王 光

（中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京100142）

一、引 言

開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，關(guān)稅作為傳統(tǒng)的貿(mào)易保護(hù)政策已被諸多雙邊、區(qū)域、多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定限制至較低水平，各國可實(shí)施的政策空間已不大。在低關(guān)稅水平下，各國傾向于采取各種非關(guān)稅政策作為對傳統(tǒng)關(guān)稅政策的替代。在非關(guān)稅政策中，補(bǔ)貼政策因其自身具有較強(qiáng)的隱蔽性（補(bǔ)貼對象較多且形式繁雜，補(bǔ)貼政策、文件、數(shù)據(jù)獲取難度大，補(bǔ)貼規(guī)模難以評估等）而被各國作為非關(guān)稅壁壘保護(hù)的一個常用且重要的政策工具，尤其是在全球經(jīng)濟(jì)下行的背景下，各國政府更容易受到保護(hù)主義思潮影響，給予國內(nèi)市場主體大量補(bǔ)貼以刺激經(jīng)濟(jì)，并以反補(bǔ)貼為由設(shè)置新的貿(mào)易障礙以保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)利益。隨著全球化的不斷深入與分化，各國政府又趨于采取相近的經(jīng)濟(jì)政策，這使得本國政府對國內(nèi)的補(bǔ)貼水平、類型與程度將不得不考慮國外補(bǔ)貼政策所產(chǎn)生的影響?？紤]到本國參與全球經(jīng)濟(jì)的程度以及本國市場在全球市場中的位置，政府在支持經(jīng)濟(jì)部門、產(chǎn)業(yè)與企業(yè)發(fā)展時(shí)會面臨更大的壓力，并且這種壓力在全球化的過程中將是競爭性的。

2008年金融危機(jī)后全球經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，尤其是2016年以后，逆全球化浪潮此起彼伏，貿(mào)易保護(hù)主義與單邊主義明顯抬頭，部分國家會更加注重保護(hù)本國國內(nèi)的就業(yè)水平與產(chǎn)業(yè)安全，通常會采取大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。在經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中，政府會增加財(cái)政支出，刺激消費(fèi)與投資，促進(jìn)出口。因此就存在國家之間政策博弈的情況：一方面，補(bǔ)貼作為常用的財(cái)政政策工具，部分國家會積極利用這一工具刺激國內(nèi)經(jīng)濟(jì)實(shí)體；另一方面，鑒于開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境中補(bǔ)貼政策具有外溢性，實(shí)施補(bǔ)貼的國家并不希望他國的類似措施對本國造成不利影響，故而傾向于采取有針對性的反制措施制造補(bǔ)貼爭端，利用多邊補(bǔ)貼規(guī)則甚至是試圖改變相關(guān)規(guī)則來限制并約束他國的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。

結(jié)合當(dāng)前形勢看，美、歐、日等成員方試圖推進(jìn)WTO的補(bǔ)貼規(guī)則改革。美、歐、日多次發(fā)表聲明討論大規(guī)模補(bǔ)貼造成的市場扭曲以及國有企業(yè)造成不公平競爭等議題，其背后意圖可能是為日后制定更多的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則做前期鋪墊。雖然美、歐、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體并未直接明確針對中國，但近年來與補(bǔ)貼政策空間相關(guān)聯(lián)的一些議題（如國有企業(yè)補(bǔ)貼、市場經(jīng)濟(jì)地位、發(fā)展中國家身份等）持續(xù)升溫引起廣泛關(guān)注，這些跡象已經(jīng)表明發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體正在利用多邊補(bǔ)貼規(guī)則向中國施壓（王光等，2021）。

二、WTO多邊規(guī)則改革對中國財(cái)政補(bǔ)貼政策空間的影響

基于對美、歐、日等成員方多次聯(lián)合聲明的分析，未來WTO多邊規(guī)則改革與中國財(cái)政補(bǔ)貼政策空間密切相關(guān)的問題主要涉及以下三個方面，即國有企業(yè)紀(jì)律、市場經(jīng)濟(jì)地位以及發(fā)展中國家待遇。

