陰玥 劉韜

東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，黑龍江 哈爾濱 150030

2017年黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，確定了新時(shí)代我國(guó)鄉(xiāng)村治理的格局、目標(biāo)和任務(wù)，并把“治理有效”作為鄉(xiāng)村振興的五大總要求之一。2017年底習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確提出，和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的保障，要?jiǎng)?chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路，讓農(nóng)村社會(huì)充滿(mǎn)活力又和諧有序[1]。2018年《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出未來(lái)五年鄉(xiāng)村治理要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展公共服務(wù)，促進(jìn)自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合[2]。2019年《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基層基礎(chǔ)[3]。2021年《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)完善黨全面領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理全過(guò)程、各方面[4]。

鄉(xiāng)村治則百姓安、鄉(xiāng)村穩(wěn)則國(guó)家穩(wěn)，鄉(xiāng)村治理成效直接關(guān)系鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)與前提。治理有效亟需厘清三個(gè)問(wèn)題——誰(shuí)來(lái)治理，治理什么，怎么治理?！罢l(shuí)來(lái)治理”即要明確鄉(xiāng)村治理主體及其責(zé)任，這是鄉(xiāng)村治理有效的內(nèi)在關(guān)鍵影響因素，是鄉(xiāng)村治理的重要構(gòu)成。當(dāng)下我國(guó)鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)向多元、多中心共治的結(jié)構(gòu)演進(jìn)。這是黨全面引領(lǐng)基層治理的體現(xiàn)，亦是中國(guó)特色社會(huì)主義制度在鄉(xiāng)村治理中的具體實(shí)踐。然而鄉(xiāng)村自然稟賦和鄉(xiāng)村社會(huì)隨外部環(huán)境變化而變遷，人口構(gòu)成、土地關(guān)系、鄉(xiāng)村之間的分化等要素處于不斷演進(jìn)過(guò)程中，鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)雖然在社會(huì)協(xié)同治理的宏觀目標(biāo)下符合我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，但卻呈現(xiàn)出分散化、復(fù)雜化等與城市治理主體結(jié)構(gòu)截然不同的特征。鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)何種特征，是否符合我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)展的階段性特征，蘊(yùn)含著何種問(wèn)題與矛盾，應(yīng)該如何完善，回答以上問(wèn)題需先梳理鄉(xiāng)村治理主體的歷史演進(jìn)，以便理解當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理主體的來(lái)路，評(píng)估當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理主體的現(xiàn)狀，為優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效奠定基礎(chǔ)。

基于這一認(rèn)識(shí)，本文以中國(guó)鄉(xiāng)村治理70余年的實(shí)踐為依據(jù)，探討鄉(xiāng)村治理主體的歷史演進(jìn)，并結(jié)合當(dāng)下我國(guó)鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)新時(shí)代鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)優(yōu)化提出初步思考。

梳理鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)歷史演進(jìn)之前，有必要對(duì)鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村治理主體的概念進(jìn)行明確界定。從學(xué)術(shù)角度，“治理”“善治”理論是西方學(xué)者根據(jù)西方現(xiàn)實(shí)情況提出的、補(bǔ)充政府管理和市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈的一種管理方式，近年來(lái)在國(guó)家、組織管理領(lǐng)域備受關(guān)注，成為重要范式。與“管理”概念范疇的單一主體、間接權(quán)源、單向運(yùn)作模式相比較，“治理”的主體是多元的、權(quán)源為人民直接行使、運(yùn)作模式為復(fù)合及合作的?！班l(xiāng)村治理”范疇始于人民公社解體而提出的自治，并伴隨著我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷而逐步完善。該概念正式提出之前，張厚安使用“鄉(xiāng)政村治”概念來(lái)闡述農(nóng)村社會(huì)的管理問(wèn)題，這是“鄉(xiāng)村治理”概念的緣起[5]。徐勇[6]于1998年在研究農(nóng)村問(wèn)題時(shí)將“治理”引入，形成“鄉(xiāng)村治理”概念并得到較多學(xué)者認(rèn)同。俞可平將“治理”引入執(zhí)政概念中，將其界定為政治主體運(yùn)用公共權(quán)力及相應(yīng)方式對(duì)國(guó)家和社會(huì)的有效管理[7]。從“管理”到“治理”，反映權(quán)力配置模式、行為方式的深刻變化。隨后，越來(lái)越多的學(xué)者將研究焦點(diǎn)集中于鄉(xiāng)村治理上。于建嶸以岳村為個(gè)案研究轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)變遷，雖并未使用鄉(xiāng)村治理概念，但其中路徑變遷已經(jīng)折射出治理的理念[8]；袁金輝[9]、楊沛英[10]等人通過(guò)鄉(xiāng)村治理的概念來(lái)討論農(nóng)村現(xiàn)代化；馮俊峰[11]探討了鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理；賀雪峰從宏觀、中觀和微觀三個(gè)視角分別界定了鄉(xiāng)村治理[12]；肖唐鏢側(cè)重于從村級(jí)治理考察鄉(xiāng)村治理[13]，黨國(guó)英等則強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理與公共產(chǎn)品提供之間的關(guān)系[14]。

