陳 蕓

內容提要：國民政府時期新疆農會受國共兩黨的影響，其組織及職權經(jīng)歷了一個特殊發(fā)展時期。農會在草創(chuàng)、改組兩個階段中，組織不斷充實，職權不斷擴大。初期農會名稱各異，職能旨在改良農業(yè)，兼顧基層行政；1942年農會改組為農牧改進委員會，人員充實，組織細化，完全成為行政權力機關。后期由于人員匱乏、組織不健全、經(jīng)費攤派嚴重，加之新疆政局變化，農進會對農牧業(yè)的指導和推動效能不夠，最終被撤銷。但農會在近代新疆發(fā)展中的地位和作用，卻是不容忽視的。

農會是受近代資本主義自治思潮影響產(chǎn)生的，清末“新政”期間就已經(jīng)在中國出現(xiàn)。學者們將近代中國農會大致分為清朝末年旨在農業(yè)改良的農會、民國早期作為政府咨詢機構的農會、國民革命時期具有政權性質的農會、國民黨控制下作為基層政權補充形式的農會、革命根據(jù)地作為政權執(zhí)行機關的農會等五種類別。(1)李永芳：《近代中國農會研究》，社會科學文獻出版社，2008年。北洋政府時期新疆通過水利委員會管理農業(yè)，各縣鄉(xiāng)村一般設有渠總、渠正、渠長、水利等。國民政府時期新疆農會在多次孕育中組織起來，由于受到國共兩黨的影響，名稱和職能發(fā)生重大變化。

目前，學術界對民國時期新疆地方史日益關注，但對新疆農會的研究還鮮有相關成果呈現(xiàn)。本文試圖從國民政府時期新疆農會的產(chǎn)生、發(fā)展入手，闡釋其演變歷程及社會功能。

一 農會的草創(chuàng)階段：改良農業(yè)的自治組織

農會是農民協(xié)會的簡稱，或簡稱農協(xié)。1928 年7月國民政府頒令《農民協(xié)會組織條例》，責令各省、縣組織各級農民協(xié)會，負責農民自治、農村自衛(wèi)、調查戶口、改良農作、修治取工等事項，以促進農民增長知識，作為籌備自治的基礎。

當時，新疆省執(zhí)政者金樹仁、盛世才一方面要確保其新疆王地位，不愿國民政府染指新疆事務；另一方面又需要在形式上附和國民政府法令。鑒于此，金樹仁以新疆組織農民協(xié)會條件欠缺為由，暫緩執(zhí)行，仍沿襲舊制；盛世才執(zhí)政后，基于發(fā)展農業(yè)和加強基層行政的考慮，逐步明確農會的組織與職權，使其發(fā)生了從組織名稱的各異到統(tǒng)一，從涉足基層行政到肩負行政職能的演變。

(一) 沿襲舊組織：旨在改良農業(yè)(1928～1933年)

《農民協(xié)會組織條例》還未令行到新疆時，各地僅有地方頭目自任的鄉(xiāng)約水利，自發(fā)管理地方農業(yè)水利。如1929年新疆省府訓令各縣“鄉(xiāng)約水利玉茲巴什，既科比巴什等一體知照，嗣后分水無論何時何地務宜公平辦理?！?2)《省政府訓令各縣平均水利由》，《新疆省政府公報》1929年第3期。令行到新疆后，一方面，由于新疆與內地情形不同，“新省人民寥散，……較大村莊殊不多見。南疆各縣居民雖然多系纏民，風俗習慣與漢族迥異。此種農民協(xié)會之組織……按之新省邊塞頗難收效?！绷硪环矫?，農民協(xié)會的組建需要有區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為組織依托，提出立案請求書，經(jīng)當?shù)貒顸h黨部認可，再向當?shù)毓偈鹫埱罅??！艾F(xiàn)在新省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域尚未劃分就緒，市、縣黨部亦未組織成立，與前條規(guī)定根本上尚欠完備，組織農民協(xié)會必難推行盡利。”(3)《新省政府指令建設廳閻廳長呈報各級農民協(xié)會應否成立請?zhí)峤皇諘h公決由》(1929年)，《新疆省政府公報》1930年第7期。據(jù)此，新疆省政府主席金樹仁指令各級農民協(xié)會暫從緩議。盡管新疆省并未正式組織農會，但部分地方開始在稱謂上效仿，出現(xiàn)了農會的名稱，如塔城縣已出現(xiàn)農會會長高富珍。(4)《省政府指令教育廳據(jù)塔城縣長王汝翼呈報農會會長高富珍捐資興學應核獎呈復由》(1929年2月)，《新疆省政府公報》1929年第2期。

