于文軒，宋麗容

(中國(guó)政法大學(xué) 環(huán)境資源法研究所，北京 100088)

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，生物安全風(fēng)險(xiǎn)及其損害后果的嚴(yán)重性、不可逆轉(zhuǎn)性和影響的廣泛性使得其風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制愈發(fā)受到重視。新冠肺炎疫情的爆發(fā)，更加凸顯了生物安全在國(guó)家安全中的重要地位。為此，中央要求將生物安全納入國(guó)家安全體系。廣義上的“生物安全”是指生態(tài)系統(tǒng)的正常狀態(tài)、生物的正常生存繁衍以及人類的生命健康不受現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用、外來(lái)入侵生物以及致病有害生物侵害的狀態(tài)；狹義上的“生物安全”是指人類的生命和健康、生物的正常生存以及生態(tài)系統(tǒng)的正常結(jié)構(gòu)和功能不受現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用活動(dòng)侵害和損害的狀態(tài)[1]17。風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制作為生物安全法的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的具體體現(xiàn)，要求當(dāng)現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用等行為有可能對(duì)公眾健康構(gòu)成危害或者有可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的危害，甚至有可能威脅國(guó)家安全時(shí)，即使沒(méi)有科學(xué)上確實(shí)的證據(jù)證明該危害必然發(fā)生，也應(yīng)采取必要的預(yù)防措施[2]。因此，生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不僅要求預(yù)防現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用帶來(lái)的損害或者可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，也要求預(yù)防因生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用等活動(dòng)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，以及致病有害生物和生物入侵所引發(fā)的公共衛(wèi)生等方面的風(fēng)險(xiǎn)。為此，就需要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通等構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，回應(yīng)作為生物安全法的內(nèi)在價(jià)值之一的安全性訴求。

一、風(fēng)險(xiǎn)防控：生物安全法的理念內(nèi)核

由于生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用等活動(dòng)與公眾健康、生態(tài)安全甚至國(guó)家安全的密切聯(lián)系，以及其造成或可能造成的危害的嚴(yán)重性和不可逆轉(zhuǎn)性，需要從源頭建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)(Risk)是指遭遇危難、受到損失、傷害或者其他不利后果的可能或者機(jī)會(huì)[3]。質(zhì)言之，風(fēng)險(xiǎn)是損害發(fā)生的可能性，而風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化即為損害。為此，阻斷風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能便成為預(yù)防損害發(fā)生的必要手段。風(fēng)險(xiǎn)作為一種客觀存在，貫穿于人類社會(huì)發(fā)展始終[4]。區(qū)別于工業(yè)社會(huì)之前的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)大多是“人造風(fēng)險(xiǎn)”?！霸诂F(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度”[5]15。其中，人類對(duì)于現(xiàn)代技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用和不當(dāng)開(kāi)發(fā)、利用生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致了風(fēng)險(xiǎn)的存在和影響具有長(zhǎng)期性、潛伏性和不可逆轉(zhuǎn)性。而這種“人造風(fēng)險(xiǎn)”基本上難以用以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)消除[6]。為此，需要基于風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，將風(fēng)險(xiǎn)納入規(guī)制范圍，以擺脫經(jīng)驗(yàn)束縛。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念最早在20世紀(jì)70年代在德國(guó)提出，并于20世紀(jì)80年代開(kāi)始在國(guó)際環(huán)境條約中體現(xiàn)[7]。將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為生物安全保障的基本原則，并建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，已為世界各國(guó)逐漸采納。風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建立是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的具體表現(xiàn)，回應(yīng)了生物安全法的正義價(jià)值、秩序價(jià)值和效率價(jià)值的內(nèi)在要求。首先，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制回應(yīng)了正義價(jià)值的要求。風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制以保障生物安全為宗旨，通過(guò)設(shè)定行為模式，明確現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用等活動(dòng)中的法律主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在確保實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控目標(biāo)和可接受范圍內(nèi)的安全性的同時(shí)，保障相關(guān)法律主體的自由權(quán)利，實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一[8]。其次，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制回應(yīng)了秩序價(jià)值的要求?！鞍踩浴笔巧锇踩ǖ闹刃騼r(jià)值的核心內(nèi)容，具體體現(xiàn)為公眾健康安全、生態(tài)安全和國(guó)家安全三個(gè)側(cè)面。其中，公眾健康安全包括生理健康和心理健康兩部分；生態(tài)安全則是總體國(guó)家安全的重要組成部分，同時(shí)也直接或間接地影響公眾健康安全的實(shí)現(xiàn)。風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為基礎(chǔ)，也體現(xiàn)了生物安全法秩序價(jià)值的可預(yù)見(jiàn)性側(cè)面的要求。再次，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制回應(yīng)了效率價(jià)值的內(nèi)在要求。現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用等活動(dòng)造成的損害往往難以逆轉(zhuǎn)，一旦發(fā)生，就需要大量的人力、物力投入。生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制使得生物安全保障更為經(jīng)濟(jì)，從而符合效率價(jià)值的要求。

