黃振羽，陳馨旖

(1.大連海事大學公共管理與人文藝術學院，遼寧大連 116026；2.中山大學大科學設施與創(chuàng)新政策研究中心，廣東廣州 510275；3.中山大學政治與公共事務管理學院，廣東廣州 510275)

1 現(xiàn)象與問題

始于2016 年的“王-楊”之爭一度火熱，爭論聚焦于中國當前是否應當建設“環(huán)形正負電子對撞機和超級質子對撞機”（下文簡稱CEPC-SPPC）。先有楊振寧發(fā)文質疑當前中國建設CEPC-SPPC 中關于造價幾何、是利是弊、能否解決科學難題、值不值得等問題［1］，尤其援引了美國超級超導對撞機因建設中斷，最后造成了“機（美國國會于1992 年終止了該計劃）財（浪費了約30 億美元）兩空”的慘淡結局［2］。后有王貽芳［3］發(fā)文一一回應，認為建設CEPC-SPPC 的工程造價約為1 400 億人民幣，此舉雖然耗資巨大，但并非不可控，中國應當主動抓住眼下30 年的寶貴機遇期。隨即中國科學院院士何祚庥［4］也發(fā)文建議中央決策者要看清其問題本質，認為我國尚不具備駕馭如此量級對撞機的能力。這一爭論的火熱程度不僅吸引了學界人士、政界人士，甚至普通網(wǎng)民都積極參與進入這一場事關大科學裝置建設的辯論之中。

2016 年7 月，CEPC-SPPC 預研項目因一票之差而未能在國家發(fā)改委通過立項，但令人意外的是，對于這一耗資巨大、成果難以預期、充滿爭議的大科學裝置，竟得到了傳統(tǒng)政治學認為“短視”的地方政府的青睞。在中國式分權的制度結構下，從地方政府在投資選擇的行動中可以看出它們有著明顯偏好，當面臨周期短、見效快、風險低、不確定小的生產(chǎn)性投資和相對周期長、見效慢、風險高、不確定性大的創(chuàng)新性投資兩種選擇時，實證研究表明地方政府會出現(xiàn)“重生產(chǎn)，輕創(chuàng)新”的偏向性［5］。但在CEPC-SPPC 項目中，據(jù)王貽芳透露，不少地方政府表現(xiàn)出了不低的興趣，“地方政府都非常希望我們?nèi)?，至少現(xiàn)在有7、8 個城市經(jīng)常來找我們聊，希望我們過去”［6］。然CEPC-SPPC 的建設投資巨大且很可能在未來十余年都難有成效，這是“王-楊”之爭中雙方的共識。由此產(chǎn)生的一個疑惑是：緣何偏好短期經(jīng)營性績效的地方政府，會轉向青睞于投資數(shù)十年也不一定有結果的大科學裝置？

對此，本文接下來的安排是：首先導入政治錦標賽的理論視角并建構分析框架，用于理解地方政府的決策行為；其次，在政治錦標賽理論視角下，通過分析當前以創(chuàng)新驅動發(fā)展的政治背景和經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，闡明大科學裝置得到地方政府青睞的原因所在；最后，是本文的討論和結論。

2 理論導入與分析框架

“錦標賽”是指以相對位次而非絕對成績決定勝負的激勵機制［7］，在政治領域則被稱為“政治錦標賽”。當政治錦標賽決定著官員的晉升機會時則又名為“晉升錦標賽”，這一概念是中國學者基于對中國政治集權和經(jīng)濟分權的制度分析提出的，認為在中國政治體制內(nèi)存在地方官員為晉升而競爭的行動邏輯。周黎安是“中國晉升競標賽模式”的提出者，在其研究中也已經(jīng)論證了地方官員晉升與地方經(jīng)濟績效之間的正向關系［7］。

政治錦標賽的一個關鍵評判標準在于干部考核，指通過顯性指標考核官員任期內(nèi)政績排序官員相對位次。至于為什么中央對地方的考核往往會選擇一些顯性指標［8］，原因較為復雜，接受相對廣泛的一個解釋是，在中國這樣一個中央集權體制下，科層制度帶來較強的信息不對稱［9］，加之中國的干部考核是一個非常復雜的系統(tǒng)［10］，利用指標則能較好地形成統(tǒng)一比較平臺，用以比較地方政府官員的表現(xiàn)，是一種相對公平和透明的比較方式?？梢哉f，在指標選取恰當?shù)那闆r下，政治錦標賽是推動中國地方治理的重要機制，陳譚等［11］也指出，政治錦標賽是我國當前地方官員晉升博弈不容選擇的現(xiàn)實政治生態(tài)。

