朱華東（河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

引言

幾十年來(lái)，黨和國(guó)家在地方財(cái)政體制改革和建設(shè)方面相繼出臺(tái)了一系列政策文件。2011 年財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》是對(duì)地方債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理的制度性嘗試，預(yù)算管理與地方績(jī)效預(yù)算開(kāi)始被應(yīng)用到地方財(cái)務(wù)管理當(dāng)中。自2014年新《預(yù)算法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》出臺(tái)，地方政府有了舉債的權(quán)力，增強(qiáng)了地方政府資金的聚斂能力，但也在一定程度上為地方政府埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。2018 年9 月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》正式發(fā)布，我國(guó)預(yù)算績(jī)效制度全面開(kāi)展。在地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題上，熊運(yùn)蓮、何怡（2019）從內(nèi)部控制的視角，闡釋了地方性隱性債務(wù)的內(nèi)部控制路徑[1]；在地方政府債務(wù)的法律治理上，魏敬淼（2019）指出，應(yīng)發(fā)揮金融監(jiān)管對(duì)地方政府過(guò)度舉債的限制作用[2]；從政府預(yù)算視角看，馬蔡?。?018）認(rèn)為地方隱性債務(wù)是由于稅制改革的遺留問(wèn)題與債務(wù)管理的滯后的因素造成的[3]；徐曉雯、陶蕾伊（ 2019）則提出，科學(xué)規(guī)劃地方政府債務(wù)管理，必須隨著預(yù)算績(jī)效改革的推進(jìn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效與債務(wù)的結(jié)合。[4]

通過(guò)整理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，很多學(xué)者對(duì)地方政府的債務(wù)管理研究都很有深度和廣度；但是從預(yù)算績(jī)效的角度來(lái)看，過(guò)程性地深入到地方政府債務(wù)管理的研究還尚有不足。本文認(rèn)為，地方政府債務(wù)管理不僅僅是階段性評(píng)估，而且是貫穿到整個(gè)“舉債—償還”過(guò)程中的長(zhǎng)期監(jiān)管。

當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

（一）地方政府債務(wù)的構(gòu)成

1994 年的分稅制改革改變了財(cái)政包干制“一對(duì)一”談判的模式，從制度層面上規(guī)范了中央與地方的關(guān)系，明確劃分了中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。但這種模式強(qiáng)化了中央財(cái)政對(duì)財(cái)力的控制力度，卻沒(méi)有解決事權(quán)與支出責(zé)任對(duì)稱的問(wèn)題。地方政府過(guò)分依賴政府融資，嚴(yán)重扭曲了地方財(cái)政的收支結(jié)構(gòu)。

1.地方政府債券

地方政府債券也被稱為“市政債券”，是地方政府根據(jù)信用原則，以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提，以地方政府稅收能力為擔(dān)保的債務(wù)憑證。2015 年1 月1 日新修訂的《預(yù)算法》生效后，地方政府舉債只能發(fā)行政府債券，而且《預(yù)算法》第35 條明確規(guī)定，“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。”

2.PPT 模式下的政府融資

PPT 融資模式是政府公共部門與私人企業(yè)合作，在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，以讓各參與方“雙贏”為合作理念，通過(guò)政府部門采購(gòu)的形式，與中標(biāo)單位組建的特殊的公司簽下特許合同，由具有特殊目的的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。

3.地方政府隱性債務(wù)

地方隱性債務(wù)是地方政府在法定限額外通過(guò)融資平臺(tái)公司違法違規(guī)或變相舉借，并承諾以財(cái)政資金作為還債來(lái)源的債務(wù)范疇。在2019 年十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，財(cái)政部表示要在穩(wěn)妥化解存量債務(wù)的基礎(chǔ)上不允許發(fā)生新的隱性債務(wù)，并對(duì)各地財(cái)政進(jìn)行監(jiān)控，嚴(yán)禁以政府和社會(huì)資本合作等名義變相舉債。

（二）地方政府債務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理的不足

2014 年新《預(yù)算法》給地方債務(wù)開(kāi)了前門，明確規(guī)定對(duì)地方政府債務(wù)施行余額限額管理，并將地方政府在限額內(nèi)依法舉借的債務(wù)全部納入預(yù)算管理和公開(kāi)透明程序當(dāng)中?？墒?，在現(xiàn)行的地方政府融資機(jī)制程序不透明、舉債形式多樣和資金使用脫離預(yù)算管理等問(wèn)題下，預(yù)算績(jī)效管理的可行性操作與相關(guān)政策的施行難免力不從心，并不能達(dá)到地方政府債務(wù)治理的理想目標(biāo)。

1.法律執(zhí)行力度乏力，預(yù)算制度未徹底落實(shí)

新《預(yù)算法》確立了地方政府的債務(wù)法治化管理的路徑，然而，地方政府在債務(wù)治理中出現(xiàn)了法律治理的瓶頸。從法律執(zhí)行上，地方政府慣用行政手段控制財(cái)政，僅把地方政府債務(wù)作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具，并不能真正實(shí)現(xiàn)依法管理債務(wù)。

2.地方政府審計(jì)范圍模糊，績(jī)效目標(biāo)不明確

績(jī)效目標(biāo)是針對(duì)地方政府債務(wù)的來(lái)源而設(shè)立的，在預(yù)算管理中起著基礎(chǔ)性作用，且對(duì)我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系提出了挑戰(zhàn)。一是對(duì)地方政府債務(wù)的預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)一般由同級(jí)審計(jì)部門管理，在此過(guò)程中，地方政府難免會(huì)出現(xiàn)審計(jì)深度不到位、審計(jì)邊界模糊的情況，造成績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的程度不夠；二是在地方政府預(yù)算管理中，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立不符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，過(guò)高或過(guò)低估計(jì)了績(jī)效目標(biāo)的范圍，嚴(yán)重限制了資金的使用效率。

