本刊記者 李動

作為國際通行的建設(shè)項目組織實施方式，工程總承包模式已在石化、電力、冶金等工業(yè)領(lǐng)域，以及水利、交通等工程領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。近年來，隨著國家的大力推動，這一模式開始向房屋建筑以及市政工程領(lǐng)域拓展，進一步推動我國建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級，服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略發(fā)展需求，進一步“走出去”與國際接軌。

在國家相關(guān)政策引導(dǎo)下，工程總承包模式不斷邁上新臺階，出現(xiàn)了一些可喜變化。但總體而言，大多數(shù)建筑企業(yè)仍然在傳統(tǒng)模式中“打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)”，仍然有很強的路徑依賴性。通過工程總承包模式改革，進一步提升程建設(shè)管理水平、增強企業(yè)綜合實力，還有很長的路要走。

多環(huán)節(jié)融合 破除傳統(tǒng)模式頑疾

按照國家相關(guān)文件解釋，工程總承包是指，從事工程總承包的企業(yè)按照與建設(shè)單位簽訂的合同，對工程項目的設(shè)計、采購、施工等實行全過程的承包，并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責(zé)的承包方式。

按照承包內(nèi)容的不同，工程總承包一般可分為EPC（設(shè)計—采購—施工）、D-B（設(shè)計—施工）、E-P（設(shè)計—采購）、P-C（采購—施工）等方式，其中EPC和D-B模式應(yīng)用較為廣泛。

傳統(tǒng)的工程建設(shè)模式，是由建設(shè)單位（即甲方）將勘察設(shè)計、采購、施工等環(huán)節(jié)分別發(fā)包給不同的、相互獨立的機構(gòu)單位（即乙方），通過這些專業(yè)的機構(gòu)來提升工程建設(shè)質(zhì)量和效率。在社會化大生產(chǎn)分工逐漸專業(yè)化的背景下，是具有一定合理性的。

然而，隨著工程建設(shè)規(guī)模不斷擴大，其管理復(fù)雜度和技術(shù)難度不斷提高。傳統(tǒng)的建設(shè)模式各環(huán)節(jié)相互分割，不僅容易造成多個乙方之間權(quán)責(zé)不明，出現(xiàn)問題容易相互推諉，同時也對建設(shè)單位的管理能力提出了更高要求。

因此，國際工程建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)業(yè)主開始謀求設(shè)計、采購、施工乃至物業(yè)管理各環(huán)節(jié)的全過程集成，工程總承包模式由此應(yīng)運而生。與傳統(tǒng)工程建設(shè)模式相比，工程總承包有利于激發(fā)承建單位優(yōu)化設(shè)計、降低成本、縮短工期的積極性。因為在確定總價和工期的合同方案下，總包單位某種意義上是在花自己的錢辦事，與業(yè)主共享效率提升的利好。從業(yè)主角度來講，可以減輕管理壓力，降低成本風(fēng)險。

由于提前介入設(shè)計環(huán)節(jié)，因此與傳統(tǒng)模式相比，總包單位可以更好地細化施工方案和采購清單，有效提升工程建設(shè)質(zhì)量。同時，由于深化了各環(huán)節(jié)之間的融合，減少了溝通時間，避免了不必要的變更，工程總承包模式可以提升工作效率，從而在保障工程質(zhì)量的同時壓縮工期。

對工程建設(shè)各環(huán)節(jié)而言，設(shè)計是能夠節(jié)約成本最有效的環(huán)節(jié)（占比約70%～85%），因此總包單位提前介入設(shè)計環(huán)節(jié)，實現(xiàn)多環(huán)節(jié)融合的工程總承包模式可以實現(xiàn)成本的有效節(jié)約。據(jù)相關(guān)機構(gòu)測算，房屋建筑工程如采用工程總承包模式，在保障工期和質(zhì)量的同時，可比采用傳統(tǒng)建設(shè)模式的工程節(jié)省投資10%～15%。

與此同時，傳統(tǒng)工程建設(shè)模式容易導(dǎo)致“低價競爭”的惡性循環(huán)，甚至出現(xiàn)“低價投標高價索賠”等現(xiàn)象。國家推行工程總承包，正是為了進一步規(guī)范建筑市場秩序，扼制違法發(fā)包和轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法違規(guī)行為；進一步強化企業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，培育一批具有人才、資金、技術(shù)優(yōu)勢的大型工程總承包企業(yè)，更好地參與國際競爭，從而服務(wù)于“一帶一路”戰(zhàn)略實施。