1930年12月國民政府頒行《農會法》，要求較《農民協(xié)會組織條例》更為嚴格，“鄉(xiāng)、市區(qū)農會之設立，應在該區(qū)域內，有會員資格者五十人以上之發(fā)起，及全體三分之一以上同意，才能報批”。國民政府重建農會，“一方面提高其社會道德，增進其智識技能，促進其生產(chǎn)與生產(chǎn)額，以達到改善生計之目的”(5)李永芳：《近代中國農會研究》，第193頁。；另一方面是為健全組織，對內協(xié)助政府實施地方自治，與共產(chǎn)黨爭奪農村；對外提高民族自衛(wèi)意識，共救國家危亡。新疆由于哈密事變爆發(fā)，社會秩序大亂，農會并未全面組建。此外，當時新疆并無共產(chǎn)黨組織，因此農會職能僅是發(fā)展農業(yè)生產(chǎn)。如于闐縣農會會長土送等呈請開辟哈拉罕官荒二十萬畝以上，“業(yè)經(jīng)該縣長商同農會會長土送等及各頭目等十余家集款開渠，并由漢回各莊戶民輪流派工堵截波斯塘間余泉水，已于三月二十日動工。”(6)《省府訓令民財建三廳和田行政長據(jù)于闐縣農會會長土送等呈請開辟哈拉罕官荒仰該廳長行政長查照由》(1932年5月)，《新疆省政府公報》1932年第17期。

可見，此時農會僅為臨時性組織，新疆并未有序組織，也無固定辦公場所，其職能主要是改良農業(yè)生產(chǎn)和開展公益事業(yè)。

(二)新舊結合組織農會：涉足基層行政(1934～1940年)

盛世才執(zhí)政后，為恢復農業(yè)發(fā)展，改善農民生活，要求各縣局組織農會。由于省府還未出臺法規(guī)，各縣局僅是依據(jù)自身情形，成立了名稱各異的組織，如農會、農約會、農務會、農約辦事處等。

1935年奇臺縣在原區(qū)公所的基礎上改建農會，召集全縣二十九渠的鄉(xiāng)約在縣原區(qū)公所中召開會議，改建“農務會”(7)中國人民政治協(xié)商會議新疆維吾爾自治區(qū)奇臺縣委員會文史資料委員會編：《奇臺文史》第1輯，1991年，第227頁。。1936年木壘河縣成立農會。(8)《木壘河縣成立農會，解決農民困難問題》，《新疆日報》1936年9月25日第2版。1937年5月初成立博樂縣農會。(9)博樂市志編撰委員會編：《博樂市志》，新疆人民出版社，1992年，第19頁。1938年阜康縣“在民聯(lián)會召開農約會組織會，到會者六十余人。”(10)《阜康最近活躍的動態(tài)》，《新疆日報》1939年2月6日第3版。1939年塔城縣成立農約辦事處，(11)《塔城農約辦事處舉行新址落成典禮》，《新疆日報》1940年1月5日第3版。鎮(zhèn)西縣組織農務會。(12)《鎮(zhèn)西縣府召開行政會議》，《新疆日報》1940年5月3日第3版?！盀榱税l(fā)展莎葉兩縣之農村經(jīng)濟，增加人民知識，改良農民生活，因此在莎車縣政府組織農會，……該會已于三月二十四日開始辦公?！?13)《莎葉兩縣成立農會》，《新疆日報》1940年6月4日第3版?？梢?，此時農會組織名稱各異，且少有固定辦公場所，以往掌管地方的農官鄉(xiāng)約稱謂逐步取消，各渠原設渠總取消，只有渠長掌握水利。此階段創(chuàng)辦農會的初衷仍是振興農業(yè)，改良耕作技術。

為復興農村經(jīng)濟，農會與水利委員會、基層行政多有業(yè)務關聯(lián)，逐漸開始涉足基層行政。如昌吉縣水利委員會與農務會是一套領導班子。在組織水利委員會時，“公推農務會長李秀山為委員長，副委員長當選為王慶德區(qū)長及縣府科長田一清等，并又設調查、工程、監(jiān)察三組，分別由鄉(xiāng)長、渠正、渠長、水利擔任，現(xiàn)正積極進行水利工作?！?14)《昌吉縣組織水利委員會》，《新疆日報》1940年5月4日第3版。疏附縣先組織農會，而后在農會授意下組織成立水利委員會。(15)《疏附縣召集各鄉(xiāng)村代表大會組織農會及水利委員會》，《新疆日報》1940年5月11日第3版。庫爾勒縣農會既改組農村行政組織，又組織水利委員會。(16)《庫爾勒召開全縣農民大會參加群眾五百余，改定農村組織，并組水利委會》，《新疆日報》1940年6月8日第3版。伊寧縣“為了健全鄉(xiāng)村自治，改換鄉(xiāng)約名目，特由孟縣長，蘇副縣長，農會魏會長下鄉(xiāng)，由縣長親往各圩子挨戶調查，取締鄉(xiāng)約名稱，改為村長，并設公所，處理一切事務?！?17)《伊寧縣府健全鄉(xiāng)村組織》，《新疆日報》1940年6月23日第3版。