考慮到對(duì)鄉(xiāng)村治理主體邊界的把握，本文認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村和自然村莊圍繞公共權(quán)力與資源配置的多向治理關(guān)系，是涉及多個(gè)治理主體參與的良性互動(dòng)。與傳統(tǒng)“管理”不同，鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)“善治”，內(nèi)含多中心參與、合作的特征。由此可認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理主體指在鄉(xiāng)村治理活動(dòng)過(guò)程中起到重要作用的機(jī)構(gòu)、組織和群體。

改革開(kāi)放之前的鄉(xiāng)村治理，實(shí)踐和理論研究都偏向傳統(tǒng)的“管理”，改革開(kāi)放之后，逐步轉(zhuǎn)向“治理”。本文統(tǒng)一使用“治理”“鄉(xiāng)村治理”概念，一方面保持概念和邏輯的一致，另一方面有助于反思傳統(tǒng)管理理念和方式。

一、歷史演進(jìn)：鄉(xiāng)村治理主體的動(dòng)態(tài)發(fā)展

農(nóng)村的發(fā)展是漸進(jìn)的，其治理與主體結(jié)構(gòu)的變化同樣是漸進(jìn)的，在新階段中仍存有舊結(jié)構(gòu)，在舊環(huán)境中又催生新的治理主體，因此很難對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)做涇渭分明的階段劃分。新中國(guó)成立以來(lái)，伴隨社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的總體性變化，學(xué)者圍繞鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)演進(jìn)進(jìn)行了研究，包括二分法、三分法等幾種不同的取向。在二分法方面，謝雯等人提出我國(guó)鄉(xiāng)村治理可分為兩個(gè)時(shí)期，即政治整合主導(dǎo)時(shí)期（1949—1978）和市場(chǎng)整合主導(dǎo)時(shí)期（1978年至今）[15]；狄金華等人提出單向度國(guó)家整合（1949—1978）及社會(huì)整合重啟（1978年至今）[16]。在三分法方面，文斌等提出鄉(xiāng)蘇維埃時(shí)期（1949—1958）、政社合一時(shí)期（1958—1978）、鄉(xiāng)村村治時(shí)期（1978年至今）[17]，王習(xí)明的劃分與此大致類(lèi)似[18]。

鄉(xiāng)村村治至今已有30余年，隨著我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代，黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨和政府的鄉(xiāng)村治理思想、政策等發(fā)生較大轉(zhuǎn)變，本研究認(rèn)為，可以“社會(huì)背景—政策目標(biāo)—鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)”為邏輯主線，以治理主體結(jié)構(gòu)變化為重點(diǎn)，將新中國(guó)成立以來(lái)鄉(xiāng)村治理劃分為如下三個(gè)階段：新中國(guó)成立后以“人民公社”為主要治理主體的一元主體；改革探索和新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，從“兩委”二元結(jié)構(gòu)到二元為主、多元參與；十八大以來(lái)以農(nóng)村基層黨組織為核心的多元治理主體新格局。