二、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：以科學(xué)判斷為基礎(chǔ)

生物安全領(lǐng)域的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”(Risk Assessment)，是指在從事現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用等活動(dòng)前，對(duì)有關(guān)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行識(shí)別、分析和評(píng)價(jià)，以最大限度地避免因該活動(dòng)而可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的行為[1]183。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)生物安全問(wèn)題進(jìn)行獨(dú)立的科學(xué)分析并給出相應(yīng)的建議的科學(xué)活動(dòng)，是風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的起點(diǎn)。在生物安全領(lǐng)域，對(duì)現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估已經(jīng)為國(guó)際社會(huì)所普遍采納。例如，《國(guó)際生物技術(shù)安全技術(shù)準(zhǔn)則》規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)考慮的參數(shù)和方法，《卡塔赫納生物安全議定書(shū)》第15條及其附件3對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出了規(guī)定，《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》第5條規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和適當(dāng)?shù)男l(wèi)生與植物衛(wèi)生保護(hù)水平的確定。此外，1983年美國(guó)國(guó)家科學(xué)院和國(guó)家研究理事會(huì)出版的《聯(lián)邦政府的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估：對(duì)過(guò)程的管理》和2000年歐盟頒發(fā)的《歐盟執(zhí)委會(huì)有關(guān)預(yù)防性原則的文件》等都對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出了規(guī)定。我國(guó)在2009年發(fā)布了《風(fēng)險(xiǎn)管理——原則與實(shí)施指南》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出了總體規(guī)定。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別(Risk Identification)、風(fēng)險(xiǎn)分析(Risk Analysis)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)(Risk Evaluation)三個(gè)環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)，是識(shí)別并認(rèn)定風(fēng)險(xiǎn)因素的過(guò)程，即考慮到生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用等活動(dòng)可能對(duì)公眾健康、生態(tài)環(huán)境和國(guó)家安全造成的影響，鑒別在這些活動(dòng)中可能造成不利影響的因素。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)分為定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和定量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)。定性評(píng)價(jià)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生等級(jí)的評(píng)價(jià)，而定量評(píng)價(jià)則針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率進(jìn)行評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)以定量或定性的方式確定相關(guān)活動(dòng)對(duì)公眾健康、生態(tài)環(huán)境和國(guó)家安全造成不良影響的性質(zhì)和嚴(yán)重程度(危險(xiǎn)特性)，以及暴露于此種不良影響中的可能性(暴露風(fēng)險(xiǎn))。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)即在綜合考慮風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、危險(xiǎn)特性和暴露風(fēng)險(xiǎn)的前提下，預(yù)測(cè)總體風(fēng)險(xiǎn)特征以及可能產(chǎn)生的不利影響，并就風(fēng)險(xiǎn)是否可以接受的問(wèn)題提供科學(xué)建議[1]186。

