【摘要】黨的十九屆五中全會(huì)提出，構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局形成主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局。這是在黨的十九大從制度層面提出建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度基礎(chǔ)上，再次從戰(zhàn)略目標(biāo)層面提出的新要求，為各地區(qū)立足資源環(huán)境承載能力、發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)資源要素按照區(qū)域主體功能優(yōu)化配置，推動(dòng)區(qū)域差異化協(xié)同發(fā)展提供了根本遵循。筆者以廣西壯族自治區(qū)為例，淺談構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局的幾點(diǎn)思路。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間;新格局

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.09.007

一、推動(dòng)城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口，促進(jìn)生產(chǎn)力要素合理配置

習(xí)近平總書記指出，要完善城市化戰(zhàn)略，更好推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。實(shí)施具有廣西特色的城市化戰(zhàn)略，是順應(yīng)我國(guó)工業(yè)化發(fā)展自然歷史、社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)進(jìn)程做出的必然抉擇，也是廣西發(fā)展的必由之路。

近年來(lái)，隨著廣西工業(yè)化、現(xiàn)代化加速推進(jìn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快、進(jìn)入中期發(fā)展階段。一是城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升。2013-2019年，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率從44.82%提升到51.09%，年均提升1.05個(gè)百分點(diǎn)，戶籍人口城鎮(zhèn)化率從18.56%提升到32.49%，年均提升2.32個(gè)百分點(diǎn)。二是城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)不斷優(yōu)化。深入推進(jìn)西部陸海新通道、北部灣城市群、珠江一西江經(jīng)濟(jì)帶、強(qiáng)首府和北欽防一體化等國(guó)家和自治區(qū)重大戰(zhàn)略，南北欽防城市群對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)作用不斷增強(qiáng)，桂東南城鎮(zhèn)群、桂中城鎮(zhèn)群和桂北城鎮(zhèn)群框架初見雛形。

但同時(shí)也要清醒認(rèn)識(shí)到，廣西城市化地區(qū)在綜合承載能力國(guó)土空間開發(fā)集約節(jié)約水平、中心城市競(jìng)爭(zhēng)力和輻射帶動(dòng)能力等方面還有較大的提升空間。2019年，廣西常住人口城鎮(zhèn)化率比全國(guó)低9.51個(gè)百分點(diǎn)，排全國(guó)第28位。土地城鎮(zhèn)化速度達(dá)到人口城鎮(zhèn)化速度的3.6倍，土地城鎮(zhèn)化過(guò)程相對(duì)粗放;單位建設(shè)用地GDP為160.6萬(wàn)元/公頃，僅為全國(guó)平均水平的2/3。中心城市和城鎮(zhèn)群的影響力競(jìng)爭(zhēng)力較弱，各中心城市尚未形成合理分工緊密關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)化體系，在全國(guó)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和影響力有待進(jìn)步提升。

廣西城市化地區(qū)主要集中在南寧一桂林、西江、南寧一崇左沿線，北部灣地區(qū)，以及桂東南與廣東相接地區(qū)，是落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐，是城市群、都市圈的核心區(qū)域，是率先實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和高質(zhì)量發(fā)展、輻射帶動(dòng)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、提高綜合競(jìng)爭(zhēng)力的重點(diǎn)區(qū)域。面向未來(lái)，城市化地區(qū)要堅(jiān)持“宜工則工、宜商則商”，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值創(chuàng)造作用，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換増長(zhǎng)動(dòng)力，促進(jìn)全區(qū)產(chǎn)業(yè)和人口高效集聚。

一是支持重大戰(zhàn)略實(shí)施，重點(diǎn)保障西部陸海新通道、北部灣城市群、強(qiáng)首府等國(guó)家和自治區(qū)重大戰(zhàn)略需求，引導(dǎo)建設(shè)用地資源配置向南寧都市圈、北部灣沿海等經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)和資源環(huán)境承載能力強(qiáng)的地區(qū)傾斜，打造引領(lǐng)廣西經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源地區(qū)。

二是支持重大平臺(tái)建設(shè)，為加快推進(jìn)中國(guó)（廣西）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、南寧臨空經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、防城港國(guó)際醫(yī)學(xué)開放試驗(yàn)區(qū)等建設(shè)提供空間保障。

三是支持重大工程項(xiàng)目建設(shè)，堅(jiān)持要素跟著項(xiàng)目走，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家和自治區(qū)重大項(xiàng)目的自然資源要素保障服務(wù)，推動(dòng)項(xiàng)目快速落地。

二、推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，確保糧食安全和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給

習(xí)近平總書記指出，廣西農(nóng)業(yè)歷史悠久、資源豐富、優(yōu)勢(shì)明顯，廣西人民通過(guò)自己的辛勤勞動(dòng)創(chuàng)造了輝煌的農(nóng)業(yè)文明。要讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為體面的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。

近年來(lái)，廣西落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為總抓手，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，著力在塑造“形、實(shí)、魂”上持續(xù)下功夫，取得了重大進(jìn)展。一是“三農(nóng)”基礎(chǔ)更加厚實(shí)。2005年以來(lái)，廣西第一產(chǎn)業(yè)增加值增速有14年排進(jìn)全國(guó)前十名，近年來(lái)能夠擠進(jìn)全國(guó)前五。加快推進(jìn)桂中治旱、桂西北治旱等一批農(nóng)業(yè)灌溉重大設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，2016-2019年農(nóng)村居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)97%。二是農(nóng)村更加生態(tài)宜居。農(nóng)村水電路等基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)，鄉(xiāng)村風(fēng)貌明顯改善，教育、醫(yī)療養(yǎng)老等公共服務(wù)水平穩(wěn)步提升，鄉(xiāng)村治理體系不斷完善。

