本刊記者 柯善北

隨著城市化進(jìn)程推進(jìn)，城市用地愈來愈緊張，向地下要空間成為滿足城市建設(shè)發(fā)展的必然選擇。其中，城市地下市政工程在保障城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮了尤為重要的作用，是城市的良心和“里子”。

然而，相較于地面上的高樓大廈、寬闊的街道和馬路、靚麗的公園綠地，我國(guó)地下空間（包括地下市政基礎(chǔ)設(shè)施）開發(fā)存在較多短板，不僅阻礙城市建設(shè)發(fā)展，甚至存在不少安全隱患，威脅人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

基于此，近日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），提出加強(qiáng)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)，加快完善管理制度規(guī)范，補(bǔ)齊規(guī)劃建設(shè)和安全管理短板，推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高城市安全水平和綜合承載能力。

8萬(wàn)億元直接投資規(guī)模

我國(guó)地下空間建設(shè)開發(fā)肇始于上世紀(jì)50年代，不僅起步較歐美發(fā)達(dá)國(guó)家晚，同時(shí)在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)受經(jīng)濟(jì)條件約束其發(fā)展速度也較為遲緩。改革開放后，特別是新世紀(jì)以來，地鐵、地下停車場(chǎng)、綜合管廊、地下商業(yè)體等地下空間建設(shè)開發(fā)逐漸步入發(fā)展“快車道”。

相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，“十三五”期間，我國(guó)地下空間開發(fā)直接投資總規(guī)模約8萬(wàn)億元，累計(jì)新增地下空間建筑面積達(dá)到10.7億平方米，城鎮(zhèn)常住人口人均新增1.26平方米。與此同時(shí)，地下空間開投資開發(fā)不斷提速，2016年～2019年，全國(guó)城市地下空間開發(fā)費(fèi)用以每年1.5萬(wàn)多億元的速度增長(zhǎng)。

對(duì)于地下空間開發(fā)，中央及相關(guān)部委陸續(xù)推出政策法規(guī)予以規(guī)范，并積極推動(dòng)地下空間的合理利用和科學(xué)開發(fā)。

1997年10月，原建設(shè)部發(fā)布《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》，對(duì)地下空間的規(guī)劃、建設(shè)、管理等行為進(jìn)行規(guī)范，并明確指出，城市地下空間的開發(fā)利用應(yīng)貫徹統(tǒng)一規(guī)劃、綜合開發(fā)、合理利用、依法管理的原則，堅(jiān)持社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益相結(jié)合，考慮防災(zāi)和人民防空等需要。

2014年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，提出切實(shí)加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理，保障城市安全運(yùn)行，提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。文件提出要進(jìn)行城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統(tǒng)，編制完成地下管線綜合規(guī)劃，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)對(duì)城市地下老舊管網(wǎng)的改造，大幅提升城市的應(yīng)急防災(zāi)能力。

根據(jù)上述文件精神，2014年12月，住建部等五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展城市地下管線普查工作的通知》，全面查清城市范圍內(nèi)的地下管線現(xiàn)狀，獲取準(zhǔn)確的管線數(shù)據(jù)，掌握地下管線的基礎(chǔ)信息情況和存在的事故隱患，明確管線責(zé)任單位，限期消除事故隱患。

2015年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)，反復(fù)開挖地面的“馬路拉鏈”問題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

2016年5月，住建部發(fā)布《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》，提出要科學(xué)合理地推進(jìn)城市地下空間開發(fā)利用，大力提高城市空間資源利用效率，充分發(fā)揮城市地下空間綜合效益，更好發(fā)揮地下資源潛力，形成平戰(zhàn)結(jié)合、相互連接、四通八達(dá)的城市地下空間。

摸清底數(shù) 推進(jìn)系統(tǒng)治理

城市地下空間開發(fā)建設(shè)的規(guī)模不斷提速，投資力度不斷加大，國(guó)家也在不斷推出政策強(qiáng)化管理。但由于起步較晚，我國(guó)城市地下空間開發(fā)利用仍然存在系統(tǒng)性不足、管理體制不完善、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃等問題。特別是，由于城市地下空間開發(fā)涉及國(guó)土、城建、規(guī)劃、供水、燃?xì)?、電力、電信等多個(gè)部門，“九龍治水”導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明、底數(shù)不清。