從價(jià)值理念層面看，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估全面地體現(xiàn)了生物安全法的價(jià)值理念。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的對(duì)象是對(duì)公眾健康、生態(tài)環(huán)境和國(guó)家安全造成威脅的因素，其本質(zhì)上是一種安全訴求的體現(xiàn)，更加傾向于生物安全法秩序價(jià)值的安全側(cè)面。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，無(wú)論是定性評(píng)價(jià)還是定量評(píng)價(jià)，都體現(xiàn)了對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性的判斷，是一種面向未來(lái)的預(yù)測(cè)，體現(xiàn)了生物安全法秩序價(jià)值的可預(yù)見(jiàn)性。而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)環(huán)節(jié)的核心是提出風(fēng)險(xiǎn)是否可以接受的科學(xué)建議。對(duì)于“可接受性”的判斷，一方面體現(xiàn)了正義價(jià)值和秩序價(jià)值的平衡，即確?，F(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用等活動(dòng)的自由，并保證公眾健康、生態(tài)安全和國(guó)家安全的實(shí)現(xiàn)；另一方面也體現(xiàn)了生物安全法的效率價(jià)值，即通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)“可接受性”的衡量，確?，F(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用符合法律、生態(tài)、倫理等方面的內(nèi)在要求，同時(shí)滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，使人們獲得更大程度的自由。

在我國(guó)，生物安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在適用范圍和制度實(shí)施方面均有完善的空間。適用范圍方面問(wèn)題主要體現(xiàn)在物種保護(hù)和公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域。生物入侵對(duì)我國(guó)生態(tài)安全已產(chǎn)生極大的影響。為此，我國(guó)確立并實(shí)施了名錄制度、檢疫檢驗(yàn)制度、引種許可制度等適用于外來(lái)物種入侵防治的法律制度[9]，但是，作為其前提和依據(jù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度卻未能得到應(yīng)有的重視。在公共衛(wèi)生安全方面，致病有害生物的影響不容忽視?！秳?dòng)物防疫法》第4條將動(dòng)物疫病分為三類，并以名錄的方式作出規(guī)定，但對(duì)名錄的更新機(jī)制卻未作出更為詳細(xì)的規(guī)定。自1999年頒布《一、二、三類動(dòng)物疫病病種名錄》后，該名錄僅于2008年更新過(guò)一次，難以應(yīng)對(duì)國(guó)際和國(guó)內(nèi)動(dòng)物疫情的變化，也難以符合世界動(dòng)物衛(wèi)生組織對(duì)動(dòng)物疫病防控范圍的要求。制度實(shí)施方面的問(wèn)題主要體現(xiàn)在實(shí)驗(yàn)室生物安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和生態(tài)安全等方面。盡管近些年來(lái)實(shí)驗(yàn)室生物安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在我國(guó)愈發(fā)受到重視，但仍存在不足。例如，目前高?？蒲袑?shí)驗(yàn)室的建設(shè)方案往往沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)的實(shí)驗(yàn)室安全審核和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，實(shí)驗(yàn)室運(yùn)行存在安全隱患[10]。此外，生物實(shí)驗(yàn)室活動(dòng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)包括標(biāo)本、人員、設(shè)施設(shè)備、檢測(cè)、感染性廢物處置、意外事件等[11]，感染性廢物處置也僅在《新型冠狀病毒實(shí)驗(yàn)室生物安全指南(第二版)》中有所體現(xiàn)，在整體上尚缺乏專門(mén)的技術(shù)指南、導(dǎo)則等。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，《土壤污染防治法》等污染防治立法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要加強(qiáng)，不僅現(xiàn)有的預(yù)防性法律制度(如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等)在實(shí)踐中的貫徹力度較之于污染防治領(lǐng)域相對(duì)薄弱，而且一些創(chuàng)新性的制度仍需進(jìn)一步完善。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定的生態(tài)保護(hù)紅線制度較好地體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的內(nèi)容，2017年原環(huán)境保護(hù)部與發(fā)展改革委共同發(fā)布的《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》要求堅(jiān)持對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)環(huán)境敏感性進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)評(píng)估方法作了詳細(xì)規(guī)定，為生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供了指導(dǎo)。但生態(tài)保護(hù)紅線制度需要綜合性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，涉及自然資源、住建、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、海洋等部門(mén)，因而部門(mén)之間的有效協(xié)調(diào)就成為影響制度實(shí)施的制約因素。