（一）國有企業(yè)——補(bǔ)貼的主體與客體

國有企業(yè)問題近年來被持續(xù)關(guān)注，主要表現(xiàn)在除了傳統(tǒng)的非歧視和商業(yè)考慮外，還包括禁止或限制政府或國有企業(yè)對關(guān)聯(lián)企業(yè)的非商業(yè)支持、透明度、競爭中性、所有制中性等要求。其背后的主要原因在于：一方面，美、歐、日等主要成員認(rèn)為，國家或政府控股的企業(yè)或銀行與政府及其公共政策存在一定的聯(lián)系；另一方面，這些成員比較關(guān)注貿(mào)易公平的問題，它們認(rèn)為國有企業(yè)因其所有制特征而獲得經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，造成了不公平競爭的狀況。對此，中國在《中國關(guān)于世貿(mào)組織改革的建議文件》中建議：WTO應(yīng)堅(jiān)持公平競爭原則，確保不同所有制企業(yè)在進(jìn)行商業(yè)活動時(shí)的公平競爭環(huán)境，不應(yīng)對國有企業(yè)設(shè)立特殊、歧視性的規(guī)則。具體到多邊補(bǔ)貼紀(jì)律方面，這涉及將國有企業(yè)作為補(bǔ)貼主體與客體兩個維度的討論。

1.國有企業(yè)作為補(bǔ)貼的主體，將國有企業(yè)認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)

以美、歐、日為代表的發(fā)達(dá)國家成員普遍認(rèn)為，國家或政府控股的企業(yè)或銀行與政府及其公共政策存在一定的聯(lián)系。這導(dǎo)致了這些成員試圖將公共機(jī)構(gòu)的范圍擴(kuò)大化，將國有企業(yè)、國有商業(yè)銀行、產(chǎn)業(yè)基金等列入公共機(jī)構(gòu)的范疇，美、歐、日等成員已經(jīng)對諸如“優(yōu)惠投入品價(jià)格、政府擔(dān)保、非商業(yè)條件的債轉(zhuǎn)股、非商業(yè)條件進(jìn)行股權(quán)投資的政府投資基金”等問題表示關(guān)注，并將其視作補(bǔ)貼國有企業(yè)以及國有企業(yè)向其他關(guān)聯(lián)企業(yè)提供補(bǔ)貼的問題。

國有企業(yè)以及國有商業(yè)銀行是否構(gòu)成補(bǔ)貼的主體成為“公共機(jī)構(gòu)”，是否存在向其他企業(yè)提供貨物或服務(wù)、貸款或擔(dān)保，抑或是進(jìn)行股權(quán)投入等行為，是否構(gòu)成WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（下稱SCM協(xié)定）中的“財(cái)政資助”，是否形成“利益的授予與獲得”，這些將直接影響被SCM協(xié)定界定為補(bǔ)貼的可能性。一方面，關(guān)于國有企業(yè)及商業(yè)銀行與政府、公共政策之間的關(guān)系，《中國加入工作組報(bào)告書》第43段已經(jīng)指明：“中國國有企業(yè)已基本依照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行，政府不再直接管理國有企業(yè)的人、財(cái)、物和產(chǎn)、供、銷等生產(chǎn)經(jīng)營活動……國有銀行已經(jīng)商業(yè)化，對國有企業(yè)的信貸完全按照市場條件進(jìn)行……”；另一方面，美、歐、日等在聯(lián)合聲明中已經(jīng)表明試圖推進(jìn)WTO的補(bǔ)貼規(guī)則改革，并有意將公共機(jī)構(gòu)的范圍擴(kuò)大化。對于國有企業(yè)是否被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu)目前仍存有爭議，在WTO爭端解決實(shí)踐中出現(xiàn)了兩種不同的認(rèn)定方法，即政府控制說與政府權(quán)力說（陳衛(wèi)東，2017）。從已有的爭端解決方案看，政府權(quán)力說的認(rèn)定方法在實(shí)踐中得以確立和鞏固（廖凡，2017），這為中國國有企業(yè)的發(fā)展?fàn)幦×艘欢ǖ恼呖臻g。此外，關(guān)于國有企業(yè)與國有商業(yè)銀行在財(cái)政資助方面的特殊規(guī)定，中國在《中國加入工作組報(bào)告書》中已有補(bǔ)充說明，國有企業(yè)（包括銀行）應(yīng)在商業(yè)基礎(chǔ)上運(yùn)作，對于國有企業(yè)（銀行）提供的財(cái)政資助并不一定導(dǎo)致SCM協(xié)定中規(guī)定的“利益授予與獲得”。而根據(jù)SCM協(xié)定對補(bǔ)貼的界定，需要同時(shí)滿足“多種財(cái)政補(bǔ)助或收入、價(jià)格支持等形式”與“產(chǎn)生授予一項(xiàng)利益”這兩個條件，方可將此類財(cái)政資助視為補(bǔ)貼。

