鋒 暉

（新疆師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院 新疆 烏魯木齊 830017）

[內(nèi)容提要] 清朝政府對(duì)新疆直接管理，以伊犁軍府的建立為標(biāo)志。伊犁軍府構(gòu)建前后，哈薩克、布魯特汗國(guó)大規(guī)模非法越境問題貫穿其中，為此清朝新疆治理制度由直省制轉(zhuǎn)為軍府制，伊犁駐防規(guī)劃亦隨之從無到有、由小及大，八旗和綠營(yíng)幾經(jīng)調(diào)整而確立，并保留作戰(zhàn)狀態(tài)的官差設(shè)置及機(jī)構(gòu)體系，以應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件，由此形成伊犁軍府諸多特色。

清朝統(tǒng)一新疆前后，對(duì)準(zhǔn)噶爾部曾兩度“分封四汗”，并招撫回部，擬以分封制治疆，而后又籌劃直省制治疆，擬移駐陜甘官員與綠營(yíng)，以府縣制治疆，并未設(shè)置軍府、布設(shè)伊犁駐防的計(jì)劃，但不久后清政府設(shè)立伊犁將軍，施行軍府制，于伊犁構(gòu)建惠遠(yuǎn)城、惠寧城等兩城滿營(yíng)，設(shè)熙春城、拱宸城、綏定城、瞻德城、廣仁城、塔勒奇城等六城綠營(yíng)，及厄魯特營(yíng)、察哈爾營(yíng)、索倫營(yíng)、錫伯營(yíng)等四總管旗營(yíng)。區(qū)區(qū)五年，伊犁駐防便從無到有、由小擴(kuò)大，自綏定城始建至惠寧城建立，由最初四千名官兵擴(kuò)至一萬七千余官兵的駐兵規(guī)劃，構(gòu)建從塔爾巴哈臺(tái)至南疆八城的駐防、換防、守卡、巡邊等軍政事務(wù)管理體系，邊境管理體系確立，清朝疆域隨伊犁軍府確立而定型。

對(duì)于伊犁軍府體系的研究，學(xué)界成果極為豐富①代表作有吳元豐先生所著《滿文檔案與歷史研究》，分專題述及新疆各地滿營(yíng)及伊犁四營(yíng)沿革。王希隆先生所著《清代新疆軍政制度研究》，介紹清準(zhǔn)對(duì)峙期間清政府就關(guān)西地區(qū)建設(shè)、并就伊犁與烏魯木齊駐防提出“雙軍府”概念，對(duì)札薩克、伯克制及新疆建省問題予以闡述。管守新先生著《清代新疆軍府制度研究》，闡述新疆軍府體系結(jié)構(gòu)、駐防官員職掌；臺(tái)灣學(xué)者羅運(yùn)治先生著《清高宗統(tǒng)治新疆政策的探討》，以軍事、民事、經(jīng)濟(jì)、民族、臺(tái)站為專題分別論述相關(guān)制度內(nèi)容；周衛(wèi)平先生著有《清代新疆官制邊吏研究》，以傳統(tǒng)史學(xué)與計(jì)量史學(xué)方法，梳理清代新疆官制設(shè)置、權(quán)限、職責(zé)等。日本學(xué)者小沼孝博著《清と中央アジア草原—遊牧民の世界fk（x）帝國(guó)の辺境》、片岡一忠著《清朝新疆統(tǒng)治研究》，自不同角度探討涉及清政府治疆內(nèi)容，并涉及清政府以八旗駐防管理新疆等具體細(xì)節(jié)問題。，對(duì)軍府制緣起問題尚存諸多疑問，其中尤以對(duì)作為軍事體系的伊犁駐防的考察，其防御對(duì)象不夠明確，戰(zhàn)略目標(biāo)不夠明晰，使得為何設(shè)置伊犁軍府，以及伊犁駐防調(diào)整與確立中的諸多問題難以解答，本文即對(duì)這些疑點(diǎn)進(jìn)行考察。

一、邊境威脅與伊犁軍府的設(shè)置

清朝征服準(zhǔn)噶爾前后，內(nèi)有回部大小和卓叛亂，近有浩罕、巴達(dá)克山稱汗驕肆，遠(yuǎn)有沙俄東進(jìn)問題，①乾隆二十五年（1760年）七月，成袞扎布奏稱俄軍四千來分疆界，于額爾齊斯地方設(shè)標(biāo)。諸多學(xué)者以此作為沙俄入侵新疆的依據(jù)。但另有八月奏報(bào)稱：“俄羅斯駐兵立標(biāo)，俱系濟(jì)喇那克旗布魯特人等捏造之言，實(shí)無此事”，因此所謂俄軍入境系子虛烏有，但沙俄擬控制內(nèi)亞全境是其既定計(jì)劃，只是迫于與土耳其的戰(zhàn)爭(zhēng)，使其暫停對(duì)中亞的武裝拓展，故對(duì)于清政府而言，沙俄暫未構(gòu)成直接威脅。其中對(duì)邊境安全影響最大者，莫過于哈薩克、布魯特非法越境占地問題。準(zhǔn)噶爾故地，乃亞洲中部區(qū)域，部族政權(quán)繁多，環(huán)境甚為復(fù)雜，而準(zhǔn)噶爾為該區(qū)域一大游牧汗國(guó)，內(nèi)亞腹地權(quán)力格局之核心，使其覆滅勢(shì)必引起該區(qū)域權(quán)力真空，其連鎖效應(yīng)波及清朝邊境安全。

哈薩克系中亞區(qū)域游牧部眾，人數(shù)眾多，呈大、中、小三玉茲分立局面，②“環(huán)哈薩克三玉茲邊界地方名稱，東界自額爾齊斯河、俄羅斯色恩寶勞特至寧滾河、阿布熱恩山以東伊興河源、努拉河源、沙拉烏蘇河源，直至巴爾哈什湖以東。南界自巴爾哈什湖北岸入吹、塔拉斯兩河直達(dá)畢庫勒、阿克庫勒兩湖北岸。西界錫林河這邊塔什干城、土爾克斯坦城。西北方至錫林河、托斯占、特恩格斯湖這邊，再抵河岸這邊俄羅斯庫姆布爾、倭伊、托胡思。北界稱自倭伊、托胡思至額爾齊斯河河岸這邊俄羅斯色恩寶勞特?！弊g自中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代新疆滿文檔案匯編》，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第27冊(cè)，第207頁，乾隆二十二年十二月十八日，“侍衛(wèi)努三奏報(bào)哈薩克三部周邊地界地名片”。與準(zhǔn)噶爾摩擦不斷，輾轉(zhuǎn)遷移。雍正朝，準(zhǔn)噶爾進(jìn)入哈薩克大草原，控制其大玉茲屬地。沙俄亦自西、北侵入哈薩克領(lǐng)地，出現(xiàn)大玉茲臣屬準(zhǔn)噶爾，中玉茲被沙俄與準(zhǔn)噶爾“雙重控制”。噶爾丹策零汗曾將其女嫁給中玉茲首領(lǐng)阿布賚。其后，阿布賚又嫁女于阿睦爾撒納，達(dá)瓦齊與阿睦爾撒納內(nèi)訌時(shí)，阿睦爾撒納得到了阿布賚的支持，達(dá)瓦齊因此三戰(zhàn)皆敗。尤見準(zhǔn)哈關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。