有部分學者認為政治錦標賽的邏輯或存在漏洞，并給出了一些反證例子，指出經(jīng)濟增長并非必然帶來政治晉升［10］。然而，隨著不同學者研究的深入，發(fā)現(xiàn)在政治錦標賽相對位次的競賽邏輯下，存在不同的競賽形式和錦標選擇，并在不同層面上影響到地方政府官員的晉升或免于懲罰，這為政治錦標賽的批評者提出了有力回應。

首先，地方政府的競賽稟賦并非均衡。楊其靜等［12］曾提出了“寬松資格賽”，認為地方官員的晉升機會并不是完全按照經(jīng)濟增長業(yè)績直接排序的（比如，排名前1～2），而是排在不太后的官員（比如，前10）才顯著具備晉升機會。這意味著將國家內(nèi)不同地方的發(fā)展水平“按塊劃分”，因為經(jīng)濟社會發(fā)展并不總是均衡的，只有發(fā)展水平接近的地區(qū)才具有可比較性，對地方官員的考核也相對公平合理。換言之，經(jīng)濟社會發(fā)展水平是地方政府的一個競賽稟賦，對發(fā)展水平相近的參賽者做出比較，是政治錦標賽公平合理的一個基本條件。

其次，地方政府的“錦標”選擇并非唯一，即地方政府的行動目標選擇是多樣化的、有挑選的。劉建雄［13］提出除了“經(jīng)濟績效”之外，還包括“政治忠誠”和“轄區(qū)民意”等因素。王哲［14］提出了“達標賽”的形式，其認為近年來地方政府也在生態(tài)、文化等非經(jīng)濟領域投入了越來越多的精力，原因在于上級政府也在非經(jīng)濟領域的通過“達標賽”來激勵下級官員。比如在重視環(huán)保的政治環(huán)境下官員會優(yōu)先參與環(huán)保相關的治理達標試驗，而在重視科技的政治環(huán)境下官員會偏好爭取與科技相關的投資。達標雖然不一定能帶來晉升，卻可以規(guī)避“懲罰”、乃至“淘汰”，而在政府官員有限的政治生涯中，在某一輪競賽中被淘汰，則有可能失去了后續(xù)的晉升機會。由此可見，如果把經(jīng)濟績效看作是地方政府政治錦標賽的唯一選擇，就可能忽略了影響競賽的其它因素。

最后，地方政府的政治錦標賽并非常態(tài)。周飛舟［15］以君主“變法”前后官員晉升為例，說明了政績考察簡單而有效的同時，也會造成政府目標變得明確而單一，官員的升遷因此出現(xiàn)捷徑，所以一般變法期間“競進之風”異常興盛。這表明，政治錦標賽是特定情況下政府官員的稀缺注意力分配過程，其背后是組織、制度甚至社會環(huán)境對個體的影響［16］。也就是說，政治錦標賽并非一個簡單的晉升標準問題，而是與整個政治體制的理念、特點和時勢緊密相連的［15］。換言之，在某一個政治環(huán)境之下，地方政府更有可能選擇一個能夠具有符合當前政治環(huán)境的政績顯示度的方式，來贏得政治錦標賽的勝利。

然而，政治錦標賽是一把雙刃劍。周黎安［7］認為，在政府多維度職能和多任務特征下，政治錦標賽會促使地方政府更加關心可測度的效益，如GDP 增長率。官員需要在任期內(nèi)盡快取得好的政績，而作為投資主體的本屆政府由于難以享受到投資后的長期收益，加上彈性任期制、晉升考核的政績壓力等作用，會使得地方選擇性地關注可量化的“政績工程”［17-18］。因此，當政治錦標賽發(fā)生時，作為“錦標”的可測度效益在提升的同時，諸多隱性弊端或長期問題也有可能產(chǎn)生，比如重復建設問題、忽視環(huán)保、數(shù)據(jù)造假等。

綜上所述，我們建構了本文的分析框架，如圖1 所示。首先，地方政府所處的政治環(huán)境決定了是否要發(fā)動競賽和為何競賽，一方面，政治錦標賽往往發(fā)生在“變法期”，另一方面，特定的政治環(huán)境會產(chǎn)生特定的競賽需求；其次，地方政府所擁有的競賽稟賦決定其在何種層面上參與競賽，在當前我國區(qū)域發(fā)展不均衡的情況下，競賽稟賦主要是指地方的社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀；再者，地方政府會根據(jù)政治環(huán)境和競賽稟賦，選擇有利于在競賽中勝出的、更具政績顯示度的“錦標”；最后，當政治錦標賽不可避免地發(fā)生時，如何引導競賽的有序進行，有效規(guī)避負面行動后果，就成為了一個迫切需要解決的問題。