可見，省府未出臺法規(guī)前，各縣局農會名稱各異，其任務主要是促進農業(yè)發(fā)展，改良生產(chǎn)技術。但隨著為振興農村而進行的基層政權改組，農會逐步涉獵基層行政，組織水利委員會，取締鄉(xiāng)約，改定農村行政組織，推選區(qū)村長。

(三)省府政令下的籌辦：兼負行政職能(1940～1941年)

為規(guī)范農會組織，明確職權，1940年底新疆省建設廳依照《農會法》，擬訂了《新疆省農會暫行章程草案》，即建設廳農字第1774號訓令：“查部頒農會法，業(yè)經(jīng)本廳按照本省環(huán)境，擬具新疆省農會暫行章程草案一份，呈奉省政府業(yè)予修改，隨令抄發(fā)合行檢發(fā)章程，令仰該縣遵照成立，并將農會成立及改組情形具報為要，此令?！?18)《拜城召開農民大會，農會改組》，《新疆日報》1941年2月15日第3版。據(jù)此，各縣局依照章程逐步改組農會組織。

伽師縣于1940年12月19日“召集各機關首領、各區(qū)鄉(xiāng)約、阿洪人等會議，當即依照章程實由大會選舉公推阿不都、阿甫土的區(qū)長為正副會長，”(19)《喀什區(qū)署為指令伽師縣府呈報組織農會成立日期》(1941年1月6日)，喀什地區(qū)檔案館藏，卷號：2—8—111—1。并推選了10名常務委員和8名候補委員。拜城縣農會令行改組，“農會的組織與定章不合，應另行改組，除原有之正副干事長外，當場推定干事七人，候補干事二人?！?20)《拜城召開農民大會 農會改組》，《新疆日報》1941年2月15日第3版。木壘河縣農務會“已于本月五日在農牧會辦公室召開改組事宜?！?21)《木壘河農會改組》，《新疆日報》1941年2月18日第3版。從以上縣局農會改組中，可以看出農會的組織機構是設正副會長或委員長各一人，依照縣等推定常務委員七至十人，候補委員若干名。與之前農會相比，人員得到了加強。

出于穩(wěn)固政權的考慮，盛世才執(zhí)政之初曾多方尋求蘇聯(lián)的經(jīng)濟援助和人力支持。在此際遇下，蘇聯(lián)先后派出一批聯(lián)共黨員到新疆幫扶建設。在共產(chǎn)黨幫助和參與下，1941年1月新疆省《縣政府組織規(guī)程》《縣局以下組織劃一辦法》頒行后，農會積極參與到基層政權建設當中，行政色彩愈發(fā)濃郁，逐漸成為基層行政的助力器。農會負責改定區(qū)村組織，籌辦區(qū)村長訓練班，改選區(qū)村長，討論區(qū)村長待遇，查辦官場土地等。綏來縣農會不僅要籌辦區(qū)村長訓練班，還“由農會制作四鄉(xiāng)指路牌，”(22)《綏來縣政會議決定》，《新疆日報》1941年10月3日第3版。奇臺縣“農會將各區(qū)村改編就緒后，即派員分別前往各區(qū)指導進行工作，日前北鄉(xiāng)區(qū)在頭屯廟召開報告大會，……開會后由分農會會長成録報告政府改編區(qū)村制意義?！?23)《奇臺農會改編區(qū)村》，《新疆日報》1941年12月5日第3版。英吉沙縣農會組織區(qū)村長訓練班，“至筆墨紙張概由農會供給，一切均已籌備就緒?！?24)《英吉沙組織區(qū)村長訓練班》，《新疆日報》1942年1月11日第3版。庫爾勒區(qū)公所成立紀念報告大會，“首由大會主席(農會阿會長)宣布開會及宣讀政府頒發(fā)區(qū)村制辦法，繼由各正副區(qū)長阿不都等十三人舉行宣誓，由曲縣長等監(jiān)督?！?25)《庫爾勒區(qū)公所成立，區(qū)村長舉行宣誓》，《新疆日報》1941年12月24日第3版。綏定縣農會召開區(qū)村改組會議，“共組織五個區(qū)，各區(qū)村選正副區(qū)村長各一人等請，呈報政府現(xiàn)在業(yè)已批準，故于日前假民眾俱樂部召開改選區(qū)村長大會?！?26)《伊犁黃渠竣工防水 綏定縣改選正副區(qū)村長》，《新疆日報》1941年5月27日第3版。區(qū)村長待遇也由農會負責討論議決。拜城縣“奉政府令對區(qū)村長待遇問題，俟提交農民大會討論后，再定具體辦法?！?27)《拜城縣政例會通過，補修東西縣道橋梁，設過境賓客招待所》，《新疆日報》1941年2月14日第3版。烏什縣農會積極查整官產(chǎn)，“關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官地，由縣府、稅局，會同農會派員一面調查，一面清丈隨時登記。”(28)《烏什積極查整官產(chǎn)復派員清丈》，《新疆日報》1941年 8月8日第3版。