清朝平定準(zhǔn)噶爾之初對(duì)哈薩克了解甚少，依舊認(rèn)為哈薩克與準(zhǔn)噶爾屬世仇，其戰(zhàn)略即為利用哈薩克合圍準(zhǔn)噶爾，使阿睦爾撒納利用此疏漏，給清朝政府造成達(dá)瓦齊勢(shì)已窮盡，準(zhǔn)部已近瓦解，若不迅速進(jìn)兵伊犁，哈薩克將最終獲利的錯(cuò)覺。③《清高宗實(shí)錄》卷481，乾隆二十年正月癸巳，中華書局，1986年。最終乾隆皇帝令阿睦爾撒納及薩拉爾為清軍先鋒，率大軍一舉覆滅準(zhǔn)噶爾的達(dá)瓦齊政權(quán)。

達(dá)瓦齊政權(quán)覆滅后，清政府遣使向哈薩克政權(quán)宣諭：“因準(zhǔn)噶爾荼毒西域，部眾民不聊生，清朝因此出兵平定準(zhǔn)噶爾，使各部眾休養(yǎng)生息，共享太平之福。準(zhǔn)噶爾與哈薩克雖有世仇，但今日清朝已嚴(yán)懲準(zhǔn)噶爾，要求哈薩克必須各守邊界，不得妄行出境，劫奪準(zhǔn)噶爾人等。倘若不能遵旨，清朝必出兵征剿?！雹堋肚甯咦趯?shí)錄》卷488，乾隆二十年五月辛巳，中華書局，1986年。可見，清王朝以強(qiáng)硬口吻要求哈薩克政權(quán)承認(rèn)其對(duì)準(zhǔn)噶爾屬人、屬地的所有權(quán)，但對(duì)哈薩克歸附未作強(qiáng)調(diào)，由此可以窺見清朝政府的戰(zhàn)略目標(biāo)，以消除準(zhǔn)噶爾的威脅為核心，沒有對(duì)其周邊游牧部眾縱兵征服之念。⑤清軍征剿阿睦爾撒納，進(jìn)入哈薩克境時(shí)曾奏請(qǐng)乾隆皇帝，是否借征剿準(zhǔn)部之際，征服哈薩克全境，乾隆皇帝予以否定，指明僅剿滅準(zhǔn)部，占據(jù)準(zhǔn)部故地。

乾隆二十年（1755年）七月開始，哈薩克雖遣使向清政府表示“歸順”，但隨著阿睦爾撒納發(fā)動(dòng)叛亂，哈薩克一反常態(tài)，與清軍多次沖突，協(xié)助阿睦爾撒納，前后長(zhǎng)達(dá)兩年。清政府不斷向哈薩克通使勸諭，并以清軍武裝施加壓力。乾隆二十二年（1757年）七月，阿布賚再次表示“歸順”，對(duì)此乾隆皇帝賜封阿布賚為汗，大加賞賜。①譯自中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代新疆滿文檔案匯編》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第25冊(cè)，第213頁，乾隆二十二年八月十八日，“定邊右副將軍兆惠奏解運(yùn)賞給阿布賚緞匹及搜尋阿睦爾撒納折”。表示阿布賚若親身擒獲阿睦爾撒納，清政府將再施鴻恩，令哈薩克永享太平安逸，②譯自中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代新疆滿文檔案匯編》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第27冊(cè)，第52頁，乾隆二十二年十一月三十日，“定邊右副將軍兆惠為令哈薩克汗阿布賚擒獻(xiàn)阿睦爾撒納事咨文稿”。曉諭哈薩克與內(nèi)地札薩克、喀爾喀、厄魯特等不同，承諾對(duì)其照舊俗安居。③譯自中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代新疆滿文檔案匯編》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第25冊(cè)，第184頁，乾隆二十二年八月二十七日，“定邊右副將軍兆惠等奏不必清查哈薩克人口封爵僅曉諭阿布賚擒拿阿睦爾撒納折”。再次表達(dá)清政府無意征服管轄哈薩克政權(quán)及部眾，要求哈薩克承認(rèn)準(zhǔn)噶爾故地歸屬清朝版圖，不準(zhǔn)許其非法進(jìn)入該區(qū)域。

與此同時(shí)，乾隆皇帝獲得各類相關(guān)哈薩克奏報(bào)，并對(duì)哈薩克戒備心理日趨強(qiáng)烈。清政府雖處于軍事優(yōu)勢(shì)，但并不想與哈薩克發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，將前期沖突歸結(jié)為哈薩克受阿睦爾撒納的蠱惑，極力避免征服準(zhǔn)噶爾之后又與哈薩克對(duì)立，力求化解二者矛盾，構(gòu)建西域安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

戰(zhàn)后西域的準(zhǔn)噶爾故地，面積遼闊，人口銳減，草場(chǎng)肥沃，成為中亞“真空地帶”，其地域自伊犁延伸至塔爾巴哈臺(tái)，作為游牧部眾的哈薩克政權(quán)，開始越境奪取游牧草場(chǎng)，逐步威脅清朝邊境安全?！扒鍦?zhǔn)矛盾”結(jié)束后，圍繞準(zhǔn)噶爾屬地問題，清政府立刻面臨“清哈矛盾”，其注意力也逐步鎖定伊犁這一關(guān)鍵地區(qū)。