雖然廣西農(nóng)業(yè)發(fā)展形勢(shì)總體穩(wěn)中向好，但也還存在一些亟待解決的突岀問(wèn)題。大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)占用了大量耕地，新增水田遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上建設(shè)用地占用需求，在落實(shí)“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田政策下面臨較大壓力，人地矛盾日益突出。同時(shí)，廣西農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)，農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈不完整、配套不完善，農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。此外，由于受多種因素影響，存在著產(chǎn)糧越多的地方越窮的不正?，F(xiàn)象，大多是“農(nóng)業(yè)大縣、經(jīng)濟(jì)小縣、財(cái)政窮縣”，自我發(fā)展能力較弱，嚴(yán)重影響了地方政府抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民種糧的積極性，給國(guó)家糧食安全和可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)隱患。

廣西農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要集中在郁江平原、南寧盆地、左江河、合浦平原和南流江三角洲，對(duì)維護(hù)國(guó)家糧食安全、支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要作用。未來(lái)一段時(shí)間農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要堅(jiān)持“宜耕則耕、宜林則林、宜果則果、宜牧則牧、宜漁則漁”，突出其保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給的主體功能。

一是夯實(shí)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，強(qiáng)化糧食安全保障功能。實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，嚴(yán)格永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，通過(guò)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、改造中低產(chǎn)田、開展撂荒耕地復(fù)耕復(fù)種、加強(qiáng)涉農(nóng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，提高糧食綜合生產(chǎn)能力。

二是大力發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)，提高優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品供給水平。優(yōu)化特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)布局，引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，打造農(nóng)業(yè)“綠色牌”“富硒牌”“長(zhǎng)壽牌推動(dòng)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向高層級(jí)提檔升級(jí)，加快推進(jìn)現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)，打造一批優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。

三是拓展農(nóng)業(yè)功能，依托綠水青山、田園風(fēng)光、農(nóng)耕文化資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合。

四是推進(jìn)美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，加快補(bǔ)齊鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施短板，深推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治，不斷改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌，建設(shè)桂風(fēng)壯韻美麗鄉(xiāng)村。同時(shí)，要把支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策進(jìn)一步向農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)聚焦，逐步增加專門用于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，更好調(diào)動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

三、推動(dòng)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，筑牢生態(tài)屏障

2017年，習(xí)近平總書記視察廣西時(shí)指出，山清水秀生態(tài)美是廣西的金字招牌，要堅(jiān)持生態(tài)立區(qū)、生態(tài)惠民，努力把生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)，廣西深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，將綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過(guò)程。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保持全國(guó)一流，2019年全區(qū)森林覆蓋率達(dá)62.45%，居全國(guó)前列，林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值位居全國(guó)第2位，石漠化面積減少率位居全國(guó)首位。

雖然廣西自然生態(tài)環(huán)境總體較好，但還是存在一些不可忽視的生態(tài)問(wèn)題，局部地區(qū)水土流失仍然較為嚴(yán)重，石漠化還有擴(kuò)大趨勢(shì)，土地污染、地下水污染時(shí)有發(fā)生，礦山地質(zhì)環(huán)境問(wèn)題依然存在，海洋資源的開發(fā)利用對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的壓力和風(fēng)險(xiǎn)逐年加大。此外，生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)尚未充分發(fā)揮。承擔(dān)生態(tài)功能的區(qū)域往往是貧困地區(qū)，比如河池市巴馬縣、百色市那坡縣，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施落后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度低這些地區(qū)的優(yōu)勢(shì)是生態(tài)，發(fā)展的優(yōu)勢(shì)也要依賴生態(tài)，但是受消費(fèi)能力限制和觀念意識(shí)制約，其生態(tài)資源、生態(tài)產(chǎn)品潛力尚未被充分挖掘出來(lái)，生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢(shì)沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)廣西生態(tài)功能區(qū)主要集中在南嶺山地、桂黔滇喀斯特石漠化防治區(qū)、桂西北都陽(yáng)山、桂中大瑤山、桂西南十萬(wàn)大山一帶。對(duì)于生態(tài)功能區(qū)，要堅(jiān)持“宜山則山、宜水則水”，堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，正確處理好人與自然、生產(chǎn)與生態(tài)、生活與生態(tài)之間的關(guān)系，建設(shè)成為人與自然和諧共生的示范區(qū)。

一是以保護(hù)修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)為首要任務(wù)，落實(shí)全國(guó)生態(tài)格局要求，推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，加快建設(shè)生態(tài)安全屏障，構(gòu)建自然保護(hù)地體系，完善生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步保護(hù)具有涵養(yǎng)水源、保持水土、維護(hù)生物多樣性、防風(fēng)固沙、減輕自然災(zāi)害等生態(tài)服務(wù)功能的國(guó)土空間，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。

二是因地制宜增強(qiáng)自我發(fā)展能力，推動(dòng)生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。要樹立綠色財(cái)富觀，積極探索“綠水青山就是金山銀山”轉(zhuǎn)化途徑，在不影響生態(tài)功能的前提下，因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游和特色農(nóng)業(yè)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。同時(shí)，要發(fā)揮政府對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)作用，加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償力度，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，推動(dòng)保護(hù)自然資源、提供良好生態(tài)產(chǎn)品的地區(qū)得到合理補(bǔ)償，促進(jìn)廣西生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺(tái)階。

（本文作者單位為廣西國(guó)土資源規(guī)劃設(shè)計(jì)集團(tuán)有限公司;530200;作者簡(jiǎn)介：黃琳（1985-），女，漢族，廣西玉林市人，本科，中級(jí)工程師，主要從事國(guó)土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃編制、國(guó)土調(diào)查等工作）