WTO并沒有對國有企業(yè)進(jìn)行明確界定，國有企業(yè)的定義范圍直接影響到與國有企業(yè)有關(guān)的補(bǔ)貼規(guī)則的適用范圍。如果國有企業(yè)的定義被泛化（如由最初的國家控股企業(yè)擴(kuò)大到國家可以影響的企業(yè)），那么國有企業(yè)的經(jīng)營活動受到約束的范圍可能會增大。進(jìn)一步地，如果將泛化后的國有企業(yè)納入到公共機(jī)構(gòu)的范疇，那么國有企業(yè)之間的原料提供與服務(wù)購買、國有商業(yè)銀行與國有企業(yè)之間的資本往來等活動面臨頻繁被反補(bǔ)貼調(diào)查的風(fēng)險(xiǎn)也將隨之放大。

2.國有企業(yè)作為補(bǔ)貼的客體，將國有企業(yè)視為市場競爭的參與者

國際上對于國有企業(yè)的問題爭論已久，尤其以發(fā)達(dá)國家成員為代表的部分WTO成員對于國有企業(yè)在市場競爭中的表現(xiàn)更為關(guān)注。它們通常認(rèn)為國有企業(yè)因其所有制特征而在市場上具有優(yōu)勢地位，政府基于對國有企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)而給予其政府援助，使得國有企業(yè)在市場中獲得競爭優(yōu)勢，造成市場主體之間的不公平競爭。這些WTO成員在簽署區(qū)域性經(jīng)貿(mào)協(xié)定（如近年來出現(xiàn)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》以及《美墨加協(xié)定》等新型區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定）時(shí)，已經(jīng)對國有企業(yè)單獨(dú)成章進(jìn)行了紀(jì)律規(guī)范，其中一個顯著的特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)競爭中性原則，競爭中性原則的確立旨在消除在市場競爭中，國有企業(yè)因其所有制特征而獲得的競爭優(yōu)勢。

中國對國有企業(yè)參與市場競爭的規(guī)則已經(jīng)在《中華人民共和國加入議定書》（包括附件）中有關(guān)“國有企業(yè)和國家投資企業(yè)”的部分有過闡述，其中第45～46段明確指出，“鑒于在市場中與私營企業(yè)進(jìn)行競爭不斷增長的需要和可取性，國有企業(yè)和國家投資企業(yè)的決定應(yīng)依據(jù)《WTO協(xié)定》所規(guī)定的商業(yè)考慮，中國將保證所有國有和國家投資企業(yè)僅依據(jù)商業(yè)考慮進(jìn)行購買和銷售……，并確認(rèn)其他WTO成員的企業(yè)將擁有在非歧視的條款和條件基礎(chǔ)上，與這些企業(yè)在銷售和購買方面進(jìn)行競爭的充分機(jī)會……”。經(jīng)過多年的公司制度改革，絕大部分國有企業(yè)已完成改制，政企分開、權(quán)責(zé)分明、公司法人治理結(jié)構(gòu)逐步完善，企業(yè)經(jīng)營管理水平不斷提高，國有企業(yè)已成長為國家出資的獨(dú)立法人，其市場特性與商業(yè)屬性愈發(fā)明顯。2015年8月國務(wù)院出臺《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，首次將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類兩類，并區(qū)分其市場與政策職能，增強(qiáng)了國有企業(yè)發(fā)展規(guī)劃的透明性，進(jìn)一步明晰了商業(yè)類國有企業(yè)的市場定位與企業(yè)屬性。