伊犁地區(qū)對(duì)清朝而言，是軍事管轄極遠(yuǎn)、管理成本極高的區(qū)域，因此，部分軍機(jī)大臣在商議平亂善后之策時(shí)主張“棄巴里坤，退守哈密，”④《清高宗實(shí)錄》卷515，乾隆二十一年六月癸丑，北京，中華書局，1986年。認(rèn)為準(zhǔn)噶爾政權(quán)的覆滅，已達(dá)到清朝政府的既定目標(biāo)，再無必要據(jù)守伊犁。然而，乾隆皇帝極力堅(jiān)持對(duì)準(zhǔn)噶爾故地實(shí)施直接管轄，無意管轄哈薩克，主張采取談判方式明確與哈薩克的邊界，告誡阿布賚不得進(jìn)入厄魯特區(qū)域游牧，⑤〔清〕傅恒：《平定準(zhǔn)噶爾方略》正編，卷41，乾隆二十二年七月丙午。復(fù)告誡哈薩克，準(zhǔn)噶爾全部已屬清朝疆域，務(wù)必謹(jǐn)守本境，不得非法越境侵?jǐn)_。⑥《清高宗實(shí)錄》卷545，乾隆二十二年七月丁未，中華書局，1986年。此后，哈薩克三次入覲，極力承認(rèn)清朝對(duì)準(zhǔn)噶爾故地所有權(quán)，并表達(dá)忠誠(chéng)、恭順，使得乾隆皇帝的態(tài)度有所緩和，即使在烏梁海地區(qū)出現(xiàn)哈薩克搶掠情況，依舊主張以溫和態(tài)度，協(xié)商解決爭(zhēng)端。然而，哈薩克對(duì)各守邊界卻未遵守，非法越境日益嚴(yán)峻，甚至出現(xiàn)哈薩克游牧遷移塔爾巴哈臺(tái)，⑦《清高宗實(shí)錄》卷609，乾隆二十五年三月己巳，中華書局，1986年。阿布賚遣使向清朝政府索要草場(chǎng)領(lǐng)地，稱厄魯特地方現(xiàn)已空曠，請(qǐng)求越境前來的哈薩克領(lǐng)主至伊犁游牧。⑧《清高宗實(shí)錄》卷613，乾隆二十五年五月庚午，中華書局，1986年。乾隆皇帝對(duì)哈薩克索要領(lǐng)地言行十分不滿，曉諭其塔爾巴哈臺(tái)等處已是清朝屬地，指出哈薩克的游牧地已甚為遼闊，應(yīng)守好自己的舊界，不能妄思越境，要求對(duì)私自越境者立即遣返。乾隆皇帝對(duì)哈薩克政權(quán)及各部頭目極力保持距離，劃清界限，保持內(nèi)外有別的態(tài)度。⑨小沼孝博于《清と中央アジア草原——遊牧民の世界fk（x）帝國(guó)の辺境》一書中指出清政府設(shè)置邊界卡倫對(duì)游牧社會(huì)沖擊甚大，兼有“屬地主義”與“屬人主義”特點(diǎn)，清政府強(qiáng)調(diào)其對(duì)“準(zhǔn)部故地”的繼承性，將哈薩克排除于屬地之外，導(dǎo)致清哈關(guān)系惡化，使清朝最終考慮采取靈活的卡倫政策及馬租方式緩解二者矛盾。

除哈薩克的非法越境外，布魯特也隨哈薩克越境不斷，并劫掠回部村莊。①兆惠兵臨喀什噶爾，告誡布魯特“回子等皆歸順于我，業(yè)為大皇帝之阿拉巴圖，爾等不可妄加劫掠?；艏夹值芴佣?，爾等惟當(dāng)勤勉于拿獲伊等，誠(chéng)能抓獲獻(xiàn)送，則大皇帝必會(huì)施恩?！?，布魯特回復(fù)：“我等系聽從將軍吩咐而來者，以為伊等或?yàn)榛艏纪h，遂欲取之。今伊等既已歸順大皇帝，我等即刻撤兵?！弊g自中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代新疆滿文檔案匯編》，桂林，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第40冊(cè)，第34頁，乾隆二十四年閏六月二十七日，“定邊將軍兆惠等奏布魯特從命停止劫掠布喇等回子村莊折”。清政府告誡其，納林、特木爾圖淖爾均為準(zhǔn)噶爾之地。②譯自中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代新疆滿文檔案匯編》，桂林，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第27冊(cè)，第455頁，乾隆二十三年正月十七日，“定邊左副將軍成袞扎布奏陳回子及招撫布魯特情形折”。清政府將東布魯特四部和蘇勒?qǐng)D部分為“永守邊界者”和外藩兩類，宣諭布魯特部落，今日準(zhǔn)部平定，因布魯特游牧地與清朝疆界毗連，若布魯特能慕化來歸，清朝將令照舊安居，不授官爵，不易服色，不責(zé)貢賦。倘若布魯特不安常分，越界游牧，肆行盜竊，清朝則興師問罪。③《清高宗實(shí)錄》卷555，乾隆二十三年正月丙辰，中華書局，1986年。清朝一面告誡哈薩克和布魯特不得非法越界游牧、襲擾邊境，一面諭軍機(jī)大臣：“伊犁若被布魯特等侵占，又須經(jīng)理，朕意于伊犁等處，駐扎索倫兵、健銳營(yíng)兵三千名，及綠旗屯田兵，自壯聲威?！雹堋肚甯咦趯?shí)錄》卷560，乾隆二十三年四月己未，中華書局，1986年。由此乾隆皇帝駐兵伊犁之策逐步萌生。

清政府統(tǒng)一西域后逐步意識(shí)到管理漠西準(zhǔn)噶爾區(qū)域不同于漠北喀爾喀屬地，中亞區(qū)域部族繁多，環(huán)境復(fù)雜，清政府兩度分封厄魯特各部失敗，大小和卓亦隨之叛清，即使準(zhǔn)部政權(quán)覆滅，其人口近乎滅絕，但西域的安全威脅仍未消除。哈薩克、布魯特非法越境區(qū)域從科布多、塔爾巴哈臺(tái)至伊犁，并延伸至南疆一帶，長(zhǎng)達(dá)四千余里，即使清政府嚴(yán)厲警告也難以遏制，乾隆皇帝深感以內(nèi)地直省制及陜甘綠營(yíng)屯墾官兵難以彈壓遏制。同時(shí)，南疆周邊有浩罕、巴達(dá)克山“稱汗驕肆”，他們對(duì)清政府不甚恭順臣服，西部又有沙俄東進(jìn)問題。清政府由此決定設(shè)置伊犁駐防，借以集中有限兵力，控轄天山南北。

二、伊犁駐防藍(lán)圖的設(shè)計(jì)與實(shí)施

清政府以伊犁駐防為核心實(shí)施新疆治理，其間駐軍方式不斷調(diào)整，由臨時(shí)駐軍、換防駐軍，再至長(zhǎng)期駐防，駐軍兵種、數(shù)目、比例也在反復(fù)權(quán)衡。