（一）新中國(guó)成立后以“人民公社”為主要治理主體的一元主體（1949—1978）

以社會(huì)主義改造完成為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以將這一階段分為兩個(gè)時(shí)期：

1.新中國(guó)成立初期的“鄉(xiāng)政權(quán)”模式（1949—1956）。新中國(guó)之初，國(guó)際形勢(shì)和內(nèi)部環(huán)境極其嚴(yán)峻復(fù)雜，國(guó)家通過(guò)各種措施肅清匪患、鎮(zhèn)壓反革命，穩(wěn)固政權(quán)，并大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)施了包括土地改革、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等經(jīng)濟(jì)改革措施，摧毀了中國(guó)兩千多年的封建土地制度，農(nóng)民翻身做了主人，逐步建立起較為嚴(yán)密的自上而下的管理體系，將農(nóng)民納入國(guó)家管理范圍之中，加強(qiáng)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村基層的直接管理。農(nóng)民的主體意識(shí)和利益訴求被激發(fā)，無(wú)論是加入合作社的農(nóng)戶(hù)比例、還是基層黨組織的數(shù)量均大幅提升。1950年《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》和《鄉(xiāng)（行政村）人民代表會(huì)議組織通則》的頒布，加快了基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)；五四憲法做出明確規(guī)定，正式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為基層政權(quán)的合法地位（見(jiàn)表1）?！班l(xiāng)政權(quán)”在農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)揮著重要作用，通過(guò)組織農(nóng)民協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)人民代表和村干部直接選舉激發(fā)了農(nóng)民的參政熱情、提升了農(nóng)民的政治地位，“鄉(xiāng)政權(quán)”與農(nóng)民民主權(quán)利構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理主體。

2.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“人民公社”一元主體（1956—1978）。隨后的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中大辦人民公社，1958年中央連續(xù)通過(guò)了兩份相關(guān)決議，全國(guó)農(nóng)業(yè)社快速合并建立起26 425個(gè)人民公社，四年后《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》通過(guò)，以“條例”形式明確了“人民公社”的性質(zhì)、組織、規(guī)模、管理等事項(xiàng)，宣告在農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行“政社合一”的人民公社管理體制。

人民公社本質(zhì)上是黨組織、生產(chǎn)組織、政權(quán)組織的高度融合，是將國(guó)家行政權(quán)力和社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一的基層政權(quán)形式。以“鄉(xiāng)”為單位的人民公社承載了工農(nóng)雙發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的“全面”管理。但這種全面管理剝奪了農(nóng)村基層的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，挫傷了農(nóng)民的積極性，增加了國(guó)家對(duì)農(nóng)村的控制成本，阻礙了鄉(xiāng)村的“自治”，形成了高度組織化的“人民公社”與極度原子化的“農(nóng)村社會(huì)”。這種結(jié)構(gòu)看似穩(wěn)定，但一旦公社解體，必然造成鄉(xiāng)村的無(wú)序發(fā)展。

本文雖以“治理”作為核心概念，但基于當(dāng)下治理的概念體系審視，則此階段偏向于一元、單向的“管理”模式。當(dāng)然，不同階段所呈現(xiàn)的模式不同，與當(dāng)時(shí)農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境和任務(wù)息息相關(guān)，因此，將這一階段視為“一元治理主體”主導(dǎo)下的治理模式，亦有其合理性。

（二）改革探索和新農(nóng)村建設(shè)時(shí)期，從“兩委”二元結(jié)構(gòu)到二元為主多元參與（1978—2012）

以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的提出為界，這一階段可以分為兩個(gè)時(shí)期：

1.“兩委”二元結(jié)構(gòu)建立并鞏固（1978—2005）。1978年十一屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》，對(duì)人民公社制的批判、農(nóng)村社會(huì)管理體制改革正式啟動(dòng)，一元鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)開(kāi)始松動(dòng)。尤為關(guān)鍵的是農(nóng)村土地包產(chǎn)到戶(hù)改革沖擊了舊有治理主體，激發(fā)農(nóng)民參與生產(chǎn)的積極性，為村民自治創(chuàng)造了條件（見(jiàn)表2）。雖然村民委員會(huì)載入憲法是1982年，但早在1980年已有部分鄉(xiāng)村開(kāi)始探索村民自治組織（如廣西屏南鄉(xiāng)合寨村等）。