圖1 分析框架

3 創(chuàng)新政治錦標賽

3.1 政治環(huán)境：創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略

中國的經(jīng)濟發(fā)展速度從2012 年開始放緩，由此中國經(jīng)濟進入了一種新的發(fā)展模式［19］，2014 年5月，習近平在河南考察首次以“新常態(tài)”描述這一新周期中的中國經(jīng)濟。同年11 月，習近平在亞太經(jīng)合組織(APEC)工商領導人峰會上首次系統(tǒng)闡述了新常態(tài)，說明了新常態(tài)有幾個主要特點：速度——“從高速增長轉為中高速增長”，結構——“經(jīng)濟結構不斷優(yōu)化升級”，動力——“從要素驅動、投資驅動轉向創(chuàng)新驅動”［20］，并鼓勵“主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間”［21］，經(jīng)濟新常態(tài)概念的提出和宣傳實際上意味著我所處的發(fā)展階段發(fā)生了改變，對于中國來說，經(jīng)濟的發(fā)展同政府是息息相關的［19］，進入新常態(tài)意味著政府要在一個更為長遠的階段維持經(jīng)濟中高速的可持續(xù)增長，政治環(huán)境的改變要求政府的治理手段和治理目標都進行改革。

已有的研究較多強調(diào)了經(jīng)濟新常態(tài)的一個根本要求是提升經(jīng)濟發(fā)展的質量，做到總量與質量的雙重增長［22］。長期以來，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式較為粗放，高投入、高消耗、低產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)占很大比重，產(chǎn)業(yè)結構主要位于全球價值鏈的中低端，比較利益不高［23］，過度依賴于自然資源的投入忽略知識科技的發(fā)展，極有可能帶來“資源詛咒”下經(jīng)濟落后的后果［24］，也有學者根據(jù)我國經(jīng)濟生產(chǎn)的獲益能力認為，現(xiàn)今我國就正處于“微笑曲線”的低端［25］，低獲益能力、高對外依存度、人口紅利逐步消失、不可持續(xù)等問題都暴露著過度看重經(jīng)濟總量的弊端，亟需通過“變法”來實現(xiàn)轉型。

在這樣特殊的經(jīng)濟環(huán)境下，各界將一個重要的改革風向指向了“創(chuàng)新”。何祚庥院士從經(jīng)濟學邊際效應的角度提出，緩解中國經(jīng)濟增長率從平均10%降為6.9%的辦法就在于要創(chuàng)新驅動［4］，這是因為長期來看，創(chuàng)新驅動的增長模式能夠通過提升經(jīng)濟的質量帶動經(jīng)濟總量，實現(xiàn)雙重提升。2012 年，黨的十八大報告提出創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，指出“科技創(chuàng)新是提高社會生產(chǎn)力和綜合國力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國家發(fā)展全局的核心位置［26］”。2016 年5 月，中共中央、國務院發(fā)布《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，提出“必須依靠創(chuàng)新驅動打造發(fā)展新引擎，培育新的經(jīng)濟增長點”。這一綱要作為創(chuàng)新驅動的引領性綱要，指明了經(jīng)濟新常態(tài)下的經(jīng)濟增長模式期望，把創(chuàng)新本身看作是重要生產(chǎn)力，進一步奠定這一發(fā)展方向，黨的十九大報告再一次強調(diào)要堅定實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，并提出了兩個重要計劃目標，即2020 年中國要進入創(chuàng)新性國家行列和2035 年中國要躋身創(chuàng)新型國家前列。本文認為，這一目標不僅是創(chuàng)新能力的目標或科技領域的目標，同時也是經(jīng)濟政治目標的體現(xiàn)。

相較之前的中國經(jīng)濟結構，科技創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展的支撐性作用已經(jīng)日益彰顯?！吨袊萍汲晒D化2018 年度報告（高等院校與科研院所篇）》顯示，全國高校和科研院所積極推動科技成果轉化工作，取得明顯進展和成效：科技成果轉化量價齊升，2017 年全國2 766 家公立研究開發(fā)機構、高等院校的科技成果轉化合同總金額達121 億元，同比增長66%，科技成果交易合同均價顯著提高，轉化合同平均金額為122 萬元，同比增長約24%，科技創(chuàng)富效應進一步顯現(xiàn)［27］。因此，以科技創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展，實際上帶來了經(jīng)濟發(fā)展動力和模式的變革，證明了以創(chuàng)新作為當下這一特殊發(fā)展階段的突破口是可行的和具備潛力的。