可見，隨著基層行政組織的充實，農會在帶領農民發(fā)展生產(chǎn)、開渠墾荒之余，還擔負起了基層行政職能。此外，依照章程，農會可依照縣等，自籌辦公經(jīng)費，至于征收標準，則須報請省府核準。如葉城縣召開縣務會議，決議“農會經(jīng)費遵建設廳規(guī)定數(shù)千元，每石額糧三分洋抽收，月底收清，不準多收?！?29)《葉城縣務會議決議發(fā)動農民植樹種桑》，《新疆日報》1942年4月11日第3版。綏來縣1941年農會辦公費則是按照每畝五分征收。(30)《綏來縣政會議決定》，《新疆日報》1941年10月3日第3版。這樣，農會逐漸具備基層行政的性質與職能。

二 農會的改組與完善階段：基層行政的助力器

1941～1943年，隨著盛世才對基層政權的日益重視，農會職能完全由清末民初的純農業(yè)機構轉變?yōu)閲裾畷r期基層行政的助力器。

(一)農會改組為農牧改進委員會的緣由

“大革命時期是中國農會組織大力發(fā)展的時期，這些由共產(chǎn)黨領導的農會組織，是在國家權威發(fā)生危機的情況下，作為政權對立面的共產(chǎn)黨及國民黨，組織和發(fā)動的農村社會革命的一種政權形式?！?31)于建嶸等：《農民組織與新農村建設理論與實踐》，中國農業(yè)出版社，2007年，第146、147頁。1927年7月20日中共中央發(fā)出農字第9號通告明確指出：“農民協(xié)會已經(jīng)不是一種職業(yè)組織，而是以窮苦農民為主干的鄉(xiāng)村的政治聯(lián)盟?！@是農村政權的一個正確形式?！?32)中共中央黨史研究室編：《土地革命紀事(1927—1937年)》，求實出版社，1982年，第42～43頁?？谷諔?zhàn)爭時期各根據(jù)地繼續(xù)將農會作為政權執(zhí)行機關。

第一次國共合作破裂后，國民黨汲取以往農會的教訓，1930年1月國民黨在中央民眾訓練部制訂的《農民運動方案》中指出：“現(xiàn)在我們于民眾新創(chuàng)之際，又來做農民運動，不免先與農民以驚懼的印象，所以農民運動的方法，應特別注意。不再打倒某土劣就算完事，尤在訓練農民幫同國家做種種的建設，這便是最近作農民運動的一個最重要的信條?！?33)《中華民國史檔案資料匯編》第五輯第一編(政治三)，江蘇古籍出版社，1994年，第488頁。據(jù)此，1930年12月國民黨又頒布了《農會法》，將“農民協(xié)會”名稱統(tǒng)一改名為“農會”，使農會以農村勞動者為主的社會組織改變?yōu)橐赞r村有產(chǎn)者為主的領導組織，其任務是指導農民，協(xié)助政府或自治機關完成各項事務。

在共產(chǎn)黨、國民黨都加強農會行政職能的示范效應下，盛世才為加強牧區(qū)管理，嚴密基層行政組織，開始著手整頓農會，增強行政效能。執(zhí)政之初，盛世才依靠蘇聯(lián)的幫助穩(wěn)定政局，因此蘇聯(lián)與新疆聯(lián)系較為緊密。鑒于此，一些聯(lián)共黨員、中共黨員在新疆幫扶建設，新疆施政多有效仿共產(chǎn)黨之處，強化農會職權則是其一。為抵制國民黨勢力入駐新疆，盛世才對國民政府的政令也不得不有所遵從?？梢?，在國共兩黨對農會行政職權不斷加強的影響下，盛世才深受啟發(fā)，也不斷加強農會的行政職權。

新疆基層行政組織的充實也促使農會行政職權加強。盛世才將縣以下的區(qū)村納入基層行政組織之后，政府行政事務日益增多，而僅靠區(qū)村長的行政命令，很難調動民眾的積極性。農會多由有聲望的社會名流聚集而成，經(jīng)常帶領農民改良農業(yè)生產(chǎn)，因此在民眾中有一定的社會影響力。鑒于此，憑借農會的力量來行使基層政權更為便利。這樣農會從各縣局自主籌建的民間組織，轉而成為省府頒行農會法統(tǒng)一規(guī)范下的行政組織，盛世才逐漸擴大農會的涉獵范圍，使其基層行政管理職能增強。