針對國有企業(yè)作為補(bǔ)貼接受者的特殊規(guī)則也已經(jīng)在《中華人民共和國加入議定書》（包括附件）中有所闡述，其中第10條第2款明確指出，“就實(shí)施《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第1條第2款和第2條而言，對國有企業(yè)提供的補(bǔ)貼將被視為專向性補(bǔ)貼，特別是在國有企業(yè)是此類補(bǔ)貼的主要接受者或國有企業(yè)接受此類補(bǔ)貼的數(shù)量異常之大的情況下”，而這一規(guī)則實(shí)則為《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》關(guān)于“事實(shí)專向性”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在國有企業(yè)補(bǔ)貼紀(jì)律中的一個應(yīng)用。

（二）發(fā)展中國家待遇——補(bǔ)貼規(guī)則中的特殊與差別待遇

美、歐針對WTO對發(fā)展中成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及WTO給予發(fā)展中成員的特殊與差別待遇的適用原則提出了諸多改革訴求。以美、歐等發(fā)達(dá)國家為代表的成員認(rèn)為，WTO對發(fā)展中成員的認(rèn)定是以自我選擇為基礎(chǔ)，WTO成員自我認(rèn)定發(fā)展中國家身份的標(biāo)準(zhǔn)不宜適用。部分成員通過自我認(rèn)定為發(fā)展中國家身份而享受到更多的規(guī)則例外，進(jìn)而影響到WTO多邊紀(jì)律規(guī)范的適用。鑒于WTO對發(fā)展中成員的認(rèn)定無明確的界定，WTO給予發(fā)展中成員的特殊與差別待遇面臨著被濫用的風(fēng)險(xiǎn)，WTO多邊協(xié)定的談判效率因此受到影響。

中國在WTO成員中的發(fā)展中國家的身份確認(rèn)，早已在《中國加入工作組報(bào)告書》中明確。作為發(fā)展中國家，中國在所享有的特殊與差別待遇中，與補(bǔ)貼政策相關(guān)的多邊紀(jì)律規(guī)范主要分布在SCM協(xié)定與《農(nóng)業(yè)協(xié)定》之中。具體而言：其一，SCM協(xié)定中發(fā)展中國家成員的特殊與差別待遇條款分布在該協(xié)定的第八部分第27條之中?；凇皠?wù)實(shí)”的調(diào)整，中國已經(jīng)明確表明自加入WTO時(shí)取消一切出口補(bǔ)貼與進(jìn)口替代補(bǔ)貼，放棄了SCM協(xié)定在禁止性補(bǔ)貼方面給予發(fā)展中國家的特殊與差別待遇。中國只保留了SCM協(xié)定第27條中的部分條款所賦予的權(quán)利，主要涉及反補(bǔ)貼調(diào)查方面的豁免條件與微量水平。其二，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》從國內(nèi)支持與出口補(bǔ)貼兩個方面對多邊補(bǔ)貼紀(jì)律進(jìn)行了規(guī)范?；凇皠?wù)實(shí)”的調(diào)整，中國作出了更大程度的讓步：在出口補(bǔ)貼方面，中國在《中華人民共和國加入議定書》（包括附件）中承諾取消對農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼，包括價(jià)格補(bǔ)貼、實(shí)物補(bǔ)貼以及發(fā)展中國家成員可以享有的對出口產(chǎn)品加工、倉儲和運(yùn)輸?shù)难a(bǔ)貼；在國內(nèi)支持方面，黃箱補(bǔ)貼中免于削減承諾的發(fā)展中成員支持被計(jì)入綜合支持總量；在微量水平方面，中國確認(rèn)了8.5%的微量支持免除水平。

