(zhì)的培養(yǎng)，強化政府公共項目質(zhì)量監(jiān)督管理。（3）要細化相關指導性文件，為地方政府與社會合作創(chuàng)造條件，提升治水改革創(chuàng)新力，創(chuàng)新政府與社會合作模式及其體制機制、提高政府工程項目管理效能、提升政府對市場主體的事中監(jiān)控管理能力。

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