以上種種表明，在經(jīng)濟新常態(tài)下，我國的政治環(huán)境也由于經(jīng)濟形勢而發(fā)生了改變，經(jīng)濟質量被不斷看重，有研究已經(jīng)揭示出，在當前的官員晉升錦標賽中，當兩個省發(fā)展水平相當時，依靠發(fā)展科技的省會勝于依靠大量開采資源而取得相近成績的省［28］。這意味著地方間對發(fā)展模式的競賽已經(jīng)開啟，而創(chuàng)新、特別自主創(chuàng)新已經(jīng)成為了一種“政治正確”［29］。換言之，當下中國正處于一個以“創(chuàng)新驅動發(fā)展”為特點的經(jīng)濟發(fā)展模式“變法期”，這一時期的特殊性在于經(jīng)濟質量的看重，而對其提升的一個重要突破口在于創(chuàng)新，這引發(fā)了地方政府間的創(chuàng)新錦標賽。

3.2 地方政府與錦標選擇：大科學裝置的高政績顯示度

在此前的政治錦標賽中，“GDP”作為一種事后的經(jīng)濟績效體現(xiàn)，往往是用于評判地方發(fā)展的重要標準，是地方經(jīng)濟競賽中的“錦標”。但是，在經(jīng)濟新常態(tài)下，GDP 的質量被更加看重，并且創(chuàng)新驅動本就是一個長期的、風險性行為［30］，因此，簡單的、事后的GDP 不容易用來評判創(chuàng)新性的競賽。在有限理性下，為了規(guī)避以事后績效指標作為考核標準或將帶來的極大不確定性，不少地方政府已經(jīng)將競賽標準轉向了事前，比如競相出臺力度越來越大的人才政策、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策、創(chuàng)新補貼以及建設創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺等。雖然這本身只是起點或中間投入變量，甚至在公共預算學中被看作一種不盡恰當?shù)挠嬎惴绞剑?，當?chuàng)新成為解決經(jīng)濟新常態(tài)下的發(fā)展問題的突破口、已有研究又能夠證實創(chuàng)新與績效之間的正向關系（大多面向企業(yè)）［31］，并且指出我國創(chuàng)新系統(tǒng)創(chuàng)新能力低下是由于創(chuàng)新人力和財力投入不足時［32］，對創(chuàng)新的事前投入或中間投入就成為了地方政府的一個占優(yōu)行動選擇。在實際事件中表現(xiàn)為，把事前在科技創(chuàng)新方面的財政投入力度和支持力度看作是評估創(chuàng)新驅動發(fā)展績效的一個重要指標，如研發(fā)資金占同級財政預算支出比重或科技投入增長率等［33］。所以，在創(chuàng)新錦標賽中，地方政府事前創(chuàng)新財政支持力度越大，其獲得競賽勝利的可能也越大。

在這一激勵下，由于大科學裝置是具有強公共屬性和強正外部性的創(chuàng)新性生產(chǎn)工具，面向的是基礎學科最前沿，甚至有時建設大科學裝置象征著國家、乃至國際層面的一項最高創(chuàng)新實踐，盡管大科學裝置的市場建設能力相對較弱、意愿相對較低，但它所需的巨額投入和象征意義正是迎合了地方政府對錦標的偏好。大科學裝置在中國也被稱為“國家重大科技基礎設施”或“重大科技基礎設施”，如北京正負電子對撞機、東莞散列中子源和空間環(huán)境地面模擬裝置等就是典型的大科學裝置。大科學裝置的建設通常具有以下幾個特點：其一，大科學裝置通常耗資巨大，工程資金預算往往高達數(shù)億、乃至數(shù)十億［34］，如東莞散裂中子源的工程建設總預算約為23 億元人民幣；在中國，大科學裝置的工程建設和維護運營等資金撥付通常由中央政府主要出資，地方政府配套出資共同完成。但深圳在2017年進行了另一種實踐，即使用地方財政先出資建設大科學裝置。中國雖得益于大政府體制，政府資金撥付能力較強，但是包括上裝置后期運營與維護費用（根據(jù)2019 年4 月19 日于北京懷柔科學城國科大的專家訪談獲知，裝置建成后每年的維護通常預計為設備建設費用的10%～15%），耗資體量不可小覷；其二，大科學裝置通常建設周期較長，以“上海同步輻射光源”為例，上海光源是國際上性能指標領先的第三代同步輻射光源之一，其理想和建設周期長達14 年4 個月，橫跨了“八五”到“十一五”規(guī)劃共4 個五年規(guī)劃［35］；其三，大科學裝置的建設通常聚焦于最前沿科學領域［36］，因此建設結果具有不確定性，無法排除在建設投入巨資后得不到預想結果或所得結果得不償付的可能，從而存在較大的公共財政經(jīng)費風險。換言之，投入巨大的大科學裝置，在經(jīng)濟錦標賽下，并不能帶來巨大的經(jīng)濟拉力，甚至其風險會導致事后績效的不確定性；但在創(chuàng)新錦標賽下，事前對大科學裝置的大投入可被間接看作績效，事后績效的不確定性可被相對忽略，創(chuàng)新風險在該賽事下的包容度被提高，這使得事前的大投入更具政績顯示度。

