烏蘭察布市委組織部課題組

新冠肺炎疫情防控是對基層黨建引領(lǐng)社會治理的一次壓力測試，也是對基層治理體系和治理能力建設(shè)的一場大考。為調(diào)查研究基層黨建在引領(lǐng)社會治理、加強治理體系和治理能力建設(shè)，特別是在新冠肺炎疫情期間夯實基層基礎(chǔ)、提升基層組織力上所發(fā)揮的作用，烏蘭察布市委組織部組建6 個調(diào)研組，向全市1319 個嘎查村和211 個社區(qū)的黨員干部群眾發(fā)放綜合數(shù)據(jù)統(tǒng)計表和電子調(diào)查問卷，通過回收有效問卷進行研究分析及實地調(diào)研，對基層黨建引領(lǐng)社會治理的路徑進行了深入探索。

一、基層黨建引領(lǐng)社會治理功能和作用發(fā)揮

黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力在基層社會治理中發(fā)揮了核心作用。各級黨組織充分發(fā)揮謀劃全局和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，調(diào)動各種治理主體參與到基層社會治理中，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，提升基層社會治理水平。疫情發(fā)生初期，市委、市政府第一時間啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件I 級響應(yīng)，第一時間成立了應(yīng)對新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和防控指揮部，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，形成了“一盤棋”抓統(tǒng)籌、“一把手”抓帶頭、“一竿子”抓到底的疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制。全市12 萬余名黨員通過推行黨員示范崗，建立黨員責(zé)任區(qū)，落實包組聯(lián)戶責(zé)任，切實構(gòu)筑起聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的嚴(yán)密防線。全市1251 個機關(guān)企事業(yè)單位的59941 名黨員干部職工下沉一線；11799 名農(nóng)牧民和居民黨員主動認(rèn)領(lǐng)黨員“先鋒崗”“志愿崗”“監(jiān)督崗”等服務(wù)崗位，廣大黨員亮明身份、佩戴黨徽袖標(biāo)，守護當(dāng)?shù)厝罕姷纳踩蜕眢w健康。

黨的組織覆蓋力在基層社會治理中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。通過健全基層網(wǎng)格化黨組織體系，推動組織共建、資源共享，對轄區(qū)黨委、兩新組織、樓宇小區(qū)等進行整合劃分，深化市委、旗縣市區(qū)黨委、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委“大三級”和嘎查村（社區(qū)）黨組織、網(wǎng)格黨組織、村民小組（小區(qū)）黨組織“小三級”組織體系，推動傳統(tǒng)社區(qū)黨建與駐區(qū)單位、新興領(lǐng)域黨建融合，確保黨中央的治理主張在基層得到全面貫徹落實。按照“街巷定界、規(guī)模適度、無縫覆蓋”的原則，把網(wǎng)格陣地延伸到治理神經(jīng)末梢，全市建立黨建網(wǎng)格7508 個（城鎮(zhèn)社區(qū)網(wǎng)格1982 個、農(nóng)村牧區(qū)網(wǎng)格5526個），配備網(wǎng)格員10198 人，實現(xiàn)了“多網(wǎng)融合、一網(wǎng)統(tǒng)籌”。特別是疫情發(fā)生初期，各級黨委、政府充分發(fā)揮基層黨組織的組織優(yōu)勢，在社區(qū)網(wǎng)格、城鄉(xiāng)出入口、公路關(guān)卡、小區(qū)卡口等疫情防控關(guān)鍵部位建立臨時黨組織1126 個、戰(zhàn)斗隊3880 個、防控點8138 個，真正讓黨旗在疫情防控一線高高飄揚。