在推進農業(yè)、農村建設的同時，盛世才也完成了部落舊制的改治，由于畜牧業(yè)在新疆經(jīng)濟比重較大，因此急需加大對牧業(yè)的管理。以往農會對牧業(yè)關注不多，組織多不健全。為此，1941年在全省農牧會議上建設廳曾提議：“將各縣現(xiàn)有農會改組為農牧改進委員會，以便充分利用其發(fā)揮各當?shù)噩F(xiàn)有之優(yōu)越條件，使畜牧業(yè)之改種工作與增加繁殖，得以迅速向前發(fā)展，以便增加生產(chǎn)，充實建設力量?！?34)《建設廳呈請各縣農會改為農牧改進會以利工作附章程請通令》(1942年3月26日)，喀什地區(qū)檔案館藏，卷號：2—9—7—4。據(jù)此，建設廳擬訂《新疆省農牧改進委員會暫行章程》，經(jīng)省府例會修正通過。章程規(guī)定農牧改進委員會(以下簡稱農進會)的22項任務，設委員二十至四十人，任期兩年，常務委員九人至十五人，正副委員長由常務委員中選出，委員均為義務職。定期會議每年舉行兩次，臨時會議由常務委員三分之一以上提議召開，經(jīng)費自行募集，每年限額為一等縣3600元，二等縣3000元，三等縣2400元，設治局1800元，于每年終報建設廳核銷。

(二) 從農會到農進會的改組

依照章程，各縣局農會在組織名稱、機構設置、薪資待遇等方面均需改組，從而使其在職能上發(fā)生重大變化，已完全變?yōu)榛鶎有姓C關。

1942年3月省政府通令各縣局改組農會為農進會，選舉委員，選定辦公場所。博樂縣在“1942年6月奉令將農會改為農牧促進委員會?！?35)博樂市志編撰委員會編：《博樂市志》，新疆人民出版社，1992年，第19頁。疏勒縣農會“遵章組織，當經(jīng)決議，設委員四十人，……于六月十五日正式成立?！?36)《疏勒縣呈報組織成立農牧改進會日期并推選委員名單由》(1942年6月25日)，喀什地區(qū)檔案館藏，卷號：2—9—87—7。迪化縣“經(jīng)四鄉(xiāng)區(qū)村長熱烈發(fā)表意見，公推馬興隆等十五人為常務委員，……會址暫設縣府，經(jīng)費每日為三百元，遵照政府指示，由各農牧民捐集。”(37)《迪化縣府組織農牧改進委員會》《新疆日報》1942年4月18日第3版。綏來縣“在漢文會俱樂部召開改選大會，繼續(xù)通過全體委員四十人，包括漢、維、回、哈四個民族成分……聞該會現(xiàn)正積極進行宣傳春耕，使用農機及設立農場種畜交配站等工作?！?38)《綏來農牧會改組農進會》，《新疆日報》1942年4月24日第3版?？缕嚎h農進會“會址暫設縣府，經(jīng)費按照規(guī)定擬在第二次會議上確定。”(39)《柯坪組織農牧改進委員會》，《新疆日報》1942年6月23日第3版。和田縣府“假區(qū)長辦事處召開改組農會為農牧改進委員會會議?！?40)《和田綏定成立農牧改進委員會》，《新疆日報》1942年7月10日第3版。哈密縣農務會奉令召開農牧改進委員會，“當場一致通過玉素甫等三人為正副委員長。”(41)《哈密縣農進會改組完畢》，《新疆日報》1942年7月15日第3版。新源設治局“已呈準政府成立農牧改進會，于七月一日正式成立?！?42)《新源設治局田委會，農進會相繼成立》，《新疆日報》1942年7月26日第3版。塔城縣農會“決議七月三十一日正式舉行改組，以利工作?！?43)《塔城召開全縣各區(qū)村長大會》，《新疆日報》1942年8月14日第3版。岳普湖設治局農進會“公推艾合買提為委員長，……阿不多熱衣木擔負下鄉(xiāng)宣傳一切農業(yè)進行各方法，已于十月十二日組織成立。”(44)《岳普湖設治局呈報組織成立農牧改進會日期并推選委員名單由》(1942年6月25日)，喀什地區(qū)檔案館藏，卷號：2—9—87—7。