具體到補(bǔ)貼政策的層面，SCM協(xié)定與《農(nóng)業(yè)協(xié)定》在補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼紀(jì)律規(guī)范中充分考慮到發(fā)展中國家的靈活性需求，并給予了相應(yīng)的義務(wù)豁免或待遇優(yōu)惠，但這些待遇適用的前提是該WTO成員屬于發(fā)展中國家的范疇。美、歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體質(zhì)疑WTO成員以自我認(rèn)定的方式確認(rèn)發(fā)展中國家身份，進(jìn)而提出不同的分類標(biāo)準(zhǔn)去劃分發(fā)達(dá)成員與發(fā)展中成員，這實(shí)際上是降低了反補(bǔ)貼調(diào)查的門檻，以便這些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在WTO框架內(nèi)更容易發(fā)起對發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的反補(bǔ)貼調(diào)查。作為WTO中最大的發(fā)展中成員，中國在享受特殊與差別待遇方面，基于“務(wù)實(shí)”的態(tài)度已經(jīng)作出了不少讓步，并積極承擔(dān)了與自身發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)能力相符的義務(wù)。但已有的工業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策空間對中國而言，一旦失去了被認(rèn)可的發(fā)展中國家身份，那么當(dāng)前以及將來將面臨更大的來自于美、歐、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的競爭壓力，自身的發(fā)展空間也將受到不可逆轉(zhuǎn)的影響。

（三）市場經(jīng)濟(jì)地位——反傾銷反補(bǔ)貼的一個標(biāo)準(zhǔn)

對于某一WTO成員市場經(jīng)濟(jì)地位的確定，不僅關(guān)系到判定傾銷和補(bǔ)貼是否存在，也影響到傾銷與補(bǔ)貼規(guī)模大小的基準(zhǔn)。至于如何判定某一成員的市場經(jīng)濟(jì)地位，各WTO成員擁有較大的自由裁量權(quán)，在實(shí)踐中多以本國國內(nèi)法為依據(jù)進(jìn)行判定。依據(jù)《中華人民共和國加入議定書》（包括附件）第15條（確定補(bǔ)貼和傾銷時(shí)的價(jià)格可比性）（a）項(xiàng)（ii）目的規(guī)定：“無論如何，（a）項(xiàng)（ii）目的規(guī)定應(yīng)在加入之日后15年終止”。這一特殊規(guī)定在對市場經(jīng)濟(jì)條件的適用給出說明的同時(shí)，也給出了該條款適用的具體時(shí)效條件，即在2016年12月11日之后，對中國市場經(jīng)濟(jì)條件的適用將被終止。鑒于WTO尚無對市場經(jīng)濟(jì)的界定標(biāo)準(zhǔn)，因此即便在2016年之后第15條的適用已經(jīng)終止，WTO也不會對中國是否具有市場經(jīng)濟(jì)地位而做出任何具有實(shí)質(zhì)性意義的判斷。