乾隆二十四年（1759年）十一月二十六日，乾隆皇帝認(rèn)為伊犁地方應(yīng)暫駐官兵幾百，遷屯田回眾幾百，回疆葉爾羌等城暫駐軍幾百，⑤譯自中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代新疆滿文檔案匯編》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第43冊(cè)，第431頁，乾隆二十五年正月初六日，“定邊將軍兆惠等奏遵旨商議伊犁屯田事宜折”。交付軍機(jī)大臣商酌。阿克蘇辦事大臣阿桂對(duì)此上奏，“認(rèn)為天山以南盡系戈壁，炎暖不適游牧，又在伊犁的西南，駐軍僅能震懾安集延、布魯特等部，而伊犁若駐扎官兵，則能管控天山以北哈薩克、布魯特非法越境問題，認(rèn)為南疆不宜長(zhǎng)期駐兵，應(yīng)以伊犁作為駐兵核心之處。”⑥譯自中國(guó)第一歷史檔案館編：《清代新疆滿文檔案匯編》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第43冊(cè)，第347頁，乾隆二十四年十二月二十八日，“阿克蘇辦事大臣阿桂奏議伊犁塔爾巴哈臺(tái)等地駐軍屯田事宜折”。乾隆皇帝對(duì)此朱批“甚是，知悉緊要之處矣?！雹咦g自中國(guó)第一歷史檔案館編《清代新疆滿文檔案匯編》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第43冊(cè)，第347頁，乾隆二十四年十二月二十八日，“阿克蘇辦事大臣阿桂奏議伊犁塔爾巴哈臺(tái)等地駐軍屯田事宜折”。

乾隆二十五年（1760年）正月初六日，兆惠、楊應(yīng)琚等共同議奏，就伊犁駐防設(shè)置提出意見①譯自中國(guó)第一歷史檔案館編《清代新疆滿文檔案匯編》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第43冊(cè)，第431頁，乾隆二十五年正月初六日，“定邊將軍兆惠等奏遵旨商議伊犁屯田事宜折”。，即將東路兵屯集中于伊犁區(qū)域，以綠營(yíng)建房筑城，遷移南疆塔蘭奇部眾至伊犁，構(gòu)建回屯，鞏固后勤糧草。此為伊犁駐防后勤供應(yīng)的最初設(shè)想。當(dāng)時(shí)有關(guān)哈薩克、布魯特越境事件奏報(bào)頻頻，清朝政府極為謹(jǐn)慎，反復(fù)權(quán)衡。乾隆皇帝指出：“伊犁一帶，距離內(nèi)地遙遠(yuǎn)，各類事宜難以遙制，將來駐兵屯田，應(yīng)對(duì)設(shè)置滿洲將軍，前往駐扎，專任其事?！雹凇肚甯咦趯?shí)錄》卷612，乾隆二十五年五月丙午，中華書局，2012年。乾隆皇帝認(rèn)為：“綠營(yíng)官兵難以應(yīng)對(duì)哈薩克、厄魯特游牧越境問題，強(qiáng)調(diào)伊犁已歸清朝版圖，若不抓緊屯田駐兵，則哈薩克、布魯特乘機(jī)越境游牧?！雹邸肚甯咦趯?shí)錄》卷606，乾隆二十五年二月癸未，中華書局，2012年。清政府決定在新疆改臨時(shí)駐軍為長(zhǎng)期換防，伊犁作為新疆駐防的重心，伊犁駐防之策由此產(chǎn)生。

乾隆二十六年（1761 年），清政府按三年一換定例要酌情更換新疆駐軍，該時(shí)清軍于“天山南北駐馬兵三千余名，綠營(yíng)兵近一萬兩千名，其中葉爾羌馬兵五百名、綠營(yíng)兵六百名，喀什噶爾馬兵四百名、綠營(yíng)兵六百名，英吉沙爾馬兵一百名、綠營(yíng)兵二百名，阿克蘇馬兵三名、綠營(yíng)兵六百名，和闐綠營(yíng)兵二百名，烏什綠營(yíng)兵一百五十名，庫車綠營(yíng)兵二百六十名，賽里木、拜城綠營(yíng)兵一百五十名，辟展綠營(yíng)兵五百名，喀喇沙爾綠營(yíng)兵七百余名，回子各城共駐馬兵一千三百余名，綠營(yíng)兵四千余名。伊犁馬兵一千五百名、綠營(yíng)兵二千名，烏魯木齊馬兵三百名，綠營(yíng)兵五千余名?！雹軈窃S等：《清代西遷新疆察哈爾蒙古滿文檔案全譯》，新疆人民出版社，2004年，第1頁，“大學(xué)士傅恒議奏揀選察哈爾官兵攜眷移駐伊犁等處事宜折”，乾隆二十六年九月三十日。不但換防官兵人數(shù)達(dá)一萬八千余名，而且涉及環(huán)節(jié)極為復(fù)雜，耗費(fèi)錢糧亦為驚人，使清政府重新考慮駐兵方式和成本效能。

九月，軍機(jī)大臣傅恒等奏議指出：“天山南北駐兵四千名為宜，其中回子各城馬兵一千名，伊犁馬兵兩千五百名，烏魯木齊馬兵五百名，選派之兵自京城滿洲兵兩千名，黑龍江滿洲、索倫兵一千名，察哈爾、厄魯特兵一千名，移駐新疆后派駐回子各城滿洲兵七百名、索倫兵三百名；派駐伊犁滿洲兵一千名、索倫兵七百名，察哈爾、厄魯特兵八百名；派駐烏魯木齊滿洲兵三百名、察哈爾兵兩百名，以更換舊班兵丁。滿洲兵從健銳營(yíng)及八旗前鋒、護(hù)軍內(nèi)揀選兩千名?！雹輩窃S等：《清代西遷新疆察哈爾蒙古滿文檔案全譯》，新疆人民出版社，2004年，第1頁?！按髮W(xué)士傅恒議奏揀選察哈爾官兵攜眷移駐伊犁等處事宜折”，乾隆二十六年九月三十日。他建議：“應(yīng)從黑龍江所屬各城滿洲、索倫、達(dá)斡爾兵內(nèi)揀選一千名。而察哈爾兵則應(yīng)從單身貧困余丁內(nèi)揀選年富力強(qiáng)、情愿攜眷遷移之人，能安心遷往伊犁，效力當(dāng)差，屯田牧放，自給自足，實(shí)現(xiàn)永久駐防，如此安排便無換防之煩，對(duì)于國(guó)家財(cái)力及部眾生計(jì)均有裨益。”⑥吳元豐等：《清代西遷新疆察哈爾蒙古滿文檔案全譯》，新疆人民出版社，2004年，第1頁?！按髮W(xué)士傅恒議奏揀選察哈爾官兵攜眷移駐伊犁等處事宜折”，乾隆二十六年九月三十日。