表2 第二階段鄉(xiāng)村治理相關(guān)文件及主要內(nèi)容

法律層面對(duì)人民公社制解體的正式宣告、以及對(duì)村民委員會(huì)的認(rèn)可和規(guī)約先后通過(guò)文件予以確認(rèn)。一方面，推進(jìn)“村治”，對(duì)以村民委員會(huì)為主要主體的“村治”進(jìn)行規(guī)范和約束；另一方面，強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)治”，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層黨組織的建設(shè)，試圖在權(quán)力下放中保持對(duì)農(nóng)村的管理效率和控制力，以確保對(duì)農(nóng)村秩序的有效干預(yù)。在這一時(shí)期，改革開(kāi)放的推進(jìn)使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制面臨從計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，但生產(chǎn)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技水平均較差，同時(shí)人民公社解體使基層組織渙散，組織關(guān)系復(fù)雜，兩委二元結(jié)構(gòu)的建立與鞏固，正是對(duì)解決歷史遺留和當(dāng)下問(wèn)題的動(dòng)態(tài)嘗試。

2.二元為主多元主體共同參與（2005—2012）。隨著國(guó)家總體上進(jìn)入城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的階段，以農(nóng)業(yè)稅取消、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為開(kāi)端，鄉(xiāng)村治理實(shí)質(zhì)上已經(jīng)朝著多元治理的方向發(fā)展。

2005年黨的第十六屆五中全會(huì)通過(guò)《十一五規(guī)劃綱要建議》，首次提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村戰(zhàn)略，2006年《中共中央關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》明確指出，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村要“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的基層群眾自治機(jī)制”，堅(jiān)持“多予少取放活”方針。“多予少取”促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)迅速發(fā)展，部分農(nóng)民通過(guò)商品經(jīng)濟(jì)獲得較高利潤(rùn)，進(jìn)一步獲得參與治理的話(huà)語(yǔ)權(quán)，這種現(xiàn)象在江浙滬一帶農(nóng)村尤為典型?！胺呕睢眲t意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村管理的轉(zhuǎn)型，將更多農(nóng)村公共物品供給委托給村民自治組織、社會(huì)公益組織。與此同時(shí)，雖然定位為“放活”，但國(guó)家為減輕鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，將村委領(lǐng)導(dǎo)者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員的工資列入國(guó)家財(cái)政，兩委工作人員成了“準(zhǔn)公務(wù)員”，造成了兩委工作一定程度的“唯上”，使鄉(xiāng)村治理工作出現(xiàn)了脫離群眾的傾向。

“多予少取放活”政策引入了更多鄉(xiāng)村治理主體，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、稅費(fèi)制度、管理體制等各方面的變動(dòng)，疊加全國(guó)各地鄉(xiāng)村發(fā)展的不均衡，進(jìn)一步增加了鄉(xiāng)村治理格局和主體結(jié)構(gòu)的復(fù)雜度。村民自治整體發(fā)展水平參差不齊，自治意識(shí)和能力有待提升，未能在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮其應(yīng)有的作用；與此同時(shí)，市場(chǎng)化力量及宗族、鄉(xiāng)賢等鄉(xiāng)村社會(huì)組織逐漸開(kāi)始發(fā)揮作用。

（三）十八大以來(lái)以農(nóng)村基層黨組織為核心的多元治理主體新格局（2012年至今）

2012年黨的十八大召開(kāi)，開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了全方位的歷史性變化，鄉(xiāng)村治理也進(jìn)入了新的發(fā)展階段，在強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)多元共治。2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“社會(huì)治理”概念，社會(huì)管理逐漸向“社會(huì)治理”遷移?！爸卫怼眱?nèi)蘊(yùn)的核心邏輯即多元共治，在“治理”理念指導(dǎo)下，圍繞鄉(xiāng)村治理，核心方向是探尋鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新與協(xié)作策略。