當(dāng)前，對于第15條（a）項(xiàng)（ii）目中有關(guān)中國市場經(jīng)濟(jì)地位的適用問題，有兩種主流觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然2016年12月11日之后第15條的適用終止，但不意味著中國自動獲得市場經(jīng)濟(jì)地位，如果相對于中國的進(jìn)口方依然有證據(jù)質(zhì)疑中國這一方的企業(yè)經(jīng)營活動尚未滿足市場條件，則依然可以不采用中國國內(nèi)的基準(zhǔn)價(jià)格。這與第15條終止之前所不同的地方在于，終止之后認(rèn)定中國是否具備市場經(jīng)濟(jì)條件的舉證責(zé)任方為進(jìn)口方，而終止之前，作為出口方的中國，需要主動證明出口企業(yè)的經(jīng)營活動滿足市場經(jīng)濟(jì)條件。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，第15條（a）項(xiàng)（ii）目到期后，則意味著中國企業(yè)無須證明其經(jīng)營活動是否滿足市場經(jīng)濟(jì)條件，任何WTO成員不可再以“替代國”價(jià)格為基準(zhǔn)判定和度量傾銷與補(bǔ)貼，因?yàn)樵诘?5條（a）項(xiàng)（ii）目中有一個明確的強(qiáng)調(diào)內(nèi)容，即“無論如何，……”。嚴(yán)格意義上講，采用“替代國”做法的淵源來自GATT附件九針對第6條第1款的注解，即“對于一個完全壟斷或者實(shí)質(zhì)上完全壟斷貿(mào)易的、并且其所有國內(nèi)價(jià)格由國家定價(jià)的國家，將出口價(jià)格于國內(nèi)價(jià)格比較來確定傾銷幅度可能并不合適”，顯然這種“替代國”做法的前提條件并不符合中國的實(shí)際情況。

一方面，WTO并沒有關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，且《中華人民共和國加入議定書》（包括附件）第15條中也未明確中國獲得市場經(jīng)濟(jì)地位的條件，更沒有明確禁止WTO成員適用“替代國”的判定與度量傾銷與補(bǔ)貼；另一方面，隨著第15條（a）項(xiàng)（ii）目到期，其他WTO成員不可再對中國適用非市場經(jīng)濟(jì)地位概念與待遇，否則該WTO成員將違背履行WTO法律條約的義務(wù)。鑒于此，在第15條（a）項(xiàng)（ii）目到期日前，歐盟委員會提交了關(guān)于反傾銷、反補(bǔ)貼立法的新提案（修改歐盟反傾銷與反補(bǔ)貼規(guī)則的提案），取消了原有的非市場經(jīng)濟(jì)國家名單，轉(zhuǎn)而采用基于“市場扭曲”概念的新方法，并給出了市場嚴(yán)重扭曲的6個因素，即：企業(yè)在運(yùn)營中受出口國政府的政策監(jiān)管或企業(yè)價(jià)格與成本指導(dǎo)；某些公共政策或措施有利于出口國國內(nèi)供應(yīng)商；政府影響資源配置與企業(yè)決策；有關(guān)破產(chǎn)、物權(quán)等法律法規(guī)的歧視性適用與缺失；出口國是否遵守勞工與環(huán)境的國際標(biāo)準(zhǔn)、國際金融與會計(jì)準(zhǔn)則；出口國是否操作匯率、有無遵守國際社會與稅收義務(wù)等（張麗英和龐冬梅，2020）。歐盟理事會和歐洲議會于2017年12月12日通過了新的反傾銷、反補(bǔ)貼規(guī)則。而美國則在其國內(nèi)的反傾銷、反補(bǔ)貼規(guī)則中，繼續(xù)使用其《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》界定非市場經(jīng)濟(jì)的6條標(biāo)準(zhǔn)，即：出口國貨幣與其他國家貨幣的可自由兌換程度；出口國勞工與雇主自由談判確定工資水平的程度；出口國允許外國企業(yè)在該國設(shè)立合營企業(yè)或進(jìn)行投資的程度；出口國政府對生產(chǎn)資料的控制程度；出口國政府對資源配置、企業(yè)價(jià)格與產(chǎn)量決策的控制程度，以及其他適當(dāng)因素等（李思奇，2016）。

以美、歐、日等為代表的WTO成員在多次聯(lián)合聲明中提及“非市場導(dǎo)向的政策與做法”（主要涉及政府財(cái)政資助、支持產(chǎn)能擴(kuò)張、國有企業(yè)補(bǔ)貼等）與“市場導(dǎo)向條件”（企業(yè)基于市場信號做決策，資本、勞動力、技術(shù)等要素由市場力量決定，公司法、破產(chǎn)法等法律體系完備，政府力量干預(yù)少等），將“市場扭曲”（主要表現(xiàn)為出現(xiàn)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩、阻礙創(chuàng)新技術(shù)的開發(fā)與使用、產(chǎn)生不公平的競爭環(huán)境、破壞國際貿(mào)易正常運(yùn)作與現(xiàn)行規(guī)則）作為反傾銷、反補(bǔ)貼的判斷因素（劉明，2019）。一旦基于“市場扭曲”作為各國判斷傾銷與補(bǔ)貼的關(guān)鍵因素，那么《中華人民共和國加入議定書》（包括附件）第15條的終止適用將面臨名存實(shí)亡的風(fēng)險(xiǎn)，將長期受到國外反傾銷與反補(bǔ)貼措施的壓制。