軍機(jī)大臣經(jīng)反復(fù)討論權(quán)衡擬定新疆駐兵四千方案，其兵源自京城滿兵、察哈爾兵、索倫兵、厄魯特兵內(nèi)揀選組成，分配各地，計(jì)劃伊犁兩千五百名，葉爾羌三百名，喀什噶爾三百名，阿克蘇兩百名，英吉沙兩百名，烏魯木齊五百名。乾隆皇帝對(duì)此議奏有所調(diào)整，否定直接派遣京城滿兵的方案，強(qiáng)調(diào)駐防要層遞推進(jìn)，即移駐甘肅滿營(yíng)，構(gòu)建伊犁駐防主體，再以西安滿營(yíng)補(bǔ)充甘肅滿營(yíng)，以京城滿兵補(bǔ)充西安滿營(yíng)，另將葉爾羌駐兵總額由三百減為一百，將陜甘綠營(yíng)隨八旗納入伊犁駐防體系。

三、伊犁駐防體系的調(diào)整與確立

伊犁駐防決策確定后，清政府便開始構(gòu)建科布多、塔爾巴哈臺(tái)、伊犁至喀什噶爾數(shù)千里邊境軍事管理體系，對(duì)駐防官兵數(shù)目、兵源屬性及駐防成本等問題的考量也不斷深入開展。

乾隆二十五年（1760 年）三月，清政府任命參贊大臣阿桂為伊犁辦事大臣，伊犁設(shè)官駐兵開始。該時(shí)伊犁區(qū)域僅于塔勒奇河修蓋一座小城堡，作為屯兵居住所需。①〔清〕格琫額：《伊江匯覽·城堡》。其后，清政府于烏哈爾里克之地②烏哈爾里克：又作烏哈里克，清代伊犁綏定城駐地，今新疆霍城縣。修城，乾隆皇帝欽定該城名為綏定城，③吳元豐等：《平定準(zhǔn)噶爾方略》續(xù)編，卷18，乾隆二十七年六月庚子。標(biāo)志著清朝軍事駐防由新疆東路推進(jìn)至伊犁。

圍繞新疆駐防的實(shí)際需要，清政府挑選各類駐防官兵。乾隆二十七年（1762年）八月九日，清政府將“本地現(xiàn)有新舊厄魯特兵八百余名……編為六個(gè)牛錄，每百丁為一個(gè)牛錄，自厄魯特侍衛(wèi)等內(nèi)補(bǔ)放佐領(lǐng)五員，自厄魯特驍騎校內(nèi)補(bǔ)放佐領(lǐng)一員，共設(shè)六員佐領(lǐng)。”④吳元豐等：《清代西遷新疆察哈爾蒙古滿文檔案全譯》，新疆人民出版社，2004年，第23頁，“伊犁辦事大臣阿桂等議奏攜眷移駐察哈爾厄魯特官兵分編牛錄并酌情撥給錢糧牲畜事宜折”，乾隆二十七年八月初九日。新疆駐防厄魯特兵為首批駐防武裝，此為伊犁厄魯特營(yíng)的初始。

乾隆二十七年（1762年）十月，乾隆皇帝任命明瑞為伊犁將軍，駐綏定城，統(tǒng)轄各類軍政事務(wù)。⑤〔清〕傅恒：《平定準(zhǔn)噶爾方略》續(xù)編，卷19，乾隆二十七年十月乙巳。十二月，乾隆皇帝又指出，準(zhǔn)部未平之時(shí)，甘肅涼州、莊浪為西域沖要，因此將西安滿洲、蒙古、漢軍八旗數(shù)千名移駐該地，準(zhǔn)噶爾平定以后，巴里坤以西皆成內(nèi)地，涼州、莊浪的戰(zhàn)略位置已被伊犁所替代，因此在伊犁筑城建堡，設(shè)立將軍，駐防屯田，以涼州、莊浪官兵攜眷遷移，即移駐涼莊八旗，建立伊犁駐防。軍機(jī)大臣對(duì)此議奏，亦認(rèn)為：“涼州、莊浪舊駐八旗三千二百名，現(xiàn)已無須防守，應(yīng)攜眷移駐伊犁，漢軍八旗一千名應(yīng)按出旗之例，或撥入綠營(yíng)，或出旗為民，不但甘肅八旗漢軍如此，杭州八旗漢軍一千九百名亦照此辦理。同時(shí)，京口八旗漢軍三千三百名中僅留一千余名，所出八旗漢軍額缺，除以江寧滿蒙兵補(bǔ)入外，便是揀選索倫一千名、察哈爾一千名作為馬甲，組建新的駐防旗營(yíng)，移駐伊犁?！雹蕖肚甯咦趯?shí)錄》卷677，乾隆二十七年十二月甲寅，中華書局，1986年?？梢姡逭畤@新疆的統(tǒng)一、新的邊境威脅的防控，決定將涼州、莊浪駐防滿蒙八旗移駐伊犁，而漢軍八旗均令其出旗，將其額缺用于揀選索倫、察哈爾余丁，移駐伊犁。甘肅滿營(yíng)移駐伊犁，索倫營(yíng)、察哈爾營(yíng)官兵揀選移駐由此啟動(dòng)。