黨的社會號召力在基層社會治理中發(fā)揮了積極作用。充分發(fā)揮基層治理縱向貫通、上下協(xié)同優(yōu)勢，全市各級機關(guān)企事業(yè)單位全部下沉到蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），把“黨建孤島”串聯(lián)成“黨建聯(lián)盟”。建立“1+1+N”聯(lián)系機制，統(tǒng)一為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）確定1 名牽頭領(lǐng)導(dǎo)、1 個牽頭部門和N 個包聯(lián)部門，推動機關(guān)黨組織整體報到、實時到崗，確保全方位摸排走訪、全覆蓋宣傳動員、全流程動態(tài)管理。工會、共青團、婦聯(lián)、工商聯(lián)、殘聯(lián)等把各自領(lǐng)域的力量都發(fā)動起來共同抗疫。國有企業(yè)、物業(yè)公司、兩新組織等橫向聯(lián)動，打破行政隸屬壁壘，破除各自為政障礙。無論是大機關(guān)還是小單位，都在街道社區(qū)黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下開展防控工作，共同參與疫情防控和基層治理。分層分類落實市、旗縣市區(qū)、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、嘎查村（社區(qū)）、村（居）民小組、居民小區(qū)、家庭和個人的防控責(zé)任。全市廣大普通黨員、退休干部、退役軍人、在家大學(xué)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、鄉(xiāng)賢人士等主動向所在黨組織“請戰(zhàn)”，全市10109 名志愿者投身抗疫一線，服務(wù)嘎查村（居民）171.1 萬人。

黨的創(chuàng)新推動力在基層社會治理中發(fā)揮了重要作用。建立“智能媒體”大數(shù)據(jù)管控機制，啟用全國第一條城市區(qū)塊鏈疫情防控網(wǎng)絡(luò)“防火墻”——“烏麗吉”城鄉(xiāng)服務(wù)管理平臺。在全市各地全面推行“烏麗吉”微信公眾號，部署“烏麗吉”通行碼4 萬個，形成電子通行證，方便市民出入小區(qū)、超市等公共場所及乘坐公共交通工具。全面推進政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”，堅持以政治為引領(lǐng)、法治為保障、德治為先導(dǎo)、自治為基礎(chǔ)、智治為支撐，提高社會化、法治化、專業(yè)化水平。業(yè)委會、物業(yè)和居民行動起來，共同制定特殊時期的“村規(guī)民約”“小區(qū)公約”“行業(yè)規(guī)章”，自發(fā)組建志愿隊伍配合社區(qū)開展疫情防控管理。全市廣大黨員干部以“走進群眾、服務(wù)群眾、引導(dǎo)群眾”為抓手，在抗疫一線踐行初心使命。走進千家萬戶，開展全覆蓋摸排，實行“一樓一志愿”“一日一巡查”“24 小時卡點值守”，確保疫情防控?zé)o死角、零遺漏。整合基層黨建、社會治理、行政審批、社區(qū)管理、便民服務(wù)五大網(wǎng)絡(luò)，打造“五網(wǎng)融合”抗疫智慧黨建平臺。打通服務(wù)群眾“最后一米”，設(shè)立樓院長、代辦員，讓群眾在最近的地方得到最需要的服務(wù)。

黨的服務(wù)保障力在基層社會治理中發(fā)揮了支撐作用。各級財政安排下達新冠肺炎疫情應(yīng)急經(jīng)費超過2 億元，在最短時間內(nèi)建成隔離區(qū)、觀察點，解決患者住院難、看病難等一系列問題；市委組織部劃撥黨費100 萬元，支持基層黨組織疫情防控工作。全市廣大普通黨員自愿捐款支持新冠肺炎疫情防控工作，帶動社會力量和群眾捐款捐物累計超過4600 萬元。落實降低物業(yè)房租、貸款貼息、減免稅收等“一企一策”穩(wěn)產(chǎn)穩(wěn)崗措施，解決企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)難題。啟動重大項目“集中審批周”活動，對99 家企業(yè)申報的141 個擬開工項目進行集中審批，辦結(jié)審批事項171 項，辦結(jié)率90%以上。召開網(wǎng)上“春風(fēng)行動”招聘會9 場，發(fā)布用工信息356 次，農(nóng)牧民工參加線上招聘7808 人次，達成就業(yè)意向1043 人次，網(wǎng)上簽訂就業(yè)協(xié)議139人。成立了農(nóng)牧民工服務(wù)專班，及時了解掌握企業(yè)用工需求和返鄉(xiāng)農(nóng)牧民工返崗復(fù)工需求，幫助17.3 萬農(nóng)牧民工實現(xiàn)就業(yè)。