由以上政治環(huán)境的特點和大科學裝置的特點可以發(fā)現(xiàn)，只有當政治環(huán)境確實發(fā)生了導向性的變化后，大科學裝置才可能成為地方偏好的建設項目，否則不論其投資結果的不確定性和高風險，其漫長的建設周期早已超過一個地方政府官員的常規(guī)任期，也足以成為地方政府官員的選擇障礙?？梢哉f，只有在政治環(huán)境發(fā)生了改變的當下，事前投入成為可取的績效評判指標，大科學裝置才會成為地方不惜在未獲得中央資金支持的情況下也要爭取建設的“錦標”。

公開的新聞報道、多個省市的政府工作報告以及地方政府的黨委中心組學習會報告等為上述判斷提供了佐證，可以看到，廣東省和省內(nèi)的廣州、佛山、東莞和深圳，以及成都、西安、吉林、大連、濟南、武漢等多地省市紛紛表示要建設大科學裝置。我們在調(diào)研的時候也發(fā)現(xiàn)，地方政府“發(fā)明”了一個極具時代背景的概念“有光則靈”，其中，“光”指的是光源大科學裝置——如同步輻射光源或散列中子源，而“靈”則是指政績。特別是，2016 年，《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《“十三五”國家科技創(chuàng)新規(guī)劃》《國家重大科技基礎設施建設“十三五”規(guī)劃》《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等重大政策文件相繼出臺，這些文件的核心特點是在發(fā)展傳統(tǒng)的高新園、科技園、孵化器以及其它國家級科研基地或平臺的基礎上，以大科學裝置及其集群為核心，打造綜合性國家科學中心。目前，北京、上海和合肥成為了“十三五”時期首批獲準建設綜合性國家科學中心的城市，而深圳則從2017 年起通過以地方財政投資布局建設十個大科學裝置，這在一定程度上為其贏得了獲批“十四五”時期建設粵港澳綜合性國家科學中心的機會?？梢哉f，深圳市的成功，強化了地方政府以大科學裝置作為當前競賽“錦標”的選擇激勵。

3.3 競賽稟賦：以大科學裝置為“錦標”的選擇約束

盡管大科學裝置已經(jīng)成為地方政府贏得創(chuàng)新政治錦標賽的一個最具政績顯示度的“錦標”選擇，然而，中央每年批復建設的大科學裝置數(shù)量有限，即便國務院在2018 年出臺的《關于全面加強基礎科學研究的若干意見》中鼓勵地方政府和社會資本投資建設大科學裝置，深圳的地方先行經(jīng)驗也并不適合每個地方政府。究其原因，以大科學裝置為“錦標”的選擇要受到地方政府的發(fā)展水平和能力的約束，本文將地方政府主動參與競賽時自身的發(fā)展能力定義為競賽稟賦。在本次研究中，認為地方競賽稟賦包括了：

（1）地方的經(jīng)濟發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)展相對落后的城市或將不具備建設的能力，本文以2018 年城市GDP 排名為參考，根據(jù)合肥（第27）這一已建成綜合性國家科學中心的經(jīng)濟情況，選擇了排名前三十的城市進行考察。

（2）第二產(chǎn)業(yè)增加值。由于大科學裝置的創(chuàng)新不僅面向科學，還常被期待在方向上與產(chǎn)業(yè)對標，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉型的鋪墊，形成看得見的增長點［37］，因此第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度或將對大科學的建設產(chǎn)生影響。