3.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全，績(jī)效信息不透明

目前，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系還不健全。一方面，當(dāng)前的預(yù)算評(píng)價(jià)體系缺乏統(tǒng)一的預(yù)算口徑，債務(wù)績(jī)效的目標(biāo)設(shè)立與地方政府的債務(wù)管理和績(jī)效評(píng)價(jià)脫鉤，過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)效益而缺乏公平，過(guò)多關(guān)注經(jīng)濟(jì)效果而輕視效率；另一方面，預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)指標(biāo)的針對(duì)性缺失，在整個(gè)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，尚未建立全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，仍存在一些預(yù)算管理之外的地方債務(wù)，進(jìn)而在法律約束不健全的情況下，出現(xiàn)了地方政府信息公開(kāi)不透明、債務(wù)信息公開(kāi)缺乏監(jiān)督等問(wèn)題。

基于預(yù)算績(jī)效制度下的債務(wù)管理理論與制度思考

（一）事前審核

1.行政控制—完善部門預(yù)算績(jī)效管理審計(jì)，嚴(yán)控地方政府舉債尺度

政府審計(jì)是對(duì)地方政府債務(wù)運(yùn)行的監(jiān)督方式，債務(wù)的預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)通過(guò)審計(jì)摸底來(lái)量化地方政府債務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府債務(wù)的事前管理。從舉債的動(dòng)機(jī)來(lái)看，政府審計(jì)部門可以對(duì)地方政府的舉債權(quán)限進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)考核，將地方政府的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)，從資金的用途來(lái)看，政府的政府審計(jì)部門應(yīng)對(duì)資金使用的全過(guò)程進(jìn)行跟蹤；從還債的能力來(lái)看，審計(jì)部門可實(shí)行浮動(dòng)限額管理的辦法，建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，考慮到政府債務(wù)的長(zhǎng)期績(jī)效。

2.法律規(guī)范—立法明確預(yù)算邊界，防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

政府依法行政是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)政府活動(dòng)的必然要求，所以，以法律為依托來(lái)規(guī)范政府的債務(wù)管理具有最大的強(qiáng)制約束力。為此，國(guó)家首先應(yīng)當(dāng)立法明確政府的債務(wù)預(yù)算管理邊界，以法定形式嚴(yán)控政府舉債，做到有法可依、有法必依。其次，應(yīng)對(duì)新《預(yù)算法》的執(zhí)行力度進(jìn)行考核，嚴(yán)厲打擊地方政府違法違規(guī)、變相舉債，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。最后，提高預(yù)算績(jī)效的法治化程度，立法機(jī)關(guān)參與到地方政府的預(yù)算績(jī)效管理當(dāng)中，增強(qiáng)預(yù)算管理的法律保障基礎(chǔ)。

（二）事中監(jiān)管

市場(chǎng)約束—金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)化約束資金供給：金融機(jī)構(gòu)作為地方政府債務(wù)的出資人，是地方政府債務(wù)資金的供給者，也是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方。從兩個(gè)方面來(lái)規(guī)范政府的舉債行為，其一，從資金鏈的源頭著手，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)、融資公司的市場(chǎng)化管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司公開(kāi)透明、合法運(yùn)作；其二，從資金的需求方面來(lái)看，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)政府誠(chéng)信體系建設(shè)，將地方政府的還債情況納入再舉債的審核條件當(dāng)中，嚴(yán)防政府變“老賴”，杜絕中央兜底地方債務(wù)。

（三）事后評(píng)估

1.規(guī)范責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)、追責(zé)力度

在地方債務(wù)的管理當(dāng)中，有些地方官員盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的業(yè)績(jī)，過(guò)度舉債，而忽視了地方財(cái)政的還債能力，造成了尾大不掉的現(xiàn)象。為解決上述問(wèn)題，第一，建立健全監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，終身問(wèn)責(zé)；第二，堅(jiān)持中央不救助原則，誰(shuí)舉債，誰(shuí)負(fù)責(zé)；第三，建立市場(chǎng)化、法制化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；第四，將地方政府的債務(wù)管理納入地方官員的業(yè)績(jī)審核當(dāng)中。

2.完善債務(wù)預(yù)算評(píng)估體系，提高債務(wù)管理的透明度

全面的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是評(píng)判政府債務(wù)管理程度的準(zhǔn)繩，對(duì)預(yù)算管理起著至關(guān)重要的作用。根據(jù)我國(guó)地方政府債務(wù)信息公示現(xiàn)狀，本文認(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)地方政府隱性債務(wù)的公示力度，提高隱性債務(wù)的透明度；其次，確保公開(kāi)信息的質(zhì)量，保證其完整性、真實(shí)性、時(shí)效性；最后，建立債務(wù)預(yù)算管理信息的發(fā)布機(jī)制，讓民眾既能追溯債務(wù)來(lái)源，又能跟蹤資金去向。

結(jié)束語(yǔ)

現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變。在這個(gè)大的社會(huì)背景下，地方政府的債務(wù)管理也要實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)。2014 年《預(yù)算法》的修訂，為地方政府的債務(wù)管理提供了法治化的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)，也預(yù)示了地方政府債務(wù)管理需要很長(zhǎng)的路要走，需要全社會(huì)各方力量的共同參與。