清政府最初擬定新疆設(shè)八旗兵四千名，但隨各地防御需求增加，伊犁將軍明瑞深感駐防官兵數(shù)量不足，也對(duì)兵源質(zhì)量甚為不滿。如，乾隆二十八年（1763年）十月二十二日，明瑞奏請(qǐng)?jiān)黾铀柊凸_(tái)官兵人數(shù)，并提高移駐官兵的質(zhì)量，他認(rèn)為：若兵威不足，不但難以遏制非法越境行為，還會(huì)反致狂妄無忌，并進(jìn)一步指出：塔爾巴哈臺(tái)區(qū)域駐兵應(yīng)額定馬兵一千五百名，綠營(yíng)屯田兵五百名。同時(shí)，明瑞奏報(bào)滿營(yíng)官兵軍事技能欠佳，暫不勝任，對(duì)察哈爾營(yíng)、厄魯特營(yíng)、索倫營(yíng)兵丁自牧丁、打牲丁中⑦譯自中國(guó)第一歷史檔案館編《清代新疆滿文檔案匯編》，廣西師范大學(xué)出版社，2012年，第67冊(cè)，第288～294頁，乾隆二十九年三月初九日，“伊犁將軍明瑞等奏議讓移駐之官兵于塔爾巴哈臺(tái)建城駐守折?！闭心?，而非揀選在冊(cè)精兵的方式有所不滿，明瑞以“無能情愿來居者”評(píng)價(jià)，將其定性為弱兵①明瑞指出滿洲兵“馬背技藝，一時(shí)不能諳練。既使苦練，亦需數(shù)年之暇”，察哈爾兵“本選無能情愿來居者移之，遷至伊犁后，方始操練，亦不能即成強(qiáng)兵”，布特哈索倫兵“來年方能到齊。若后年春即遣駐塔爾巴哈臺(tái)，則其家眷尚未定居，亦有不便之處”，明瑞奏請(qǐng)移駐盛京錫伯兵，“盛京駐兵共有一萬六、七千名，其中有錫伯兵四、五千名……于此項(xiàng)錫伯兵內(nèi)揀其優(yōu)良者一同派來，亦可與黑龍江兵匹敵。”清政府遂著手自盛京選調(diào)錫伯精兵一千攜家眷移駐伊犁，補(bǔ)充塔爾巴哈臺(tái)駐防。，認(rèn)為伊犁要地需駐扎強(qiáng)兵，駐防官兵應(yīng)自精兵揀選，否則難以彈壓越境部眾，要求自盛京在冊(cè)錫伯精兵中補(bǔ)充兵源，提高兵源質(zhì)量。②吳元豐、趙志強(qiáng)《清代錫伯族檔案史料選編》，第1冊(cè)，新疆人民出版社，1987年，第326頁?！耙晾鐚④娒魅鸬茸噙x派盛京錫伯官兵駐防伊犁地方折”。然而，乾隆皇帝的考慮與將軍明瑞的考慮有所不同，乾隆認(rèn)為，戍邊官兵選調(diào)標(biāo)準(zhǔn)首要不止在戰(zhàn)斗力大小，更在忠誠(chéng)度的高低，指出察哈爾與衛(wèi)拉特諸部矛盾由來已久，索倫官兵參與歷次清朝對(duì)準(zhǔn)戰(zhàn)事，厄魯特達(dá)什達(dá)瓦部為清政府“剿滅準(zhǔn)部”堅(jiān)定的執(zhí)行者，錫伯長(zhǎng)期與滿蒙八旗混居當(dāng)差，四部被視為輔助滿營(yíng)的可靠力量。乾隆指出，“選丁為兵”有利于鼓勵(lì)戍邊，在冊(cè)察哈爾、索倫官兵，雖然戰(zhàn)斗力強(qiáng)，但未必能安心戍邊生產(chǎn)，而察哈爾單身窮苦男丁、索倫營(yíng)打牲丁及厄魯特牧丁則不然，當(dāng)差戍邊成為改善生活困境的重要途徑，較家境富裕者更易自愿移駐、安心戍邊。此外，戍邊屯墾有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，伊犁四營(yíng)軍民不脫離生產(chǎn)，保持八旗入關(guān)前的傳統(tǒng)，既能糧草自給、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、防止奢靡，又能減少清政府財(cái)政支出、鞏固駐防后勤、能有效鞏固軍府體系。

乾隆皇帝擬自伊犁駐軍中派數(shù)百名換防兵至喀什噶爾、葉爾羌、阿克蘇等地更替戍防。③譯自中國(guó)第一歷史檔案館編《清代新疆滿文檔案匯編》，第73冊(cè)，第1頁，乾隆三十年三月初一日，“軍機(jī)大臣傅恒奏請(qǐng)派西安滿洲官兵攜券移駐伊犁折”。軍機(jī)大臣議奏：“伊犁為新定區(qū)域，現(xiàn)自各處陸續(xù)移駐官兵近萬戶。伊犁地方甚為遼闊，現(xiàn)于雅爾之地修筑城堡，派兵移駐塔爾巴哈臺(tái)，若再派兵至回疆喀什噶爾等地?fù)Q防，則仍需兵三千名。故再增兵伊犁二千名，甚有裨益。現(xiàn)西安備有擬遷成都之兵，相應(yīng)揀選二千名，就近移駐伊犁，則等赴伊犁后演習(xí)技藝，不致休閑偷安，與諸事皆有益處。請(qǐng)從西安滿洲、蒙古兵內(nèi)，選派兩千名攜眷移駐伊犁，其空缺額，由京城選派兩千名滿蒙兵移西安?！雹茏g自中國(guó)第一歷史檔案館編《清代新疆滿文檔案匯編》，第73冊(cè)，第1頁，乾隆三十年三月初一日，“軍機(jī)大臣傅恒奏請(qǐng)派西安滿洲官兵攜券移駐伊犁折”。乾隆皇帝遂將移駐成都的西安八旗兵改派伊犁，再由京補(bǔ)派滿洲、蒙古兵移駐西安。⑤《清高宗實(shí)錄》卷732，乾隆三十年三月丁丑，中華書局，1986年。同時(shí)，乾隆二十九年至三十年，清政府揀發(fā)熱河達(dá)什達(dá)瓦部厄魯特兵，與其余伊犁當(dāng)?shù)赝肚宥螋斕夭勘娀炀帪槎螋斕貭I(yíng)。

陜甘綠營(yíng)隨伊犁軍府的確立、八旗武裝的組建而完成移駐，伊犁八旗六營(yíng)和六大綠營(yíng)城由此逐步成型，達(dá)到官兵總額一萬七千余名規(guī)模，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過最初駐兵四千名計(jì)劃。伊犁將軍起初駐于綏定城，因城池僅四里三分，早已不敷駐防官兵居住，清朝隨即開展大規(guī)模駐防城的建設(shè)。乾隆二十八年（1763年）正月三日，乾隆皇帝諭：“新疆平定已有數(shù)年，伊犁需多駐官兵，借以籌劃久遠(yuǎn)，現(xiàn)將涼州、莊浪等處官兵攜眷移駐，官兵三四千名，合家口不下萬人，所有營(yíng)房糧餉，俱當(dāng)預(yù)為備辦?！雹蕖肚甯咦趯?shí)錄》卷678，乾隆二十八年正月辛酉，中華書局，1986年。軍機(jī)大臣對(duì)此奏：“察哈爾、厄魯特兵，游牧為生，應(yīng)仍其舊，索倫亦然，過冬自備棚房，產(chǎn)業(yè)再行議給。惟涼州、莊浪官兵，房屋需七千余間，綏定城僅敷現(xiàn)有官兵駐扎。伊犁河岸高臺(tái)處地土堅(jiān)凝，可修筑大城，于新城及回城之間，產(chǎn)煤豐足，糧運(yùn)便捷，春季調(diào)綠營(yíng)兵起造，來年城屋便可竣工?！雹摺肚甯咦趯?shí)錄》卷678，乾隆二十八年正月辛酉，中華書局，1986年。乾隆皇帝遂令修建伊犁大城，并增綠營(yíng)屯兵，合同回屯，構(gòu)建滿營(yíng)糧草后勤系統(tǒng)。