二、基層黨建引領(lǐng)社會治理存在的問題和短板

一是管理體制有短板。社會治理如同“九龍治水”，組織部門抓黨建，民政部門抓自治，政法部門抓法治，宣傳部門抓德治，還有一些具體職能分散在其他多個部門，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。上級政府部門把任務(wù)通過屬地化管理下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，但基層政府對絕大部分事務(wù)都沒有相應(yīng)的項目決策權(quán)、資源調(diào)配權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，或因缺少配套措施難以落實。嘎查村（社區(qū)）干部大量時間精力用于填寫報表和迎接檢查等工作，偏離服務(wù)職能，工作顧此失彼，導(dǎo)致抓群眾服務(wù)、抓社會治理投入精力不足。

二是工作機制存在薄弱環(huán)節(jié)。聯(lián)動機制沒有形成，市、旗縣市區(qū)、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“大三級”的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮不夠到位，嘎查村（社區(qū)）、網(wǎng)格、村民小組（小區(qū)）“小三級”的聯(lián)動還不協(xié)調(diào)，“書記抓、抓書記”仍未形成常態(tài)化、制度化。烏蘭察布雖然在自治區(qū)率先建成了旗縣市區(qū)社會治理信息化指揮中心和街道社區(qū)級管理服務(wù)平臺，但平臺數(shù)據(jù)更新不及時，數(shù)據(jù)共享還未完全實現(xiàn)，無法實現(xiàn)信息的動態(tài)更新與維護，造成“智慧社區(qū)”作用發(fā)揮不明顯。疫情防控中，整建制物業(yè)在社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)委會的監(jiān)督下發(fā)揮了一定作用，而一些老舊小區(qū)的準(zhǔn)物業(yè)和單體樓的自然物業(yè)，說到底就是靠居民集體出資，雇用一些老人從事看大門、維護日常衛(wèi)生等工作，在疫情期間幾乎沒有發(fā)揮作用。

三是隊伍建設(shè)有欠缺。嘎查村干部能力素質(zhì)偏低，全市報名回村任職的有1329人，其中35歲以下953人，已經(jīng)納入了嘎查村后備力量，進行動態(tài)管理。但全市嘎查村干部50 歲以上的仍有3813 人、占53%，大專以下學(xué)歷的有5971 人、占83%，老齡化、低學(xué)歷現(xiàn)象嚴(yán)重。專職社區(qū)工作者比例較低，全市共有社區(qū)工作者2076人，其中專職工作者1155 人，占比僅為55.6%，持有社工證的社區(qū)工作者199 人，占比不到10%。在職黨員進社區(qū)、共駐共建等工作機制還不健全，日常工作參與度不夠，“八小時之外”發(fā)揮作用效果不明顯，缺少在小區(qū)亮身份、開展服務(wù)的意識。無職黨員多為老弱病殘，履行黨員義務(wù)的能力較弱，在脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理中示范帶動能力不強。

四是組織體系碎片化。區(qū)域共治工作機制還不完善，基層黨組織依然存在組織覆蓋不全面、聯(lián)動工作不扎實的問題，各地雖普遍成立了街道聯(lián)合工委和社區(qū)聯(lián)合黨委，但對成員單位約束力不強，解決重點難點問題的手段不多。非公企業(yè)和社會組織由于黨員流動性大，部分黨組織僅剩個別黨員或成為空殼黨組織，導(dǎo)致黨組織和黨員作用發(fā)揮不力。在互聯(lián)網(wǎng)、商務(wù)樓宇等新興領(lǐng)域，實現(xiàn)基層黨組織有效覆蓋尚存在較大難度。社區(qū)網(wǎng)格化治理工作存在劃分不精細(xì)、作用發(fā)揮不到位等問題，一些社區(qū)網(wǎng)格設(shè)置不合理、不科學(xué)，簡單按小區(qū)劃分，導(dǎo)致工作任務(wù)重、服務(wù)半徑大、治理有難度。對個體工商戶和民辦非企業(yè)單位，黨組織很難覆蓋到位，造成了一定的防控盲區(qū)和死角。同時，嘎查村網(wǎng)格化治理工作處于剛剛起步階段，存在簡單以自然村為單位劃分網(wǎng)格、設(shè)置不夠精細(xì)、人員力量不足等問題。