完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，可從適用范圍和制度實(shí)施兩方面入手。在適用范圍方面，可進(jìn)一步完善針對(duì)有意引種的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確評(píng)估的程序和內(nèi)容，至少涵蓋引種對(duì)公眾健康的風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性的威脅以及對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響[12]，并將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估明確作為名錄制度和許可制度的適用前提。同時(shí)，還可擴(kuò)展公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍，對(duì)于通過(guò)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)可能引起公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的情形及時(shí)開(kāi)展評(píng)估，并及時(shí)調(diào)整相關(guān)名錄。在制度實(shí)施方面，可細(xì)化生物技術(shù)研發(fā)中實(shí)驗(yàn)室安全的規(guī)定，以指南、導(dǎo)則等形式確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估貫穿于實(shí)驗(yàn)室活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，使相關(guān)生物安全風(fēng)險(xiǎn)均可得到有效的評(píng)估和管理。對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，應(yīng)特別注意規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)服務(wù)功能和生物安全的重要作用，以規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，加強(qiáng)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的源頭防控[13]。為此，可將發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍，預(yù)測(cè)和評(píng)估發(fā)展規(guī)劃對(duì)生物安全的影響，并在國(guó)土空間規(guī)劃中有針對(duì)性地評(píng)價(jià)規(guī)劃對(duì)自然保護(hù)地、生態(tài)功能區(qū)等的影響。對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線制度，可以基于部門(mén)合作機(jī)制推動(dòng)各部門(mén)間在生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范方面的協(xié)同治理，特別是綜合考慮生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理實(shí)踐中的各方面因素，對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。

三、風(fēng)險(xiǎn)管理：“成本-效益”分析的適度運(yùn)用

生物安全領(lǐng)域的“風(fēng)險(xiǎn)管理”(Risk Management)，是指在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的措施并采取行動(dòng)，就有可能對(duì)生物安全產(chǎn)生危害的相關(guān)活動(dòng)依法進(jìn)行規(guī)制，以避免生物安全風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)損害的措施[1]184?？梢?jiàn)，采取風(fēng)險(xiǎn)管理措施的前提是基于科學(xué)判斷的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，需要有科學(xué)依據(jù)；風(fēng)險(xiǎn)管理則是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管理作為一種風(fēng)險(xiǎn)決策，亦需綜合考慮科學(xué)信息、經(jīng)濟(jì)因素、文化因素甚至風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等因素。質(zhì)言之，生物安全法上的風(fēng)險(xiǎn)管理是一個(gè)價(jià)值判斷與利益衡量有機(jī)融合并據(jù)以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)決策的過(guò)程[14]。

風(fēng)險(xiǎn)管理的步驟一般包括確定風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)、明確風(fēng)險(xiǎn)治理的主體、識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)管理措施、作出決策等環(huán)節(jié)[15]。其中，確定風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)是識(shí)別、分析風(fēng)險(xiǎn)管理措施和作出決策的基礎(chǔ)。明確的風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)有助于采取最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，確保風(fēng)險(xiǎn)管理措施的合理性和適當(dāng)性，同時(shí)避免規(guī)制不足和過(guò)度干預(yù)。受風(fēng)險(xiǎn)不確定性和價(jià)值追求多元化的影響，傳統(tǒng)的單向度的規(guī)制模式難以滿足風(fēng)險(xiǎn)管理的需要，因而應(yīng)吸收多元主體共同參與。面對(duì)同一風(fēng)險(xiǎn)的多種管理措施，風(fēng)險(xiǎn)管理者可進(jìn)行綜合分析、考量相關(guān)因素，運(yùn)用“成本-效益”分析方法確定最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)管理方案。