在新時(shí)代以農(nóng)村基層黨組織為核心的多元治理主體新格局已逐漸形成，但“善治”的推進(jìn)還不充分、不同地區(qū)“鄉(xiāng)村治理”水平也不平衡。因而需要在推進(jìn)善治的同時(shí)，通過(guò)對(duì)基層事務(wù)的有效監(jiān)管和治理，保障基層黨組織的核心地位。

首先，《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022）》等文件都明確了基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，從政治和組織上為新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村治理提供了堅(jiān)強(qiáng)保證（見(jiàn)表3）。其次，加強(qiáng)了村民自治組織的功能，通過(guò)農(nóng)村基層的反腐敗工作，保障村民自治組織規(guī)范運(yùn)行；建立健全相應(yīng)法律法規(guī)，使村民自治組織地位得以提升、作用得以發(fā)揮；對(duì)村務(wù)公開(kāi)等進(jìn)行明確規(guī)定，群眾知情權(quán)得以保證；理順“兩委”關(guān)系，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)黨對(duì)鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)。第三，引導(dǎo)和激勵(lì)企業(yè)家、新鄉(xiāng)賢、務(wù)工返鄉(xiāng)人員等經(jīng)濟(jì)精英，通過(guò)興辦企業(yè)等市場(chǎng)化形式參與到鄉(xiāng)村治理中，為鄉(xiāng)村振興增添活力。第四，啟動(dòng)并大力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，將其作為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的戰(zhàn)略性工程。

表3 第三階段鄉(xiāng)村治理相關(guān)文件及主要內(nèi)容

二、鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)情況

厘清鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)情況，是鄉(xiāng)村治理有效的關(guān)鍵，更是鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點(diǎn)與突破口。

（一）鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)定位

1.治理主體結(jié)構(gòu)角色定位：體制內(nèi)外多元治理主體。根據(jù)前文梳理的鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)歷史演進(jìn)過(guò)程可以看出，鄉(xiāng)村治理主體日趨多元化。對(duì)多元化主體進(jìn)行分類(lèi)，可分為體制內(nèi)與體制外兩大類(lèi)型。

體制內(nèi)主體是從政府視角出發(fā)，經(jīng)過(guò)70余年發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、兩委、村民代表會(huì)在鄉(xiāng)村治理中的主體地位已在法律及制度層面得到認(rèn)可，在實(shí)際治理中發(fā)揮著核心作用。按《村委會(huì)組織法》規(guī)定，體制內(nèi)主體中村一級(jí)村委會(huì)應(yīng)是實(shí)際主體，而在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、村黨支部依靠制度和財(cái)政保障，仍然是鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)力量。

體制外主體是在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、財(cái)政支出等各方面外于體制的治理角色，主要包括村民社會(huì)組織、自治組織、企業(yè)、宗族、新鄉(xiāng)賢等。隨著鄉(xiāng)村社會(huì)和經(jīng)濟(jì)不斷向好，體制外主體在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用的占比越來(lái)越大，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的鄉(xiāng)村，其已迅速崛起為一支不容忽視的力量，在鄉(xiāng)村治理中貢獻(xiàn)著人力物力財(cái)力，是多元主體的有機(jī)組成部分。

2.治理主體結(jié)構(gòu)類(lèi)型：三種不同模式。賀雪峰根據(jù)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)代化水平及其與制度的匹配水平，將鄉(xiāng)村治理劃分為四種類(lèi)型[19]，筆者結(jié)合鄉(xiāng)村治理主體類(lèi)型的劃分，將其分為三種類(lèi)型：體制內(nèi)力量主導(dǎo)型、體制外力量主導(dǎo)型、無(wú)序型。