五是基本保障有困難。嘎查村社會治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)較薄弱，結(jié)構(gòu)不優(yōu)、質(zhì)量不高、規(guī)模體量小、可持續(xù)性不強、抗市場風(fēng)險能力差的問題比較突出?；鶎咏M織基礎(chǔ)保障水平低，嚴(yán)重影響了基層治理的工作積極性和能動性。由于財政困難、化債任務(wù)重，嘎查村干部報酬待遇、村組織工作經(jīng)費、黨組織活動經(jīng)費都存在標(biāo)準(zhǔn)不高、發(fā)放不及時的問題。特別是當(dāng)前嘎查村干部報酬待遇與經(jīng)濟社會發(fā)展水平不相適應(yīng)，與嘎查村干部當(dāng)前越來越繁重的工作任務(wù)不相適應(yīng)，嘎查村干部崗位吸引力不強，難以吸引優(yōu)秀人才，嚴(yán)重制約了基層治理工作水平的提高。

三、基層黨建引領(lǐng)社會治理路徑的思考與探索

一是創(chuàng)新基層黨建引領(lǐng)社會治理體制機制。強化基層黨組織政治核心作用，加強基層黨組織對其他組織的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好基層黨組織牽頭抓總、協(xié)調(diào)各方的引領(lǐng)作用。全面推行嘎查村、社區(qū)黨組織書記、主任“一肩挑”，有序推進嘎查村、社區(qū)“兩委”班子成員交叉任職，深入推進“基層黨組織核心引領(lǐng)行動”。重點圍繞社會治理重心下移、人員下沉、事權(quán)下放、經(jīng)費下劃“四項改革”，推動職責(zé)職權(quán)合理下放，權(quán)責(zé)對稱，推進基層減負(fù)增效。進一步明確組織、政法、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、農(nóng)業(yè)、民政、扶貧、住建、環(huán)保等部門職責(zé)分工，建立社會治理聯(lián)席會議制度和輪值書記制度，打通部門壁壘，真正形成社會治理“一盤棋”格局。

二是健全基層黨建引領(lǐng)社會治理組織體系?？v向上，要擴大黨的組織覆蓋。明確“大三級”黨建引領(lǐng)社會治理的職責(zé)任務(wù)，市委抓好規(guī)劃指導(dǎo)，旗縣市區(qū)委具體指導(dǎo)推動，發(fā)揮好“一線指揮部”作用，蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨（工）委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推動轄區(qū)內(nèi)各領(lǐng)域黨建工作，強化社會治理“龍頭”帶動作用。完善嘎查村（社區(qū)）黨組織、村民小組（小區(qū)）黨組織、網(wǎng)格黨組織“小三級”組織架構(gòu)，形成高效聯(lián)動、上下貫通、運轉(zhuǎn)靈活的組織體系。橫向上，要激活基層治理的神經(jīng)末梢。推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道“大工委”制和區(qū)域化黨建聯(lián)席會議制度，把區(qū)域內(nèi)關(guān)系互不隸屬、層級高低不同、領(lǐng)域多元多樣的各類黨組織和市、區(qū)結(jié)對聯(lián)系部門連接起來，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)籌、條塊協(xié)同、優(yōu)勢互補的區(qū)域黨建共同體。