實(shí)際上，在歷次出臺(tái)的相關(guān)文件中，都將摸排地下空間開發(fā)情況作為首要任務(wù)。但由于各部門之間缺乏溝通，數(shù)據(jù)共享不足，加之統(tǒng)計(jì)口徑和標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，最終導(dǎo)致摸排結(jié)果不盡如人意，尤其是早期的建設(shè)情況更是難以掌握。

底數(shù)不清，必然導(dǎo)致城市建設(shè)過程中的各種安全隱患，以及突發(fā)的停水停電等影響市民正常生活秩序等問題。為此，《指導(dǎo)意見》明確要求開展普查，掌握設(shè)施實(shí)情。各城市人民政府負(fù)責(zé)組織開展設(shè)施普查，摸清設(shè)施種類、構(gòu)成、規(guī)模等情況，摸清設(shè)施功能屬性、位置關(guān)系、運(yùn)行安全狀況等信息，掌握設(shè)施周邊水文、地質(zhì)等外部環(huán)境，建立設(shè)施危險(xiǎn)源及風(fēng)險(xiǎn)隱患管理臺(tái)賬。在設(shè)施普查基礎(chǔ)上，城市人民政府同步建立和完善綜合管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)設(shè)施信息的共建共享，滿足設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)行服務(wù)、應(yīng)急防災(zāi)等工作需要。

針對(duì)地下空間建設(shè)缺乏系統(tǒng)性問題，《指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)要將城市作為有機(jī)生命體，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)統(tǒng)籌，完善協(xié)調(diào)機(jī)制。推廣地下空間分層使用，提高地下空間使用效率。推動(dòng)相關(guān)部門溝通共享建設(shè)計(jì)劃、工程實(shí)施、運(yùn)行維護(hù)等方面信息，切實(shí)加強(qiáng)工程質(zhì)量管理?？茖W(xué)制定城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施的年度建設(shè)計(jì)劃，爭(zhēng)取地下管線工程與地面道路工程同步實(shí)施，力爭(zhēng)各類地下管線工程一次敷設(shè)到位。

補(bǔ)短板 筑牢城市“里子”

隨著人口向城市集中，城市本身的承載能力也在經(jīng)受考驗(yàn)。過往多次發(fā)生的大雨導(dǎo)致“城市看海”，以及全球蔓延的新冠肺炎疫情，無(wú)不給我們敲響了警鐘。我國(guó)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施一直是短板，如何筑牢“里子”，補(bǔ)齊短板，提升城市韌性，是新時(shí)期城市建設(shè)發(fā)展的重要課題。

為此，《指導(dǎo)意見》特別強(qiáng)調(diào)要扭轉(zhuǎn)“重地上輕地下”“重建設(shè)輕管理”觀念，補(bǔ)齊城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施，提升城市安全韌性。

《指導(dǎo)意見》指出，各地要將消除城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患作為基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的重要任務(wù)。對(duì)普查發(fā)現(xiàn)的安全隱患，明確整改責(zé)任單位，制定限期整改計(jì)劃；對(duì)已廢棄或“無(wú)主”的設(shè)施及時(shí)進(jìn)行處置。要切實(shí)加強(qiáng)城市老舊地下市政基礎(chǔ)設(shè)施更新改造工作力度，逐步對(duì)超過設(shè)計(jì)使用年限、材質(zhì)落后的老舊地下市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行更新改造。

《指導(dǎo)意見》明確，各地要統(tǒng)籌推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施體系化建設(shè)，建設(shè)海綿城市、韌性城市，補(bǔ)齊排水防澇設(shè)施短板。有序推進(jìn)綜合管廊系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理，降低城市公共供水管網(wǎng)漏損率。提升城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化、智能化水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)地下市政基礎(chǔ)設(shè)施的安全監(jiān)測(cè)與預(yù)警。充分挖掘利用數(shù)據(jù)資源，提高設(shè)施運(yùn)行效率和服務(wù)水平，輔助優(yōu)化設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理。

從海綿城市到綜合管廊，從城市雙修到老舊小區(qū)改造，我國(guó)城市建設(shè)的內(nèi)在邏輯已經(jīng)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，更加注重城市內(nèi)在品質(zhì)提升。協(xié)調(diào)地上地下開發(fā)建設(shè)，將進(jìn)一步筑牢城市的基底，打造更具韌性、更安全、服務(wù)更完善的城市有機(jī)體。