審計署出臺《關于進一步完善和規(guī)范投資審計工作的意見》明確要求，投資審計要實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”的目標，即從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從單一工程造價審計向全面投資審計轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)投資審計向現(xiàn)代投資審計轉(zhuǎn)變，全面推進投資審計法治化、規(guī)范化。但投資審計人員因“慣性思維”，常常面臨“想轉(zhuǎn)型但不知如何轉(zhuǎn)”的困惑。筆者試圖通過總結(jié)參與的重慶市級工業(yè)園區(qū)審計調(diào)查的具體做法，探索如何突破單一的造價審計，從宏觀層面揭示行業(yè)體制機制問題，從而實現(xiàn)投資審計轉(zhuǎn)型發(fā)展的目標和要求。

一、審計調(diào)查項目的背景

工業(yè)園區(qū)是工業(yè)化的重要載體，承載著各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟、增加財稅收入、穩(wěn)定就業(yè)的重要目標和任務。重慶市自2002年首批設立九龍、茶園、空港等16個市級特色工業(yè)園區(qū)，經(jīng)過17年發(fā)展，已形成以兩江新區(qū)為龍頭，西永等3個綜合保稅區(qū)為極核，經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)等7個國家級開發(fā)區(qū)，萬盛、雙橋2個市管開發(fā)區(qū)和34個市級工業(yè)園區(qū)為支撐的“1＋3＋7＋36”園區(qū)架構(gòu)體系，涵蓋了該市除渝中區(qū)外的37個區(qū)縣。筆者參與的此次工業(yè)園區(qū)審計調(diào)查，就是對全市工業(yè)園區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和建設情況進行全面摸底?？梢钥闯?，因投資審計轉(zhuǎn)型，審計調(diào)查的內(nèi)容已遠遠超出以往投資審計覆蓋的范圍，由微觀向宏觀轉(zhuǎn)變，由單一的項目審計向行業(yè)性、系統(tǒng)性審計進行轉(zhuǎn)變。

二、審計調(diào)查具體實施方法

（一）選擇典型樣本

通過前期審計調(diào)查了解到，受區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、環(huán)境承載能力等因素影響，該市各工業(yè)園區(qū)存在發(fā)展不平衡的矛盾，按區(qū)域大致分為3個片區(qū)：一是主城及緊鄰區(qū)縣片區(qū)，擁有全市最優(yōu)質(zhì)區(qū)位和人才優(yōu)勢，擁有電子、汽摩、裝備制造、生物醫(yī)藥、大數(shù)據(jù)和人工智能等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，兩江新區(qū)、西永綜保區(qū)、江津園區(qū)經(jīng)濟體量達千億級；二是渝西片區(qū)，處于主城產(chǎn)業(yè)輻射半徑內(nèi)，擁有為主城產(chǎn)業(yè)配套，以及能源、材料等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，園區(qū)體量以百億級為主；三是渝東片區(qū)，不具備區(qū)位優(yōu)勢，園區(qū)以農(nóng)產(chǎn)品加工、鞋帽服裝等輕工業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，體量數(shù)億元至數(shù)十億元。與渝西相比，渝東園區(qū)發(fā)展不平衡、不充分的矛盾更加突出。

審計組決定將發(fā)展較弱勢的16個渝東片區(qū)的工業(yè)園區(qū)，作為一項重要的調(diào)查樣本進行整體分析和宏觀比較，找出制約工業(yè)園區(qū)發(fā)展的瓶頸，從體制機制上發(fā)現(xiàn)具有普遍性、代表性的問題，形成審計專報，為市領導和政府部門當好參謀，提供解決問題的思路。

（二）確定評價指標

渝東片區(qū)園區(qū)發(fā)展的關鍵，最重要的是當?shù)貐^(qū)位優(yōu)勢和地方經(jīng)濟發(fā)展程度，其次是管理機制體制、招商引資力度和營商環(huán)境、地方政府投入，以及稅收、土地等優(yōu)惠政策的落實。要評價園區(qū)發(fā)展，選擇指標必須有代表性針對性，不宜過于微觀和面面俱到。經(jīng)過分析，審計人員選擇“園區(qū)管理基本情況”“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)”“園區(qū)用地和建設數(shù)據(jù)”“入園企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)”“園區(qū)經(jīng)濟效益”5大板塊，作為園區(qū)績效評價的指標。

1.園區(qū)管理基本情況板塊

該板塊主要反映各園區(qū)的管理模式。目前全市園區(qū)管理沒有統(tǒng)一模式，存在“政區(qū)合一”等多種管理體制，管理機構(gòu)也存在國有公司與管理機構(gòu)平行運營、純國有公司化運營和民營資本開發(fā)運營等多種模式，各種模式之間各有優(yōu)劣。收集各園區(qū)機制體制和管理模式的目的，就是通過園區(qū)發(fā)展情況來分析判斷，園區(qū)管理機構(gòu)是否理順了園區(qū)與區(qū)縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的關系，園區(qū)發(fā)展是否存在機制體制、管理模式上的制約。主要收集資料如表1所示。

表1

2.國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)板塊

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)，直接反映地方經(jīng)濟的數(shù)量特征和水平。通過統(tǒng)計數(shù)據(jù)指標分析，可以判斷地方經(jīng)濟的強弱、工業(yè)發(fā)展的好壞、園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)劣，以及園區(qū)在推動地方經(jīng)濟發(fā)展中起到的作用。選擇該板塊指標數(shù)據(jù)時，一是注意收集與地方工業(yè)發(fā)展最直接相關的指標數(shù)據(jù)，二是需要分別收集區(qū)縣和園區(qū)的指標數(shù)據(jù)，且使二者具有可比性。主要收集數(shù)據(jù)如表2所示。