（3）國家級高科技園區(qū)數(shù)量。高科技園區(qū)不同于普通的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，它更講求技術性和科技的前沿性，因此對大科學裝置的期待度也會更高。

（4）中國科學院研究單位數(shù)量、普通高等院校數(shù)量。在當下中國，大科學裝置主要還是依托中科院和高校進行建設，這兩者也是我國主要的科學研發(fā)機構，因此中科院研究單位數(shù)量和高校能夠為大科學裝置提供建設和使用的協(xié)助。

（5）原“211”（包括原“985”）大學建設情況，“211”“985”這兩個概念雖然已經(jīng)被終止，但是它們在較長一段時間內(nèi)都代表了我國高校的最高水平，影響較為深遠，高水平高校代表了高水平的人才和研究組織，對大科學裝置的建設和使用都有重要影響。

本文通過公開的信息，包括新聞報道（如“放風”的新聞）和政府公開文件，收集了已經(jīng)建設大科學裝置的城市名單和計劃建設或爭取建設大科學裝置的部分城市名單（如表1 所示），通過比較這些城市的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和科技積累，分析以大科學裝置為“錦標”的主要參賽者所具有的競賽稟賦。

表1 參賽者的競賽稟賦比較

根據(jù)表1，可以發(fā)現(xiàn)：第一、地區(qū)的大科學裝置數(shù)量與中國科學院研究單位數(shù)量呈現(xiàn)出緊密的相關關系，根據(jù)中國科學院的報道，我國有2/3 的大科學裝置依托中科院及其下屬院所［38］；第二、大學的數(shù)量也與建設情況呈現(xiàn)正向關系，大學數(shù)量低于20 所的城市僅有東莞、青島和深圳建設了大科學裝置，但這三個城市分別在第二產(chǎn)業(yè)增加值、211大學數(shù)量和GDP 上表現(xiàn)出了優(yōu)勢?？梢?，由于在較長一段時間內(nèi)，我國的大科學裝置由中科院和高校牽頭建設［39］，于是呈現(xiàn)出地區(qū)內(nèi)中科院院所越多或高校越多（水平越高）大科學裝置也越多的情況。

從大科學裝置的地區(qū)間分布來看，我國的大科學裝置分布并不均勻，北京、上海、深圳、合肥的建設數(shù)量占據(jù)了主體，其他城市大抵寥寥幾個，斷裂較為嚴重。更重要的是，地方政府因稟賦差異而產(chǎn)生的競賽行為由此呈現(xiàn)：首先，競賽稟賦較高或有部分表現(xiàn)格外突出的城市會產(chǎn)生先導引領行為［40］。如北京，上海各項競賽稟賦都表現(xiàn)極佳，穩(wěn)定擁有大量大科學裝置。深圳的經(jīng)濟和第二產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢突出，也能夠彌補其他項不足的缺陷，使之具備建設大科學裝置的能力；其次，表1 揭示了城市“按塊劃分”后產(chǎn)生的對標追趕行為。比如隨著北京、上海兩個示范城市的大科學裝置建設推進，以及深圳這一兄弟城市大科學裝置建設的推進，同為一線城市的廣州更受到同級資源競爭壓力，進而參與到這一“錦標”的競爭中，早在2018 年，廣州市市人大常委會委員沈奎就立足于廣州應建設引領型全球性城市的定位，提出廣州需要高度重視，并在《廣州市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》中加入建設重大科技基礎設施集群［41］。實際上，面對北上深的壓力，廣州也正在加快推進數(shù)項重大科技基礎設施的預研。同樣的情況也發(fā)生在重慶，重慶作為GDP 前十的城市，雖然位于其后的天津、蘇州并未有建成或在建的大科學裝置，但重慶在定位上主動對標上海、北京、深圳等領跑城市，提出擬申報“國家大數(shù)據(jù)重大科技基礎設施”項目［42］；最后，在中國的政治環(huán)境下，就算建設能力或建設意愿較弱的地方，也會產(chǎn)生積極觀望行為，通過提出建設口號等方式表達政治忠誠。

值得注意的是，大科學裝置的高投入和高風險性也使之對“落戶地”也更加挑剔，不合適的地方進行建設未必是值得表彰的，反而有可能帶來負面效用。大科學裝置不同于招商引資多多益善的引進模式，更講究“擇良木而棲”，所以大科學裝置并非一個普適性的“錦標”，它不同于GDP 或工業(yè)或環(huán)保建設，要求每一個城市都固定地達到某一個數(shù)值，但相似之處是，先導性引領行為的政績顯示度高于對標追趕行為，而這兩者又高于積極觀望行為。