作為行政決策的風(fēng)險(xiǎn)管理，對(duì)其合理性的判斷應(yīng)符合行政法治基本原理的要求，以避免風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中可能出現(xiàn)的行政裁量對(duì)于公民合法權(quán)利的侵犯。由于風(fēng)險(xiǎn)管理措施面向的是具有高度不確定性的生物安全風(fēng)險(xiǎn)，因而立法者有時(shí)只能在不明確適用條件的情況下授權(quán)管理機(jī)關(guān)采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)，以使行政行為獲得形式上的合法性[16]。因此生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理在一定程度上形成了與法律保留原則之間的張力。在此情形下，生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理措施應(yīng)特別注意在采取限制性措施時(shí)，要基于法律的明確授權(quán)。同時(shí)，由于生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理采用源頭預(yù)防措施，行政權(quán)力介入的時(shí)間、領(lǐng)域、程度等因素均需慎重判斷，以符合“確有必要”和“損害最小”的比例原則。風(fēng)險(xiǎn)管理措施需要通過(guò)利益衡量實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化選擇，因而“成本-效益”分析就成為一個(gè)有益的工具。該分析方法是凱斯·桑斯坦所主張的一種“認(rèn)知范例”，是評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)管理措施的工具[17]。需要特別注意的是，生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理中的“成本-效益”分析方法并非僅以經(jīng)濟(jì)效益作為唯一根據(jù)。這一方面是因?yàn)樾蕛r(jià)值應(yīng)服從于生物安全法的正義價(jià)值和秩序價(jià)值的內(nèi)在要求；另一方面，生物安全法的效率價(jià)值也并非僅以經(jīng)濟(jì)效益作為唯一的衡量尺度。盡管“成本-效益”分析通常以量化的方式具體表征風(fēng)險(xiǎn)，但生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理的目的在于評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)管理措施的合理性和有效性，而非以純粹量化的工具選擇代替價(jià)值選擇。

也正因如此，在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，“成本-效益”分析的局限性需要引起關(guān)注。一方面，依據(jù)“成本-效益”分析方法得出的結(jié)論是一種事實(shí)判斷，本質(zhì)上體現(xiàn)的是一種工具理性，而過(guò)度強(qiáng)調(diào)工具理性容易導(dǎo)致生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理忽視價(jià)值理性的內(nèi)在要求，產(chǎn)生目的迷失之弊。事實(shí)上，這也是導(dǎo)致我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)管理中出現(xiàn)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理措施產(chǎn)生不信任情緒的一個(gè)原因。另一方面，“成本-效益”分析方法在適用方面也有局限性。該方法的適用條件是客觀信息可得和主觀風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知相對(duì)一致。其中，客觀信息可得為“成本-效益”分析提供了計(jì)算和量化的前提，主觀風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)相對(duì)一致則消弭了風(fēng)險(xiǎn)管理利益衡量運(yùn)用中可能出現(xiàn)的沖突。但是，受制于信息不充分和多元化利益訴求的影響，“成本-效益”分析方法的運(yùn)用條件并非總能具備。事實(shí)上，這也是基于不確定性的風(fēng)險(xiǎn)管理的常態(tài)化表現(xiàn)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)管理中有必要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)溝通，一方面以此擴(kuò)大信息來(lái)源，另一方面也有助于不同利益訴求的充分表達(dá)，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)分配的正當(dāng)性和社會(huì)可接受性。