表1 伊犁駐防八旗、綠營(yíng)統(tǒng)計(jì)表①此表數(shù)據(jù)來自《西域圖志》《新疆圖志》相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

乾隆三十年（1765年）二月二十四日，新筑滿洲駐防城告竣，乾隆皇帝欽定為惠遠(yuǎn)城，②〔清〕傅恒：《平定準(zhǔn)噶爾方略》續(xù)編，卷28，乾隆三十年閏二月己巳。伊犁將軍由綏定城移住該城。同時(shí)，作為滿營(yíng)重要輔助的綠營(yíng)，其駐防城自新疆東路經(jīng)過烏魯木齊，延伸至伊犁。乾隆二十七年（1762 年）至二十九年（1764 年），烏魯木齊以東建成“惠徠堡”③惠徠堡：古遺址名。位于新疆烏魯木齊市七道灣鄉(xiāng)六道灣村。建于乾隆二十七年（1762年），毀于同治三年（1864年），屬于烏魯木齊辦事大臣所轄中營(yíng)九屯之一?！皩邑S堡”④屢豐堡：位于新疆烏魯木齊市七道灣區(qū)域?！拜嫅殉恰雹葺嫅殉牵航裥陆兹惺袇^(qū)。“阜康城，”⑥阜康城：今新疆阜康市。以西建成“宣仁堡”⑦宣仁堡：位于新疆烏魯木齊市區(qū)頭工區(qū)域內(nèi)?！皯蚜x堡”⑧懷義堡：俗稱“二工”，位于新疆烏魯木齊市二工鄉(xiāng)政府東側(cè)?！皩庍叧恰雹釋庍叧牵杭床h老城，位于新疆昌吉市東北緣?！皩毑ぁ雹鈱毑ぃ核追Q“四工”，位于新疆烏魯木齊市二工鄉(xiāng)三工村內(nèi)?！皹啡ぁ盵11]樂全堡：位于烏魯木齊縣青格達(dá)湖鄉(xiāng)內(nèi)?！熬盎恰盵12]景化城：位于新疆呼圖壁縣內(nèi)。“綏來城，”[13]綏寧城：位于新疆瑪納斯縣內(nèi)。伊犁“塔勒奇城”隨之落成，綠營(yíng)城間將用兵準(zhǔn)部時(shí)期設(shè)置的軍屯、驛站、卡倫加以鞏固，形成伊犁駐防戰(zhàn)略后方，保障甘肅至伊犁的通訊、后勤系統(tǒng)的暢通。

清政府在軍府體系推進(jìn)中，極為關(guān)注駐防財(cái)政問題。清朝用兵準(zhǔn)部之際，朝野上下對(duì)乾隆皇帝有好大喜功、虛糜國(guó)帑之議；清政府決策伊犁駐防之時(shí)，朝野又有指責(zé)乾隆皇帝糜耗錢糧、得不償失之論。這些輿論使乾隆皇帝布設(shè)伊犁軍府體系時(shí)極力控制軍費(fèi)與財(cái)政。清政府在移駐甘肅滿營(yíng)于伊犁同時(shí)，大批裁減內(nèi)地漢軍八旗，增設(shè)伊犁駐防旗營(yíng)，并以“射獵游牧兵”名義建伊犁四營(yíng)，劃屬“射獵游牧兵，”①魏源：《圣武記》（上冊(cè)），第159頁，中華書局，1984年。強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)自給，即使錫伯有駐城住房和屯田農(nóng)耕舊俗，清政府亦以“射獵游牧兵”為名，要求軍糧后勤自給，城池房屋自籌自建，并取消紅白賞銀，借以減輕清政府財(cái)政支出。此外，清廷不斷增加回屯、軍屯數(shù)目，借以供給滿營(yíng)軍糧，減少財(cái)政支出。

乾隆三十二年（1767年）正月，隨著伊犁駐防的逐步完善，清政府正式采取“界內(nèi)卡外”方式處理哈薩克、布魯特越境問題，即以百分之一馬租作為條件，允許哈薩克進(jìn)入清朝邊界內(nèi)部，并在卡倫外側(cè)區(qū)域游牧，此方式既可保證清政府對(duì)準(zhǔn)噶爾故地的歸屬權(quán)，又符合哈薩克生產(chǎn)、生活需求，使“非法越境”成為“合法越境?！雹谛≌有⒉┱J(rèn)為清政府卡倫管理制度的變化是由其管理注重“屬地主義”，而不注重卡外管理所致，導(dǎo)致清末巡邊制度變?yōu)檠部ㄖ贫?，并明令禁止官兵出卡處理越境事?wù)，使清朝邊界失去“卡外界內(nèi)”的明確性，使卡倫線路成為邊界實(shí)體。自：《清と中央アジア草原——遊牧民の世界fk（x）帝國(guó)の辺境》（清朝和中亞草原——游牧世界的帝國(guó)邊境），東京大學(xué)出版社，2014年，第275頁。清政府再次調(diào)整塔爾巴哈臺(tái)至伊犁卡倫布局，原先常設(shè)卡倫，即為夏季卡倫，而新設(shè)冬季卡倫則后撤數(shù)十至數(shù)百里不等。清政府以靈活之駐軍管理方式，有效控轄了邊境秩序，處理了清哈爭(zhēng)議矛盾，明確哈薩克游牧范圍以及清朝新疆西北邊界。

乾隆三十六年（1771年）三月，伊犁最后一座駐防城惠寧城建成，伊犁四營(yíng)環(huán)衛(wèi)伊犁九城布局定型，伊犁軍府體系宣告正式確立。這使伊犁、塔爾巴哈臺(tái)駐軍與北部科布多駐軍連為一體，在北路“成犄角之勢(shì)，”③〔清〕傅恒：《平定準(zhǔn)噶爾方略》續(xù)編卷13，乾隆二十六年九月辛丑。伊犁駐防亦向南貫穿回疆八城，威懾周邊屬國(guó)，以軍事駐防、換防及邊境巡查、駐守卡倫等方式，構(gòu)建清朝西部邊境防御體系，強(qiáng)化了邊境秩序，明確了清朝對(duì)準(zhǔn)噶爾故地的歸屬，清朝疆域由此定型。