3.4 行動后果：慎防大科學裝置建設“熱”

當前，以大科學裝置為“錦標”是具有明顯積極意義的，尤其表現(xiàn)在對城市發(fā)展和轉型推動上。以北京懷柔科學城為例，地理位置遠離北京市中心的懷柔本是一處郊區(qū)，但是在2017年9月份，國務院、中共中央批復了北京城市總體規(guī)劃，明確要把懷柔科學城建設成為與國家戰(zhàn)略相匹配的世界級原始創(chuàng)新城區(qū)，因此在基礎設施上，懷柔的建設更多按照城區(qū)的概念進行建設，配套建設了城市交通、住房保障、科學田園、教育場所、醫(yī)療機構等，甚至規(guī)劃了森林公園、博物館等生活服務配套。其目的源于保障科研人員能夠“留得住、住得好”，但這些行為能夠形成輻射效應，為地區(qū)的建設爭取了重要的資源，形成城市集聚效應，通過推動城市局部轉型升級的方式提升了整個城市的建設水平。同樣地，在科學和產(chǎn)業(yè)的關系上，建設大科學裝置能夠提高城市對相關學科人才的吸引力，推動科研機構集聚，進而引起產(chǎn)業(yè)集聚和推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，乃至產(chǎn)業(yè)體系的變革?？梢哉f，大科學裝置能夠至少從城市基礎設施、科學研究和產(chǎn)業(yè)三方面推動城市的發(fā)展，借助人才這一生產(chǎn)要素作為影響中介，并最終推動城市或局部的轉型升級。

隨著上海張江、北京懷柔和合肥科學城的建成，以及隨著深圳成為中國特色社會主義先行示范區(qū)，地方政府在未來將會成為建設大科學裝置的重要主力軍。然而，由于大科學裝置的特殊性以及地方競賽稟賦約束，地方政府必須對自己的建設能力做出合理評估，中央也應該加強審核，否則，在創(chuàng)新政治錦標賽的激勵下，就有可能出現(xiàn)大科學建設“過熱”的后果。

第一，雖然《國家重大科技基礎設施管理辦法》（發(fā)改高技〔2014〕2545 號）把大科學裝置定義為“由國家統(tǒng)籌布局，依托高水平創(chuàng)新主體建設，面向社會開放共享的大型復雜科學研究裝置或系統(tǒng)，是長期為高水平研究活動提供服務、具有較大國際影響力的國家公共設施”，但在實踐上，有關大科學裝置的普適性建設標準卻尚未形成，這就有可能導致“偽大科學裝置”的出現(xiàn)，即有的設備只是大型裝置，而不是大科學裝置。

第二，中國的歷史事實表明，政治錦標賽很有可能會導致重復建設和資源浪費的行動后果。周飛舟［15］曾提出由于晉升錦標賽期間地區(qū)間的激烈競爭關系會導致的一個后果就是重復建設。江飛濤等［43］研究證明了地方為在地區(qū)競爭中爭取更多政績而對企業(yè)過度補貼，造成企業(yè)過度的產(chǎn)能投資，導致行業(yè)產(chǎn)能過剩。大科學裝置的建設不同于基礎設施的建設，一旦投資失敗面臨的就是上億元、乃至數(shù)十億元的資金浪費，而無法獲得任何的回報。在國際上，這種事情已經(jīng)發(fā)生過，最典型的例子是美國在20 世紀80 年代中建造的超導超級對撞機，它在經(jīng)歷了七年的實施、耗資20 億美元后，最終以停建告終［44］，不論對政府來說還是對社會發(fā)展來說，都是不可挽回的損失。

第三，由于大科學裝置面向科學最前沿的特點和能夠被計入事前績效的制度安排，在地方政府有能力和意愿使用地方財政先行建設的情況下，不排除存在偏離建設預期的可能。一方面是一些地方政府建設能力不足或信息不對稱的原因，會出現(xiàn)偏離建設預期或者建出“偽大科學裝置”的情況，另一方面則是由于地方參與競賽的績效需要，加之大科學裝置的建設周期長的特點，不排除會出現(xiàn)地方自愿浪費建設以爭取績效的情況。