體制內(nèi)力量主導(dǎo)型（行政型）。這類(lèi)治理主體結(jié)構(gòu)中，由于鄉(xiāng)村集體沒(méi)有較多收益來(lái)源，因此大量依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政分配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)因擁有較多工商業(yè)收入，具備較強(qiáng)分配能力，居于治理主導(dǎo)地位。這種情況較多存在于中國(guó)西部地區(qū)。兩委缺乏自治資源，難以培育出自治能力，而普通村民組織、宗族等體制外的治理主體就更加不具備實(shí)質(zhì)主體能力。

體制外力量主導(dǎo)型（自治型）。這類(lèi)治理主體結(jié)構(gòu)并非指鄉(xiāng)村治理脫離了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)，而是相對(duì)而言更加集中體現(xiàn)了村民自治的成果，表現(xiàn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較弱，村一級(jí)自治較強(qiáng)”的局面，較多存在于珠三角、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)資源較好的鄉(xiāng)村。這些鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有較多村辦企業(yè)，或擁有較多土地出讓經(jīng)費(fèi)，村一級(jí)組織不需過(guò)于依賴(lài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源，反而可以較好地配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成各方面行政任務(wù)。與此相應(yīng)，由于自治能力較強(qiáng)，如自治組織、宗族、鄉(xiāng)賢等力量都較為活躍，擁有話(huà)語(yǔ)權(quán)，村黨組織治理功能相對(duì)弱化。

無(wú)序型。這類(lèi)治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展根基，也沒(méi)有上級(jí)財(cái)政的特殊支持，無(wú)法給予村莊資源；同時(shí)鄉(xiāng)村層面本身稟賦較弱，沒(méi)有發(fā)展出自身的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，主要收入來(lái)源于務(wù)工。這類(lèi)村莊鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、兩委治理主體意識(shí)薄弱，體制外鄉(xiāng)村精英、企業(yè)家數(shù)量較少，村莊發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力不足，普通村民亦無(wú)太多自治的熱情和主動(dòng)性，行政及自治力量均難發(fā)揮效應(yīng)。

（二）鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的問(wèn)題審視

回溯建國(guó)以來(lái)70余年鄉(xiāng)村治理主體演進(jìn)，可發(fā)現(xiàn)從一元主體到二元并立多元參與、再到“一核多元”治理主體新格局，體現(xiàn)出治理主體日益多元化、主體互動(dòng)日趨復(fù)雜化的趨勢(shì)，其內(nèi)在演變不能脫離國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間的內(nèi)在張力[20]。一方面，鄉(xiāng)村既有的基礎(chǔ)資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局等，帶來(lái)了不同的鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)面貌，構(gòu)成了整個(gè)鄉(xiāng)村治理的基層。廣泛的基層社會(huì)在積累經(jīng)濟(jì)資源的同時(shí)，孵化、培育出眾多體制外治理主體；另一方面，國(guó)家政權(quán)自上而下建立起較為統(tǒng)一的體制內(nèi)結(jié)構(gòu)，并不斷地通過(guò)立法、資源等建立起體制內(nèi)治理主體，借助財(cái)政等手段加強(qiáng)對(duì)體制內(nèi)主體的管控，當(dāng)然，這一管控形式已擺脫建國(guó)早期操切的思路，越來(lái)越遵循客觀規(guī)律。這就構(gòu)成了整個(gè)中國(guó)鄉(xiāng)村治理主體演進(jìn)的總體推進(jìn)力。

鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)艱巨繁重的任務(wù)，包括鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明等諸多方面的建設(shè)，任何治理主體都無(wú)法獨(dú)自回應(yīng)這一現(xiàn)實(shí)需求，需要多領(lǐng)域治理主體共同參與。在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，農(nóng)村基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織等主體功能的缺失，以及主體之間關(guān)系的不協(xié)調(diào)，使多元治理主體的協(xié)同作用難以得到最大程度的發(fā)揮。雖然鄉(xiāng)村稟賦、基礎(chǔ)各有不同，導(dǎo)致治理基礎(chǔ)、問(wèn)題和所需采取的措施千差萬(wàn)別，但若治理主體結(jié)構(gòu)無(wú)法與鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)相匹配，就會(huì)出現(xiàn)“錯(cuò)位”“錯(cuò)配”，背離黨和國(guó)家善治與鄉(xiāng)村振興初衷。