四、風(fēng)險(xiǎn)溝通：突破單向度路徑依賴

生物安全領(lǐng)域的“風(fēng)險(xiǎn)溝通”(Risk Communication)，亦稱“風(fēng)險(xiǎn)交流”，是指風(fēng)險(xiǎn)管理者與其他法律主體之間交換、分享風(fēng)險(xiǎn)信息的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制運(yùn)行中不可或缺的部分。風(fēng)險(xiǎn)溝通的主體主要包括風(fēng)險(xiǎn)管理者、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者和利益相關(guān)者(Stakeholder)。其中，利益相關(guān)者是指可以影響風(fēng)險(xiǎn)、受到風(fēng)險(xiǎn)影響或自認(rèn)為會(huì)受到風(fēng)險(xiǎn)影響的法律主體。消費(fèi)者、媒體、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)等，均可能成為利益相關(guān)者。風(fēng)險(xiǎn)溝通是一個(gè)多方主體交流互動(dòng)的持續(xù)性過(guò)程，涉及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的各個(gè)方面。在這一過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)等方面進(jìn)行闡釋；風(fēng)險(xiǎn)管理者要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的行動(dòng)、采取特定風(fēng)險(xiǎn)管理的理由、選擇及實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施后還存在的風(fēng)險(xiǎn)，及其可接受程度等方面進(jìn)行說(shuō)明；其他利益相關(guān)者則就風(fēng)險(xiǎn)對(duì)利益的影響以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理與評(píng)估者和管理者進(jìn)行溝通，充分表達(dá)訴求。需要注意的是，風(fēng)險(xiǎn)溝通的實(shí)現(xiàn)以信息公開(kāi)為前提，但是二者之間并不等同，因?yàn)樾畔⒐_(kāi)是以行政機(jī)關(guān)為主體展開(kāi)的單向度活動(dòng)，而風(fēng)險(xiǎn)溝通更加注重與利益相關(guān)者之間的交流和協(xié)商，在此基礎(chǔ)上就風(fēng)險(xiǎn)達(dá)成共識(shí)，以便在防控風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)避免因風(fēng)險(xiǎn)利益分配問(wèn)題造成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。

風(fēng)險(xiǎn)溝通是具有不同利益訴求的主體定義和建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程[18]。盡管風(fēng)險(xiǎn)是一種客觀存在，但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)卻是關(guān)涉價(jià)值的主觀判斷。風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是指主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及其特征以及影響的認(rèn)識(shí)與理解[19]。在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)的客觀性是基礎(chǔ)，但往往不可避免地融入認(rèn)知者自身情感因素、知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也受其信息理解和處理能力、直覺(jué)判斷能力等個(gè)人因素的影響[20]，從而表現(xiàn)出強(qiáng)烈的個(gè)體差異性和多樣性，由此使得風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不易統(tǒng)一。由此觀之，風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知實(shí)際上是一個(gè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)解構(gòu)和重構(gòu)的過(guò)程。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)信息出現(xiàn)后，公眾通常會(huì)不自覺(jué)地基于自身的價(jià)值判斷對(duì)信息進(jìn)行解構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上加入其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)信息的理解與偏重選擇，由此形成建構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，與客觀風(fēng)險(xiǎn)相偏離[21]。因此，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通措施，確保風(fēng)險(xiǎn)信息的受眾充分理解信息的內(nèi)容，增進(jìn)其對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)其客觀地對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)，從而降低因風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏離帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，就尤為必要[22]。風(fēng)險(xiǎn)溝通的必要性還體現(xiàn)在對(duì)價(jià)值多元性的協(xié)調(diào)方面。“祛魅”的結(jié)果是價(jià)值追求的多元化，而應(yīng)對(duì)這種“諸神之爭(zhēng)”的有效方式之一就是溝通與協(xié)商。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控以命令-控制工具為主，形成了單向度的路徑依賴，對(duì)以風(fēng)險(xiǎn)溝通為代表的多向度工具的運(yùn)用較為少見(jiàn)，目前主要體現(xiàn)在食品安全和公共衛(wèi)生安全保障領(lǐng)域。體現(xiàn)在文本層面，風(fēng)險(xiǎn)溝通和風(fēng)險(xiǎn)交流的規(guī)定大多具有較強(qiáng)的宣示性特征，并通常與宣傳教育相關(guān)聯(lián)。在這樣的模式下，風(fēng)險(xiǎn)交流主要以公眾為信息受眾，旨在引導(dǎo)公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，從而在更大程度上體現(xiàn)為信息公開(kāi)，公眾大多不易參與到實(shí)際的“溝通”之中。這種未經(jīng)充分溝通與協(xié)商的風(fēng)險(xiǎn)管理，難以就共同利益達(dá)成共識(shí)，從而影響了風(fēng)險(xiǎn)管理措施的合理性。