綜上所述，我們把政治環(huán)境、地方政府的錦標選擇、競賽稟賦以及行動后果的邏輯關系以圖2 做出總結。

圖2 分析結果

4 結論與建議

中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，面臨的是新的挑戰(zhàn)和新的機遇，這一時期的改革重心之一在于創(chuàng)新引領，變革經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的源動力，這引致了席卷全國的創(chuàng)新錦標賽。在創(chuàng)新結果的不確定性和創(chuàng)新投入與結果的正向關系下，事前績效成為了判斷競賽勝負的準則，大科學裝置作為一項具有高政績顯示度、需要大量事前財政投入的“錦標”，獲得了地方政府的青睞。從當前的發(fā)展趨勢看，地方的創(chuàng)新政治“競標”已經(jīng)不可避免，但是否選擇以大科學裝置為“錦標”，則必須考慮地方政府的競賽稟賦，引導競賽有序開展，以規(guī)避因決策失誤而帶來的嚴重后果。為此，本文認為我國至少需要在以下方面盡快完善：

首先，國家應盡快出臺標準，避免資源錯位。目前我國的大科學裝置建設尚未形成統(tǒng)一的標準，國家在政策文件內(nèi)的表述也存在較多模糊的地方，大科學裝置或說國家重大科技基礎設施的邊界并不清晰。加之在中國這樣一個龐大的國家機器下，存在地方使用地方財政現(xiàn)行建設的自由，就難免產(chǎn)生一定的灰色空間，因此一旦該錦標賽進一步發(fā)展，地方就存在為了績效追趕而建設的可能，導致地方或有意或無意地投資偏差，出現(xiàn)建設實際與建設計劃不符的情況，進而造成建設資源的大量浪費，也會形成不良示范，從根基上影響創(chuàng)新型強國的質量。因此，本文認為國家應該盡快出臺相關標準，從大科學裝置建設的標準、邊界、流程等方面設置下限，從制度上規(guī)避建設偏差，實現(xiàn)高效的資源配置。

其次，國家應注意宏觀調(diào)控，防止重復建設。由于我國尚處于大科學裝置發(fā)展的初期，很多科學領域仍有建設需求，但是，越是有需求就越應該謹慎規(guī)劃和投入，否則地方很容易“挑選”項目進行建設。在政治學視角下，如果建設何種大科學裝置都能夠達成指標，那么地方自然會蜂擁挑選相對容易建設的設施，從而導致重復建設的問題。但是，當下的財政資源十分有限，并且目前大科學裝置愈發(fā)講求開放合作，中國作為中央集權的國家，在大科學裝置建設上更應該發(fā)揮制度優(yōu)勢，通過宏觀調(diào)控的方式規(guī)劃地區(qū)間的大科學裝置建設，積極推動區(qū)域間的合作建設、成果共享等，實現(xiàn)國家內(nèi)大科學裝置的合理布局。

再者，建議通過城市合作共建共管的方式建設大科學裝置。從目前的建設情況來看，我國的大科學裝置布局很不均勻，有的省份甚至全省只有一個大科學裝置，比如浙江省，但由于大科學裝置的建設對依托單位仍存在一定要求，所以本文建議可以以城市合作為基礎，聯(lián)合城市間科研力量，綜合地理、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)布局等方面考慮，通過牽頭-協(xié)作-共享的方式共同建設和共同管理大科學裝置，厘定建設責任和使用權利等邊界，為地區(qū)內(nèi)科研和產(chǎn)業(yè)需要提供便利，以制度約束、產(chǎn)權界定等手段更大限度地發(fā)揮大科學裝置的效能。

最后，應按需建設大科學裝置。在國家發(fā)展的不同時期有不同的需求，不能僅因為項目本身有意義就不顧其現(xiàn)實性價比而投入建設，尤其是大科學領域，面向最前沿的知識轉化，知識的邊際成本十分高昂，國家和地方都更應該有所選擇地投入資源，太過超前的不能現(xiàn)在做、已經(jīng)落后的不能投過多資源做，大科學裝置的建設也應該要對口國內(nèi)工業(yè)生產(chǎn)的需求，面對需求最緊迫的或轉化潛力較強的領域發(fā)展大科學研究。另外，建設大科學裝置不但在前期投資耗資巨大，同時還要考慮后續(xù)的人才梯隊培養(yǎng)、項目驗收考核標準、成果共享機制等內(nèi)容，因此必須充分考慮該地區(qū)的“供血”能力和裝置的“自我造血”能力，避免“重立項建設，輕運營管理”。