四、結(jié)語

乾隆朝伊犁軍府的設(shè)置圍繞哈薩克、布魯特大規(guī)模越境問題展開，最終實(shí)現(xiàn)自科布多、塔爾巴哈臺(tái)，再至伊犁、喀什噶爾的軍事管理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)外控轄周邊藩屬、防范沙俄東進(jìn)，對(duì)內(nèi)實(shí)施“以軍統(tǒng)政”的管理。可以窺見清政府設(shè)置伊犁軍府具有以邊疆威脅確定戰(zhàn)略目標(biāo)、以戰(zhàn)略對(duì)象設(shè)置駐防布局、以管理成本選擇駐軍方式、以駐防條件選擇官兵類型的特點(diǎn)。清政府對(duì)伊犁軍府設(shè)置的方式、地點(diǎn)、人員、糧餉等因素可謂權(quán)衡再三，幾經(jīng)調(diào)整，改臨時(shí)駐軍為長(zhǎng)期駐防，以甘肅駐防構(gòu)建伊犁駐防主體，改塔爾巴哈臺(tái)駐防為換防，縮小南疆各城駐兵數(shù)，裁減內(nèi)地大批漢軍八旗，增添伊犁駐軍兵額。清政府對(duì)軍府體制采取靈活手段，重新構(gòu)建卡倫布局，以“界內(nèi)卡外”方式管理哈薩克入境游牧，變非法入境為合法入境，緩和清哈矛盾。此后，清政府又針對(duì)東歸土爾扈特安置問題，構(gòu)建烏魯木齊東路駐防體系，設(shè)置烏魯木齊都統(tǒng)，管理巴里坤至伊犁區(qū)域，輔助伊犁軍府實(shí)現(xiàn)對(duì)東歸部眾的安置與管轄，強(qiáng)化對(duì)南疆八城及北路塔爾巴哈臺(tái)的換防管理。

伊犁軍府體系實(shí)為常態(tài)化軍事管制制度。①見新疆社會(huì)科學(xué)院民族研究所編：《新疆簡(jiǎn)史》第1冊(cè)第277頁，新疆人民出版社，烏魯木齊，1980年；曾問吾：《中國(guó)經(jīng)營(yíng)西域史》第264頁，商務(wù)印書館，1936年；余太山主編：《西域文化史》，中國(guó)友誼出版公司，1996年，第398頁。清政府以伊犁將軍為軍政統(tǒng)帥，以六大滿營(yíng)為核心，以伊犁四營(yíng)及綠營(yíng)構(gòu)建清軍武裝主體，以各區(qū)域駐防大臣嚴(yán)控札薩克及伯克系統(tǒng)，控轄境內(nèi)各族部眾，推進(jìn)巡邊守卡、武備訓(xùn)練制度，保留馱馬處、糧餉處等戰(zhàn)時(shí)機(jī)構(gòu)，保留參贊大臣、辦事大臣、領(lǐng)隊(duì)大臣、協(xié)辦大臣等非經(jīng)制官差制，即將戰(zhàn)時(shí)體制常態(tài)化運(yùn)行，長(zhǎng)期備戰(zhàn)應(yīng)戰(zhàn)，實(shí)施軍事管制，借以應(yīng)對(duì)新疆各類潛在威脅及突發(fā)事件，其軍政一體行政管理體制，突出暫時(shí)性、過渡性、強(qiáng)制性特點(diǎn)，為戰(zhàn)爭(zhēng)或非常狀態(tài)下的過渡性強(qiáng)制性管理制度，將地方政府權(quán)力和職能全部或部分移交軍府體系，擴(kuò)大駐軍和軍事機(jī)構(gòu)權(quán)限。可以說“軍府制”是非常狀態(tài)下采取的臨時(shí)性管理方式，使清朝政府能迅速調(diào)動(dòng)軍隊(duì)，集中調(diào)配資源，高效消除潛在威脅，對(duì)維護(hù)當(dāng)時(shí)邊疆邊境的安全和穩(wěn)定發(fā)揮巨大作用。

乾隆皇帝以軍府制治疆，其前提是分封制的破滅、直省制的失敗，實(shí)際為被動(dòng)選擇的結(jié)果。作為穩(wěn)定新疆的臨時(shí)過渡性制度，新疆軍府制迥異于內(nèi)地各直省和其他邊疆地區(qū)管理制度。伊犁將軍設(shè)置后五十余年新疆未有大亂，社會(huì)安定有序，各民族安居樂業(yè)、和諧共處，是清朝治疆制度成功的反映。然而，乾隆皇帝繼任者并未充分考察軍府制治疆的利弊，將暫時(shí)性、過渡性的伊犁軍府體制長(zhǎng)期性、常態(tài)化，以祖制之名盲目維持，沒有能夠及時(shí)改革，重控轄輕發(fā)展，重軍事輕民政，重分治輕交融，片面強(qiáng)調(diào)社會(huì)安全和穩(wěn)定，忽視各族民眾交往交流交融需求。所謂軍府制“易立而難久，”②王樹楠：《新疆圖志》職官三，卷24，上海古籍出版社，1992年，第244頁。一旦國(guó)內(nèi)社會(huì)矛盾大爆發(fā)，新疆軍府體制失去國(guó)力支撐必將坍塌崩潰，外部勢(shì)力乘虛而入。兩次鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)及太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)中，清政府受到重創(chuàng)，國(guó)力銳減，國(guó)庫空虛，對(duì)新疆的“協(xié)餉”“專餉”幾乎斷絕，使伊犁軍府體系大幅衰落。清末“同治之亂”中，伊犁軍府及滿營(yíng)軍民淪為東干、塔蘭奇反清部眾的主要對(duì)象，滿營(yíng)軍民人口由六萬八千人③摘自：《新疆通志》卷27，民族志，新疆人民出版社，2006年，第607頁。銳減至四千余人，④摘自：《滿族社會(huì)歷史調(diào)查》，遼寧民族出版社，1985年，第168頁。使軍府主體徹底解體，沙俄趁機(jī)侵占伊犁十年，阿古柏勢(shì)力在天山南北肆意橫行。左宗棠收復(fù)新疆后，清政府于新疆建省，布設(shè)州縣，廢除軍府體制，取消特殊制度，伊犁將軍雖保留，但其職權(quán)由統(tǒng)攬全疆軍政大權(quán)變?yōu)橐晾缰了堑倪叿儡姍?quán)，新疆與內(nèi)地制度的一體化才得以實(shí)現(xiàn)，社會(huì)秩序隨之逐步穩(wěn)定。