三、WTO改革背景下中國利用財(cái)政補(bǔ)貼政策空間的策略

針對美、日、歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對中國財(cái)政補(bǔ)貼政策的質(zhì)疑，中國應(yīng)當(dāng)策略性地加以區(qū)別對待：從戰(zhàn)略層面看，近年來的逆全球化風(fēng)波使得全球化進(jìn)程受阻，中國在繼續(xù)保持對外開放的同時(shí)，應(yīng)將重心轉(zhuǎn)向?qū)鴥?nèi)政策環(huán)境的改革與完善上，處理好“國內(nèi)改革”與“對外開放”的關(guān)系；與此同時(shí)，中國更應(yīng)主導(dǎo)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的談判與制定，不斷消減在實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈向中高端邁進(jìn)過程中的規(guī)則約束與壁壘障礙。從戰(zhàn)術(shù)層面看，著眼于國有企業(yè)問題、市場經(jīng)濟(jì)地位問題、發(fā)展中國家地位問題，中國應(yīng)充分利用現(xiàn)有的政策空間、主導(dǎo)規(guī)則的多邊談判并主動爭取未來規(guī)則的利用空間；與此同時(shí)，在不斷調(diào)整與改革的過程中進(jìn)一步釋放政策空間。

（一）國有企業(yè)問題

1. 利用現(xiàn)有空間

一方面，就國有企業(yè)作為補(bǔ)貼主體而言，中國應(yīng)不認(rèn)可美、歐等發(fā)達(dá)國家將國有企業(yè)納入公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定范圍?！肮矙C(jī)構(gòu)”這一概念最初出于東京回合中美歐之間的博弈，其目的在于在《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則》中約束歐洲一些國家的地方行政機(jī)構(gòu)（朱綿茂等，2019）。從歷史動機(jī)角度看，美、歐等 WTO 成員借公共機(jī)構(gòu)概念來規(guī)范國有企業(yè)并不合適。從紀(jì)律規(guī)范方面看，中國已經(jīng)在《中國加入工作組報(bào)告書》中明確表明，國有企業(yè)（包括銀行）提供的財(cái)政資助不一定違反SCM協(xié)定規(guī)定。這一說明也為國有企業(yè)補(bǔ)貼問題的處理爭取了適當(dāng)?shù)囊?guī)則空間。從WTO爭端解決實(shí)踐看，在有關(guān)政府控制說與政府權(quán)力說兩種認(rèn)定方法的選擇上，相對而言，政府權(quán)力認(rèn)定方法的確立和鞏固，為國有企業(yè)問題的解決提供了較為有利的規(guī)則適用空間。另一方面，就國有企業(yè)作為補(bǔ)貼客體而言，中國應(yīng)審慎對待競爭中立原則。在區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定中出現(xiàn)的競爭中性原則，其目的在于維護(hù)不同市場主體之間公平競爭的市場環(huán)境。盡管國有企業(yè)有其特殊性，但是國有企業(yè)出于商業(yè)目的的市場屬性不應(yīng)該被一些特殊、歧視性的補(bǔ)貼紀(jì)律所限制，應(yīng)正確運(yùn)用競爭中性原則，確保不同所有制企業(yè)在進(jìn)行商業(yè)活動時(shí)的公平競爭環(huán)境。