為此，首要的是擴(kuò)大生物安全風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制的適用范圍，使其貫穿于生物安全管理的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)。在現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用方面，對(duì)食品安全、農(nóng)產(chǎn)品安全等問(wèn)題，應(yīng)特別注意確保公眾的知情權(quán)，并基于此形成與公眾之間暢通的互動(dòng)與溝通渠道，完善反饋機(jī)制。在生態(tài)安全方面，風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制應(yīng)全面適用于生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用、物種引進(jìn)、生物遺傳資源(包括與之相關(guān)的傳統(tǒng)知識(shí))的獲取與惠益分享等活動(dòng)，并基于環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，建立生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣保護(hù)領(lǐng)域與公共衛(wèi)生領(lǐng)域通暢的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，目前的風(fēng)險(xiǎn)溝通大多體現(xiàn)為應(yīng)急溝通，進(jìn)一步可就傳染病、動(dòng)物疫病、職業(yè)病防治等建立和完善長(zhǎng)效風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，并增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)溝通措施的可操作性。

在實(shí)施層面，應(yīng)平衡科學(xué)理性與價(jià)值理性，將二者的價(jià)值追求整合于風(fēng)險(xiǎn)溝通之中，推進(jìn)形成健康的公共理性。畢竟，“沒(méi)有社會(huì)理性的科學(xué)理性是空洞的，但沒(méi)有科學(xué)理性的社會(huì)理性是盲目的”[5]30，概言之，在風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)超越自上而下的單向度的信息“輸出”模式，通過(guò)具體的風(fēng)險(xiǎn)溝通指南、導(dǎo)則等，完善公眾參與溝通的路徑，以保障生物安全風(fēng)險(xiǎn)溝通的順暢實(shí)現(xiàn)。

五、結(jié)論

健全的生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是一個(gè)由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通三方面構(gòu)建的涵蓋現(xiàn)代生物技術(shù)研發(fā)應(yīng)用、生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用、生物多樣性和公共衛(wèi)生安全保障等諸多內(nèi)容的有機(jī)整體。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)基于科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)諸環(huán)節(jié)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事實(shí)判斷；風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)質(zhì)上是管理部門(mén)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和利益衡量進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)決策；而風(fēng)險(xiǎn)溝通作為貫穿于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理的重要機(jī)制，體現(xiàn)了有關(guān)法律主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息和管理措施充分協(xié)商并達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的完善也需要從這三個(gè)方面采取措施。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，可從適用范圍和制度實(shí)施兩方面作出努力，著重?cái)U(kuò)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍，增強(qiáng)可操作性。風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)適用法律保留原則和比例原則，并基于“成本-效益”分析和風(fēng)險(xiǎn)溝通措施，提高風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)性和合理性。在風(fēng)險(xiǎn)溝通方面，應(yīng)使其成為普遍適用于生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的法律機(jī)制，并在科學(xué)理性與價(jià)值理性之間尋求平衡，通過(guò)達(dá)成共識(shí)性的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，使法律主體真正參與溝通，而非單向度地被動(dòng)接受信息和決策。