此后，為使組織健全，分工明確，各縣局又依照章程調整和充實農進會組織。1943年底迪化縣農進會擬訂改進辦法：“一、工作之良，是賴于組織之健全。因去年組織上，人位上稍不健全，致使工作未能盡美盡善的完成。特于今年將內部人選重新調整，并新加委員十人，以資策進工作之發(fā)展。二、內部組織的健全，計分設農業(yè)、水利、牲畜、檢查四組，每組設主任委員一人，推進會內工作?！?45)《迪縣農牧促進會決定今年工作方針》，《新疆日報》1943年2月21日第3版。鄯善縣農進會“計設總務、農業(yè)、牧業(yè)三股，股下設農牧、文會、水利、林業(yè)、生產(chǎn)、宣傳、調查、統(tǒng)計、獸醫(yī)各組，以專責成，并擬定下半年工作預算，分別呈報上級核示?！?46)《鄯善縣農會改為農牧改進委員會》，《新疆日報》1942年6月7日第3版。阿山縣農進會“內部組織及人選均已決定，計分農牧、牲畜、獸病、林業(yè)、水利五組?！?47)《阿山成立農牧改進委員會》，《新疆日報》1942年6月11日第3版。鞏哈縣農進會成員均改為專員，“關于正副委員長應選專員，……內部人員如秘書、庶務、會計等員一律任用專員擔負之?！?48)《鞏哈農進會健全組織舉行改選》，《新疆日報》1943年3月31日第3版。

此外，為增進農進會工作效能，1942年11月建設廳改農進會會長義務職為待遇職?！霸搹d特通令各縣局、農牧局、農進會等，切實執(zhí)行任務以加強工作效率，并規(guī)定待遇如下：一等縣農進會長月支車馬費四十元，副三十元，二等縣農進會長月支車馬費三十五元，副二十五元，三等縣農進會月支車馬費三十元，副二十元，以上由十一月份起由各該會經(jīng)費內支付?！?49)《建設廳通令各農進會，加強工作切實執(zhí)行任務，并規(guī)定各農進會會長之待遇》，《新疆日報》1942年11月4日第2版。

可見，各縣局農會改組為農進會后，人員更充足，皆為專員；辦公地址固定化，皆為縣府；組織細化，責權更明確；會長改為待遇職，增進效能。這些量變直接使農進會在行政職能上發(fā)生了質變。

(三) 農進會充當基層行政的助力器

農會改組為農進會后，行政職能愈發(fā)凸顯。新疆正值推行區(qū)村制的高潮，凡是與區(qū)村制相關的行政事務，農進會均作為地方行政機構執(zhí)行政令，使其行政職能進一步強化。

農進會負責組織區(qū)村長會議的召開、區(qū)村長訓練班的籌辦和管理、區(qū)村長的選舉和改選。綏定縣農進會組織區(qū)村長例會，“決定每月二十八號開一次例會。”(50)《綏定農進會召開區(qū)村長例會》，《新疆日報》1942年8月20日第3版。沙灣縣政會議決議：“由農會會長負責組織區(qū)村長聯(lián)合辦事處。”(51)《沙灣縣府召開首次縣政會議》，《新疆日報》1942年8月11日第3版。迪化縣“為鍛煉各區(qū)村長工作能力，……成立區(qū)村長訓練班。”(52)《迪化縣府根據(jù)本年區(qū)村長訓練辦法成立區(qū)村長訓練班》，《新疆日報》1942年12月15日第3版。阜康縣區(qū)村長訓練班“責成農進會提前籌備一切食宿，該班定于一月一日正式開學?！?53)《阜康縣政府依章訓練各區(qū)村長》，《新疆日報》1943年1月5日第3版。

關于區(qū)村長待遇經(jīng)費數(shù)額確定，征收及代發(fā)，農進會完全承辦。由于養(yǎng)廉地制推行困難，綏來、柯坪兩縣率先被允準可仿照牧區(qū)募集區(qū)村長經(jīng)費，但均須由農進會代收轉發(fā)。其他各縣局被允準暫緩推行養(yǎng)廉地制者，均是效仿綏柯兩縣做法，由農進會全權負責區(qū)村長待遇經(jīng)費數(shù)額及征收代發(fā)工作。隨著基層政權的建設，從農進會行政職能的行使到農進會會長待遇經(jīng)費的確定，都清晰地表明農進會已發(fā)生質的變化，完全成為基層行政機關，而農進會會長由以往的民間公益人士轉變?yōu)樾姓毴藛T。