目前中國(guó)鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)普遍存在的問(wèn)題集中于三點(diǎn)：

首先，治理主體功能弱化，偏離既定位置與角色。農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位弱化、虛化、邊緣化，理論上的核心地位與現(xiàn)實(shí)存在落差；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理中職能缺位，對(duì)于一些本應(yīng)由其承擔(dān)的職能沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)；農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的根本主體，一方面存有“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)，參與度不高，另一方面由于制度供給滯后，缺乏暢通的參與通路，導(dǎo)致其治理主體缺位、功能弱化。

其次，體制內(nèi)治理主體依然有較為嚴(yán)重的脫離實(shí)際的情況。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)普遍存在將城市治理方式挪用到鄉(xiāng)村治理中的“拍腦袋”現(xiàn)象，例如在推進(jìn)綠色治理過(guò)程中，在環(huán)保名義下的盲目拆除和禁養(yǎng)，對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定負(fù)面作用。

第三，治理主體間協(xié)同機(jī)制缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、基層黨組織調(diào)配大量資源進(jìn)入農(nóng)村，甚至通過(guò)配套政策強(qiáng)迫農(nóng)民接收，但由于治理主體之間缺乏協(xié)同、對(duì)接失衡，官僚主義在鄉(xiāng)村治理中抬頭，導(dǎo)致黨和國(guó)家“資源下鄉(xiāng)”等政策實(shí)效受到影響，“善治”預(yù)期無(wú)法達(dá)成。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑

（一）加強(qiáng)黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的全面領(lǐng)導(dǎo)

治理主體高效協(xié)同、發(fā)揮最大合力是鄉(xiāng)村治理有效的基礎(chǔ)。如前所述，鄉(xiāng)村治理中存在體制內(nèi)與體制外主體的巨大張力，而形成合力的關(guān)鍵在于發(fā)揮中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題，多是由農(nóng)村基層黨組織職能缺位引發(fā)，為提高鄉(xiāng)村治理的有效性，必須推進(jìn)基層黨組織建設(shè)，加強(qiáng)黨組織對(duì)鄉(xiāng)村治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為我國(guó)的執(zhí)政黨，“連接著民眾和國(guó)家、政府、權(quán)力”[21]，黨的權(quán)威是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵和保障。必須注意的是，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)并非是對(duì)其他治理主體權(quán)力和資源的擠占，而是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與多元治理主體協(xié)同并進(jìn)。有學(xué)者從權(quán)力載體角度出發(fā)，將鄉(xiāng)村治理權(quán)力分為行政、經(jīng)濟(jì)、道德權(quán)力及村莊治權(quán)。行政權(quán)力具有科層化、規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化等特點(diǎn)，但缺乏靈活性；村莊治權(quán)是村莊內(nèi)生權(quán)力，具有靈活性、綜合性和內(nèi)部性；經(jīng)濟(jì)和道德權(quán)力具有很強(qiáng)的私人性、引領(lǐng)性、時(shí)效性，但同時(shí)有不穩(wěn)定、不可延續(xù)的特點(diǎn)。在黨全面領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的前提下，如何綜合運(yùn)用鄉(xiāng)村治理權(quán)力是鄉(xiāng)村治理的核心問(wèn)題。

一方面，在鄉(xiāng)村治理中需加強(qiáng)基層黨建工作，提高黨員干部的綜合素質(zhì)，整合價(jià)值理念，強(qiáng)化黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位；另一方面，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)，杜絕黨組織全面包攬，引導(dǎo)各治理主體積極參與，通過(guò)協(xié)商的形式，將黨的方針意志轉(zhuǎn)化為各主體的配合行動(dòng)，同時(shí)將廣泛主體的良好意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為黨的工作策略，共建鄉(xiāng)村治理新格局。