表2

3.園區(qū)用地和建設數(shù)據(jù)板塊

該板塊主要反映園區(qū)在征地用地和基礎設施投入上的總體情況。土地一般是地方政府最大的投入，受政績觀影響，地方政府往往存在急于見成效、出政績，按照“造城”的方式投入大量資金，造成土地資源和基礎設施大量閑置等問題。通過收集園區(qū)計劃征地、實際征地、實際用地、閑置土地、閑置廠房等數(shù)據(jù)，判斷園區(qū)發(fā)展是否和地方經(jīng)濟相匹配，是否和引入企業(yè)規(guī)模相銜接。主要收集數(shù)據(jù)如表3所示。

表3

4.入園企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)板塊

企業(yè)是園區(qū)的細胞，入園企業(yè)發(fā)展的好壞直接影響園區(qū)的規(guī)模和效益。該板塊主要從3個方面反映園區(qū)引入企業(yè)發(fā)展的總體狀況：一是引入企業(yè)存續(xù)時間，二是各園區(qū)產(chǎn)業(yè)特色化、差異化程度，三是引入企業(yè)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次。主要收集數(shù)據(jù)如表4所示。

表4

5.園區(qū)經(jīng)濟效益板塊

該板塊主要站在地方政府的角度，從財務指標方面，評價園區(qū)的投入、產(chǎn)出等經(jīng)濟效益情況（解決就業(yè)等社會效益不做評價）。包括為建設園區(qū)發(fā)生的征地拆遷和建設費用、平臺公司融資成本、管委會的日常性支出，以及兌現(xiàn)企業(yè)招商引資優(yōu)惠政策等，都可視為地方政府對園區(qū)的經(jīng)濟投入。而入園企業(yè)上繳的稅收、租金、土地出讓收入，以及平臺公司的經(jīng)營收入等，都可視為園區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)出，由此進一步測算園區(qū)的投入產(chǎn)出比。主要收集數(shù)據(jù)如表5所示。挖掘問題產(chǎn)生的根源，充分有效發(fā)揮投資審計在社會治理中的作用。如：某工業(yè)園區(qū)工業(yè)增加值占區(qū)縣當年

表5

（三）指標關聯(lián)分析

基礎指標數(shù)據(jù)收集后，還可以根據(jù)審計需求，將各類數(shù)據(jù)進行整體關聯(lián)，進一步深挖數(shù)據(jù)背后的涵義，指標關聯(lián)包括但不限于表6所示內(nèi)容。

表6

（四）得出結(jié)論

通過以上基礎指標和關聯(lián)指標，可以綜合分析各工業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀，深入GDP比重不到2%，遠低于全市平均水平，入園企業(yè)上繳稅收僅占區(qū)縣總稅收收入的1%左右，可以看出，雖經(jīng)10余年發(fā)展，但園區(qū)發(fā)展效果不好，對地方經(jīng)濟發(fā)展促進作用仍然非常有限。某工業(yè)園區(qū)按照“造城”的模式發(fā)展，大量征地和建設基礎設施，已投入貸款超過百億，然而，未將園區(qū)發(fā)展與當?shù)氐慕?jīng)濟基礎、引入企業(yè)的實際情況相匹配，造成園區(qū)土地大量閑置，并且園區(qū)自身造血功能差，投入產(chǎn)出倒掛，主要依靠貸款融資不斷投入，債務累積風險不斷加大，由此可以看出，當?shù)卣从行淞⒖茖W的政績觀，未根據(jù)入園項目多少、規(guī)模大小，科學合理地安排征地和基礎設施建設，造成資源閑置和浪費等等。

三、總結(jié)與反思

要實現(xiàn)投資審計轉(zhuǎn)型，提高投資審計質(zhì)效，必然面臨“人、法、技”的挑戰(zhàn)。

一是“人”，主要是投資審計人員的思路，必須跳出單一造價審計，向全面審計轉(zhuǎn)變，要突出投資決策、建設程序、資金管理、招標投標、物資采購、征地拆遷、建設管理、工程結(jié)算、資源環(huán)保、投資績效等關鍵環(huán)節(jié)和內(nèi)容，合理確定審計思路和重點。投資審計關注的范圍會不斷擴大，甚至會實施之前很少接觸的板塊，本次審計調(diào)查的內(nèi)容就遠遠超出以往投資審計覆蓋的范圍。

二是“法”，主要是投資審計方法，必須密切關注投融資體制改革中的新情況、新問題，通過揭示一個行業(yè)、一個板塊以及一個系統(tǒng)的體制機制問題，從制度層面發(fā)現(xiàn)管理漏洞，從宏觀層面促進體制機制的完善，從源頭上規(guī)范建設管理行為，有效發(fā)揮審計在國家治理體系和治理能力建設中的作用。

三是“技”，主要是投資審計人員的技能，要更加全面，除了造價審計外，還要積極探索其他投資領域的審計技術，通過信息化審計，積極探索運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、BIM等先進技術和方法，將投資審計新實踐與工程建設新技術、現(xiàn)代信息技術等深度融合，提高投資審計效率和效果。