三 新疆農會(農進會)的利與弊

由于新疆政局的變化，加之農進會自身發(fā)展窒礙頗多，1943年7月新疆省政府下令，撤銷農進會。

(一)農進會發(fā)展的諸多窒礙

1942年下半年盛世才政治上倒向國民政府后，新疆農進會與國民政府的《農會法》的要求多有差異。1943年6月14日國民政府修正頒布《農會法》，具體職權與原《農會法》沒有多大變化，主要關于農村經(jīng)濟發(fā)展和社會公共事業(yè)的興建等問題，但將完成政府機關之咨詢及委托事項作為了一項任務。(54)《中華民國史檔案資料匯編》，第五輯第二編(政治五)，第153頁。“在這一法令指導下，全國各地相繼在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立了許多農會組織。只不過這些農會組織名義上以發(fā)展農民經(jīng)濟為宗旨。其實，已成為了農村少數(shù)上層人士的組織，是國民黨同共產(chǎn)黨爭奪農民領導權的組織?！?55)于建嶸等著：《農民組織與新農村建設：理論與實踐》，第153頁。1943年國民政府的《農會法》，就全國范圍而言是拉攏農村上層人士，與共產(chǎn)黨爭奪農村。就新疆的情況而言，其目的是重整新疆農會，削弱共產(chǎn)黨在農會中的影響。一方面，新疆農進會的名稱、機構、人員設置、職權范圍與《農會法》多有不符；另一方面，新疆農進會僅在縣局級建立，且是在共產(chǎn)黨的扶持下指導區(qū)村工作；而《農會法》要求成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農會，使其成為保甲組織附屬的行政機構。可見，兩者在組織結構和行政職能上都有著極大的差異。1944年國民黨執(zhí)掌新疆政權后，“建設廳為使本省水利大量開發(fā)及整理水利系統(tǒng)，充分供給產(chǎn)出水量，以期擴大耕地面積，增加糧食生產(chǎn)，改善人民生活，”(56)《建設廳呈準頒行各區(qū)縣水利會進行組織通則》，《新疆日報》1944年4月27日第3版。充實抗戰(zhàn)和建國實力起見，特頒布《水利委員會組織通則》，要求各縣成立水利委員會。截止1944年7月“呼圖壁等十四縣水利委員會先后組成，其他各縣繼續(xù)籌組中?！?57)《呼圖壁等十四縣水利委員會先后組成》，《新疆日報》1944年7月29日第3版。11月政務院又擬訂辦法，加強農會業(yè)務，以農會為農業(yè)推進之機構，但由于“三區(qū)革命”爆發(fā)，各縣局農會基本未組建。

同時，由于農進會自身窒礙頗多，如隸屬關系紊亂；組織不健全；經(jīng)費征收混亂；且被賦予過多的行政職能，致使其對農牧業(yè)推進顧及無多，推進力度不夠。依照章程，農進會應由農牧局領導，縣政府監(jiān)督指導。但在實際運作中，農進會隸屬關系完全紊亂?！皺z討各農進會之工作，對發(fā)展本縣農牧業(yè)之任務尚未完全負起責任，甚或某些縣份尚未組織成立。推測其源，一方由農牧局及縣政府領導與監(jiān)督之不力，而其主要原因仍屬各農進會本身努力之不夠。查農進會暫行章程第二條及第三條內載，農進會直接承受于該管區(qū)農牧局，必要時得經(jīng)請建設廳核辦，縣政府有督導權等語。而一年來各農進會不僅未負起本身應負之任務，而且處于停滯狀態(tài)之下，即在公文方面完奪后，呈請本廳或由縣政府轉報，故農牧局與農進會之間似完全失去聯(lián)系。然章程內規(guī)定農進會既直接承受于農牧局，其應進行之一切工作及文件工作計劃工作總結報告等(曾經(jīng)呈報有違章程規(guī)定直接呈赍本廳)，自應由農牧局審核轉報，或在技術方面請求事項，或工作上發(fā)生困難等情事，亦逕請農牧局協(xié)助與解決，如此組織嚴密，在工作上始能達到圓滿之收獲?！?58)《建設廳電飭農進會工作應由各農牧局縣政府切實領導監(jiān)督并由農進會努力工作以完成本身之任務由》(1943年1月30日)，瑪納斯檔案館藏。農進會、農牧局、縣政府關系紊亂，直接影響行政效率。

依照章程，農進會所需委員人數(shù)較多，且應為專職，實際人員設置上卻往往兼職或空缺，致使組織多不健全。盡管少許縣局進行了充實和調適，但多數(shù)縣局因人員缺乏，致使工作無法推進。

農進會經(jīng)費征收混亂，“在一年工作過程中迭據(jù)各該會討論者，有因額定經(jīng)費不敷收支，有因募集辦法不合當?shù)貙嶋H情形，以致工作進行呈現(xiàn)怠慢態(tài)度?！庇捎谵r進會行政職能強化，諸多事務皆由其負責自籌經(jīng)費，如農進會辦公費、區(qū)村長訓練班開辦及運行經(jīng)費、會長差旅費、區(qū)村長待遇經(jīng)費等，不得向政府請款。因此，各縣局為保證正常運轉，往往加征農民賦稅，而在征收經(jīng)費中徇私舞弊的情況時有發(fā)生。這樣，農進會已盡失改良農業(yè)，改善農民生活的主旨。