總而言之，工程總承包模式可以有效加強設(shè)計、采購、施工等多環(huán)節(jié)的深度融合，進一步提升效率，從而降低成本、壓縮工期、提升質(zhì)量。對于行業(yè)而言，推行工程總承包模式，將進一步推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，規(guī)范市場，培育更多有國際競爭力的企業(yè)。

積極探索 多領(lǐng)域應(yīng)用試點

我國工程總承包模式的探索發(fā)端于上世紀80年代，并且首先應(yīng)用于工業(yè)領(lǐng)域。

1982年6月，原化工部發(fā)布了《關(guān)于改革現(xiàn)行基本建設(shè)管理體制，試行以設(shè)計為主體的工程總承包制的意見》的通知，提出進行以設(shè)計為主體的工程總承包管理體制的試點，由此拉開了工程總承包在我國應(yīng)用推廣的序幕。

1984年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》，提出組建具有法人地位、獨立經(jīng)營、自負盈虧的工程承包公司，并使之逐步成為組織項目建設(shè)的主要形式；工程承包公司對項目建設(shè)的可行性研究、勘察設(shè)計、設(shè)備選購、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準備直到竣工投產(chǎn)實行全過程的總承包，或部分承包。由文件可以看出，在探索初期工程總承包包含范圍較廣，已經(jīng)具備全過程這一概念。

為了進一步加快改革試點步伐，1987年4月原國家計委等四部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于設(shè)計單位進行工程總承包試點有關(guān)問題的通知》，公布了華東建筑設(shè)計院等12家單位為我國第一批工程總承包試點單位。

經(jīng)過兩年的試點，工程總承包模式成效顯著，為此1989年4月原國家計委等五部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于設(shè)計單位進行工程總承包試點及有關(guān)問題的補充通知》，進一步擴大試點范圍。值得注意的是，該文件同時規(guī)定，設(shè)計單位在進行工程總承包時不直接從事施工，這在一定程度上限制了設(shè)計企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的空間。

1997年11月，《建筑法》正式頒布，其中第二十四條提出“提倡對建筑工程實行總承包”。

2003年2月，原建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》，明確了工程總承包的主要方式，提出要積極推行工程總承包和工程項目管理，培育發(fā)展專業(yè)化的工程總承包和工程項目管理企業(yè)。

2005年7月，原建設(shè)部等六部委頒布《關(guān)于加快建筑業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》，提出以工藝為主導(dǎo)的專業(yè)工程、大型公共建筑和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目，要大力推行工程總承包建設(shè)方式。

經(jīng)過多年的試點和推廣，工程總承包模式開始由工業(yè)界向公路、鐵道、水利、市政工程等領(lǐng)域進行擴展。如2006年12月，原鐵道部印發(fā)《鐵路建設(shè)項目工程總承包辦法》，提出在采用成熟技術(shù)的鐵路大中型建設(shè)項目中推行工程總承包模式；2015年6月，交通運輸部印發(fā)《公路工程設(shè)計施工總承包管理辦法》，鼓勵具備條件的公路工程實行總承包。

深化改革 推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

雖然國家大力推動，但工程總承包發(fā)展仍較為遲緩，尤其在房屋建筑與市政工程領(lǐng)域，傳統(tǒng)模式仍然是主流。為了進一步推進工程總承包模式的應(yīng)用發(fā)展，中央各項政策持續(xù)落地。

2016年2月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，要求“深化建設(shè)項目組織實施方式改革，推廣工程總承包制，加強建筑市場監(jiān)管，嚴厲查處轉(zhuǎn)包和違法分包等行為，推進建筑市場誠信體系建設(shè)”。

為落實上述文件精神，2016年5月住建部印發(fā)《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》，明確提出“建設(shè)單位在選擇建設(shè)項目組織實施方式時，應(yīng)當本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則，優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應(yīng)當積極采用工程總承包模式?！蓖瑫r該文件還對工程總承包的主要模式、管理制度、企業(yè)組織機構(gòu)、人才隊伍建設(shè)等進行了闡釋和規(guī)劃。這是我國工程總承包模式發(fā)展的轉(zhuǎn)折點，工程總承包開始提速，應(yīng)用工程總承包模式的項目也開始不斷涌現(xiàn)。

2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》，這一建筑業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件再次強調(diào)要加快推行工程總承包，明確“裝配式建筑原則上應(yīng)采用工程總承包模式”，同時“政府投資工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包”，為工程總承包模式發(fā)展定調(diào)。