三是加強基層黨建引領(lǐng)社會治理隊伍建設(shè)。建設(shè)熱愛基層、素質(zhì)過硬、善于治理的嘎查村干部隊伍，注重從致富帶頭人、高校畢業(yè)生、退役軍人、退休干部、返鄉(xiāng)人員中培養(yǎng)選拔嘎查村“兩委”干部。探索推行機關(guān)事業(yè)單位在職干部到村任職，鼓勵駐村干部轉(zhuǎn)任嘎查村干部，享受嘎查村干部待遇報酬，吸引優(yōu)秀人才到村任職。建強社區(qū)工作者隊伍。加強社區(qū)工作者職業(yè)體系建設(shè)，大力推動社區(qū)工作者崗位職責(zé)清單化、進入渠道規(guī)范化、能力素質(zhì)專業(yè)化、職級薪酬階梯化、績效考評科學(xué)化。注重吸引政治覺悟高、熱愛社區(qū)事業(yè)、熱心服務(wù)群眾、具有一定專業(yè)素養(yǎng)的人才到社區(qū)工作。建強基層黨員隊伍。健全完善嘎查村發(fā)展黨員制度，擴大嘎查村青年黨員發(fā)展數(shù)量。健全完善農(nóng)村無職黨員發(fā)揮作用制度機制，大力引導(dǎo)農(nóng)村外出務(wù)工黨員、退休返鄉(xiāng)黨員、退役軍人黨員、種養(yǎng)大戶黨員積極參與鄉(xiāng)村振興，牽頭領(lǐng)建產(chǎn)業(yè)基地、領(lǐng)辦農(nóng)業(yè)合作社。

四是完善基層黨建引領(lǐng)社會治理工作方式。農(nóng)村牧區(qū)推行旗縣市區(qū)、蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)、嘎查村黨組織、嘎查村民黨小組四級網(wǎng)格治理模式；城市社區(qū)以小區(qū)為單元，以戶數(shù)為基礎(chǔ)，根據(jù)地域、居民、駐區(qū)單位、商戶、黨組織和黨員等情況，按照每300 戶左右劃分網(wǎng)格，配備網(wǎng)格長、協(xié)管員、監(jiān)督員、衛(wèi)生員等。推進信息化整合。按照“力量整合、功能集成、便捷高效”的原則，運用現(xiàn)代科技信息技術(shù)手段，探索構(gòu)建“1+6+4”基層綜合治理指揮體系，完善集發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、辦理反饋、監(jiān)督評價為一體的閉環(huán)式管理流程，實現(xiàn)網(wǎng)格員隊伍、基層干部隊伍、行政執(zhí)法隊伍等力量線上線下聯(lián)動指揮。加快推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向基層延伸，開展代繳代辦和審批結(jié)果快遞送達等便民服務(wù)，實現(xiàn)就近能辦、多點可辦、少跑快辦，打通審批服務(wù)“最后一公里”。

五是強化基層黨建引領(lǐng)社會治理要素保障。加快嘎查村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，全面完成集體經(jīng)濟組織重新組建工作，持續(xù)加大扶持力度，探索多元化發(fā)展途徑，提升造血能力，提高集體經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量。引領(lǐng)龍頭企業(yè)與建檔立卡貧困戶建立利益聯(lián)結(jié)機制，設(shè)立應(yīng)急儲備資金，為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興奠定堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。加大財政保障力度，將基層組織活動經(jīng)費和公共服務(wù)運行經(jīng)費、嘎查村（社區(qū)）干部基本報酬、嘎查村（社區(qū)）服務(wù)設(shè)施和信息化建設(shè)經(jīng)費、網(wǎng)格化服務(wù)管理經(jīng)費、人才培養(yǎng)培訓(xùn)經(jīng)費等納入財政預(yù)算，對居民小區(qū)（網(wǎng)格）黨建引領(lǐng)社會治理工作給予專項經(jīng)費補助。建立嘎查村干部職業(yè)化待遇報酬體系，健全嘎查村干部報酬和運轉(zhuǎn)經(jīng)費穩(wěn)定增長機制。支持嘎查村和社區(qū)干部參加基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，有條件可適當(dāng)給予補助。建立激勵約束機制，完善容錯糾錯機制，鼓勵基層大膽探索、改革創(chuàng)新，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動力。