鑒于此，1943年7月省府第十一次行政例會上“決議各縣農牧促進會因人才缺乏，組織太不健全，應暫緩設置，舊有之農牧促進會應暫予撤銷。關于農牧促進會事宜，由縣政府建設科推動進行，農牧會所有公有資產(chǎn)由建設科代為經(jīng)管，俟訓練有農牧人才再另籌設。”(59)《省政府召開第十一次行政例會》，《新疆日報》1943年7月7日第3版。至此，農進會最終退出歷史舞臺。

(二)農會(農進會)的地位與作用

盡管農進會最終被撤銷，但它在近代新疆農牧業(yè)發(fā)展和基層政權建設中所發(fā)揮的作用卻是不容忽視的。

農進會在一定程度上推動了新疆的荒地開墾、水利興修和糧食增收，并培養(yǎng)了農業(yè)技術人員。阿瓦提縣“為了開墾縣屬大量荒地，增加耕地面積起見，該縣劉縣長慎三率同農進會會長，各區(qū)區(qū)長前往該縣葉爾羌河南岸，即帕其庫木什實地勘查，該處荒地面積約有九千余畝，能播籽種九百余大石，現(xiàn)擬發(fā)動各區(qū)民眾在該處開水渠兩道?！?60)《阿瓦提縣開渠墾荒》，《新疆日報》1943年6月29日第3版。迪化縣農進會“對于全縣的農牧業(yè)工作之改進，實有莫大之貢獻。”(61)《迪縣農牧促進會決定今年工作方針》，《新疆日報》1943年2月21日第3版。據(jù)統(tǒng)計，在盛世才第一期三年計劃(1937～1939年)中耕地面積增加1,740,256畝。第二期三年計劃(1940～1942年)中耕地面積增加2,989,900畝。1942年全疆耕地面積已達9,581,223畝。(62)盛世才：《四月革命的回顧與前瞻》，《新新疆》1943年第1卷第1期。自1941年開始，每年耕地面積都是以一百萬畝以上的速度增長。1942年“耕種小麥面積有6,454,000畝，產(chǎn)量高達8,600,000擔(每擔一百斤)。這在當時，產(chǎn)量是極為可觀?！?63)丁骕：《新疆概述》，獨立出版社，1947年，第44頁。農會的主要職能是發(fā)展農村經(jīng)濟，具體工作就是開荒、興修水利、播種糧食作物，因此新疆農業(yè)耕地面積和農業(yè)產(chǎn)量的增長，各縣局農會(農進會)發(fā)揮了一定作用。在畜牧業(yè)發(fā)展中，1942年“新疆省政府通過舉辦各種培訓班，共培訓出畜牧技術員117名，獸醫(yī)125名，牧民獸醫(yī)技術員4894名?！?64)《新新疆》第1卷，第1期1943年4月版。盡管不能將土地開墾、水利建設、產(chǎn)量增收、農技培訓、畜牧業(yè)的發(fā)展完全歸功于農進會的推動，但據(jù)時人所言：“新疆省農牧事業(yè)之發(fā)展，該會襄助頗多。”(65)李寰：《新疆研究》，中華書局，1944年，第121頁。

在農進會的推動下，劃定區(qū)村，選舉區(qū)村長，訓練區(qū)村長，助力基層建設，成效顯著。截止1942年，新疆省“政府為了擴大訓練地方自治的新干部，除將一部分優(yōu)秀的區(qū)村長選送省城政治干部人員訓練班受訓外，并由各縣縣政府自行籌設區(qū)村長訓練班。截止現(xiàn)在，開設上項訓練班的縣份，在全疆已有三十八縣，其中十四縣已有大批區(qū)村長受訓完畢畢業(yè)。總計以上各縣區(qū)村長訓練班入學區(qū)村長共有一千三百二十三人，已畢業(yè)者七百五十人?！?66)李英奇:《抗戰(zhàn)建國時期的新疆民政工作之一斑》，《新疆日報》 1943年1月1日6版?？梢姡S著農會行政職能的加強，直接助力新疆基層政權的健全與完善，“縣以下區(qū)村制施行已多年，組織亦相當健全，運用亦很靈活，地方農田、水利牲畜、墾荒等生利事業(yè)亦已逐漸發(fā)展。凡此種種，說明新疆之基層政治，已走上地方自治之途程，而為新縣制之實施奠立了最好的基礎。”(67)陳必貺：《新縣制實施與國力培養(yǎng)》，《新新疆》1943年第1卷第3期，第25頁?？梢姡r會的助力作用也是不可否認的。