2 0 1 7年4月，住建部印發(fā)《建筑業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出要在“十三五”時期發(fā)展行業(yè)的工程總承包管理能力，培育一批具有先進管理技術(shù)和國際競爭力的總承包企業(yè)。

2019年12月，住建部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》，進一步明確了房建市政領(lǐng)域內(nèi)工程總承包遵循的原則、涵蓋的范疇，項目發(fā)包和承包的規(guī)范，建設(shè)單位和總承包單位風(fēng)險分擔(dān)的方式，工程總承包單位應(yīng)具備的條件和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以及項目實施的方式等。

2020年11月，住建部、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合印發(fā)《建設(shè)項目工程總承包合同（示范文本）》，并于自2021年1月1日起正式執(zhí)行。

在國家相關(guān)政策指引下，各地也開始推進工程總承包改革試點，包括完善工程總承包相關(guān)的招標投標、施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)督及竣工驗收等制度規(guī)定，培育一批工程總承包骨干企業(yè)，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)帶動作用。

完善法律法規(guī)體系 規(guī)范市場行為

和歐美發(fā)達國家相比，我國工程總承包模式的推廣應(yīng)用，并非來自市場的自發(fā)行為，而是國家自上而下的推動。因此，雖然國家不斷出臺政策進行引導(dǎo)，但市場基礎(chǔ)尚未完全建立。一方面，建筑企業(yè)對傳統(tǒng)的發(fā)包模式仍有很強的依賴性；另一方面，大多數(shù)建設(shè)單位習(xí)慣于在項目建設(shè)過程中占據(jù)支配地位，過度介入設(shè)計變更、材料采購等環(huán)節(jié)，難以接受工程總承包模式下的管理權(quán)力讓渡。

目前工程總承包模式下法律法規(guī)體系尚不完善。如前文所述，公路、鐵路、房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域已經(jīng)出臺了各自部門的相關(guān)專有管理辦法，這是適應(yīng)不同領(lǐng)域特點作出的應(yīng)有妥協(xié)，也是推進本領(lǐng)域工程總承包模式實踐發(fā)展的最佳方式。但與此同時，缺乏在此基礎(chǔ)之上的更具權(quán)威性的上位法規(guī)，工程總承包模式得不到充分的法律支撐。即便與工程總承包密切相關(guān)的《合同法》和《建筑法》，對于工程總承包也只有原則上的規(guī)定，遠遠無法滿足其發(fā)展實踐的需要。另外，目前相關(guān)政策已經(jīng)出臺很多，但大都屬于倡導(dǎo)性、指導(dǎo)性的，缺乏強制性和實質(zhì)性的內(nèi)容。因此，必須對相關(guān)政策內(nèi)容進行細化，如財稅優(yōu)惠、金融支持等。

市場不規(guī)范也是影響工程總承包模式落地的重要阻礙。目前市場條件下，業(yè)主占據(jù)絕對強勢地位，使得最低價中標、承包商墊資等不規(guī)范行為泛濫，極大地影響了行業(yè)的健康發(fā)展。不僅導(dǎo)致“劣幣驅(qū)良幣”，同時也為建設(shè)工程質(zhì)量安全和法律糾紛埋下隱患。而在工程總承包模式下，由于管理權(quán)力由業(yè)主向承包單位讓渡，監(jiān)管邊界更加模糊，這些不規(guī)范行為將進一步加大相關(guān)風(fēng)險，由此導(dǎo)致業(yè)主對工程總承包模式望而卻步。

工程總承包模式對企業(yè)的綜合能力提出了更高要求，而目前國內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)設(shè)計、采購、施工一體化的企業(yè)較為匱乏。由于長期施行設(shè)計、采購、施工各環(huán)節(jié)分別發(fā)包的模式，工程總承包單位存在不同程度的“跛腳”：設(shè)計院改制而來的工程企業(yè)在設(shè)計能力上具備優(yōu)勢，但在采購施工上存在不足；大型施工企業(yè)在設(shè)計能力上相對較弱，難以獲得業(yè)主認可。另外，工程總承包模式所急需的復(fù)合型管理人才儲備也存在較大不足，嚴重制約了工程總承包模式的應(yīng)用落地。

推行工程總承包模式，是推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升建筑企業(yè)競爭力、規(guī)范建筑市場秩序、進一步國際接軌的重要抓手。實現(xiàn)工程總承包模式更廣泛的應(yīng)用，必須進一步完善法律法規(guī)體系，加強監(jiān)管規(guī)范市場行為，同時強化人才培養(yǎng)，培育出一批綜合實力較強的骨干企業(yè)。