具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員主要通過(guò)思想、組織等領(lǐng)導(dǎo)方式，貫徹黨的路線、方針和政策；村級(jí)黨組織利用村委會(huì)選舉，充分發(fā)揮黨組織主導(dǎo)作用；廣大黨員干部則在鄉(xiāng)村社會(huì)、文化等多方面起到模范帶頭作用，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民推動(dòng)鄉(xiāng)村事業(yè)發(fā)展。同時(shí)還需要注意政府與社會(huì)組織等主體的邊界，確保多元主體在鄉(xiāng)村治理中擁有合法、明晰的身份與權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)從“人治權(quán)威向法治權(quán)威轉(zhuǎn)型”。

（二）加強(qiáng)治理主體結(jié)構(gòu)的制度供給

在中國(guó)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)而復(fù)雜的目標(biāo)。除少部分已經(jīng)實(shí)際完成城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的農(nóng)村，我國(guó)廣大農(nóng)村具有與城市截然不同的特征，居住分散、各自為政、農(nóng)業(yè)效率低下，農(nóng)民文化水平普遍不高，創(chuàng)新能力、理性思維能力等方面均落后于城市居民，同時(shí)鄉(xiāng)土民俗對(duì)鄉(xiāng)村治理也有極大影響。

立足于農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須反思鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中暗含的“現(xiàn)代化”導(dǎo)向?，F(xiàn)代化定義有多種，總體而言，不外乎認(rèn)為現(xiàn)代化是以工業(yè)化和城市化為主要內(nèi)容的經(jīng)驗(yàn)過(guò)程，是低級(jí)到高級(jí)的演化。具體到鄉(xiāng)村治理，則存在將城市、工業(yè)視為“高級(jí)的現(xiàn)代化”，將農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民視為“低級(jí)落后”的二分對(duì)立觀念。這種認(rèn)識(shí)論極易導(dǎo)向一種治理思路，將看似“現(xiàn)代化”的城市治理主體轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，帶動(dòng)“落后”的農(nóng)村實(shí)現(xiàn)振興，并有意無(wú)意將“農(nóng)民”摒棄于治理主體之外。然而農(nóng)村社會(huì)、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)具有完全不同于城市的特征，這種治理理念無(wú)法收到實(shí)效?！班l(xiāng)村治理現(xiàn)代化”不能脫離農(nóng)民的參與，保障鄉(xiāng)村自治主體有效參與鄉(xiāng)村治理的必要路徑即是加強(qiáng)治理主體結(jié)構(gòu)的制度供給，明確各主體的治理資格、職責(zé)和功能，完善鄉(xiāng)村治理制度，保證各治理主體在制度框架內(nèi)活動(dòng)。尤其是加強(qiáng)治理主體的治理參與，缺少農(nóng)民參與，空談制度、機(jī)制，鄉(xiāng)村治理就依然是單向“管理”，依然沒(méi)有把握住“治理”內(nèi)核。

（三）尊重鄉(xiāng)村差異，因地制宜搭建治理主體結(jié)構(gòu)

綜上，中國(guó)農(nóng)村地域廣闊、人口眾多，且稟賦不同、發(fā)展階段差別較大，已經(jīng)大致形成了三種不同的治理主體結(jié)構(gòu)，其中又可做進(jìn)一步劃分，如自治型鄉(xiāng)村，包括中國(guó)的蘇南、珠三角、浙江農(nóng)村，這三部分的農(nóng)村自治能力都較強(qiáng)，但由于工業(yè)化路徑不同，在實(shí)際治理中又呈現(xiàn)出微妙差別。

面對(duì)差異巨大的廣大鄉(xiāng)村，不可能設(shè)計(jì)一套完全具有普適性的模板。同時(shí)，在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)不斷開(kāi)放，與城市密切互動(dòng)，在差異化之上，又疊加了動(dòng)態(tài)化的特點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，以及區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村社會(huì)組織和自治組織的完善度，在多元主體結(jié)構(gòu)前提下因地制宜搭建治理主體結(jié)構(gòu)。實(shí)踐中不必拘泥于某一種主體結(jié)構(gòu)、治理類(lèi)型，應(yīng)充分考慮不同鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化差異，因地制宜，選擇不同的治理組合，實(shí)現(xiàn)“適宜”的“善治”。