2.主動創(chuàng)造空間

WTO多邊規(guī)則中無有專門針對國有企業(yè)的紀(jì)律規(guī)范。因此，有必要結(jié)合中國國有企業(yè)的發(fā)展規(guī)律與改革方向，提出構(gòu)建有關(guān)國有企業(yè)的多邊紀(jì)律與規(guī)則，其主要立足點(diǎn)在于合理界定國有企業(yè)的市場主體地位，明確國有企業(yè)市場屬性與商業(yè)屬性的條件與標(biāo)準(zhǔn)，為國有企業(yè)營造一個公平競爭的市場環(huán)境，從規(guī)則制度層面為國有企業(yè)的發(fā)展贏得更大的空間。與此同時(shí)，在參與多邊或區(qū)域規(guī)則的談判過程中，也要防止部分發(fā)達(dá)成員利用規(guī)則漏洞（比如泛化國有企業(yè)的定義）對中國國有企業(yè)的發(fā)展與改革造成壓力，更要堅(jiān)決抵制單獨(dú)針對國有企業(yè)設(shè)立的帶有所有制歧視的待遇規(guī)則。

3.改革釋放空間

從本質(zhì)上看，當(dāng)前國內(nèi)國有企業(yè)的改革思路與WTO所堅(jiān)持的公平競爭原則以及部分區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定中所要求的競爭中性規(guī)則是一致的。國有企業(yè)改革一方面涉及到企業(yè)內(nèi)部的公司制改革（推行公司法人治理）、企業(yè)分類改革（區(qū)分商業(yè)類與公益類），另一方面也涉及到企業(yè)外部環(huán)境的混合所有制改革（促進(jìn)不同所有制資本共同發(fā)展）。一系列的國有企業(yè)改革最終目的就在于完善不同所有制企業(yè)在進(jìn)行商業(yè)活動時(shí)的公平競爭環(huán)境，這將為國有企業(yè)參與全球市場競爭贏得更為有利的外部環(huán)境。

（二）發(fā)展中國家待遇問題

1. 利用現(xiàn)有空間

WTO多邊規(guī)則中并無關(guān)于發(fā)展中成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致了部分成員的發(fā)展中國家身份并不一定自動被所有WTO成員所承認(rèn)。然而，中國在WTO中的發(fā)展中國家身份的確認(rèn)早已在《中國加入工作組報(bào)告書》中有所明確，基于“務(wù)實(shí)”的方式，中國享有發(fā)展中國家的特殊與差別待遇，這其中與補(bǔ)貼政策相關(guān)的多邊紀(jì)律規(guī)范主要集中在SCM協(xié)定和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》之中。

2.主動創(chuàng)造空間

需要意識到發(fā)展中成員在WTO多邊體系框架下面臨著“規(guī)則赤字”的問題（張向晨等，2019），這是因?yàn)椴煌l(fā)展中國家之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異所致。對此，應(yīng)該在WTO改革談判中，對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的發(fā)展中成員進(jìn)行較為客觀且細(xì)致的分類，這個標(biāo)準(zhǔn)可以是動態(tài)的（也就是所謂的“畢業(yè)機(jī)制”），這種安排機(jī)制可以充分滿足不同發(fā)展水平的成員在不同發(fā)展階段的靈活性需求，但是相對應(yīng)的分類標(biāo)準(zhǔn)與條件必須是客觀的、明晰的。需警惕發(fā)達(dá)國家成員所提議的畢業(yè)門檻條件以及過渡期要求等背后的主觀性、任意性，因?yàn)檫@背后隱藏著發(fā)展中成員所享有的特殊與差別待遇被動喪失的風(fēng)險(xiǎn)以及發(fā)達(dá)國家主動取消對發(fā)展中成員優(yōu)惠待遇的風(fēng)險(xiǎn)。

3.改革釋放空間

以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?yàn)槔??！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定了WTO成員削減綜合支持量的義務(wù)，也規(guī)定了微量水平。盡管《農(nóng)業(yè)協(xié)定》對補(bǔ)貼的紀(jì)律規(guī)范較為明確，但鑒于在履行《農(nóng)業(yè)協(xié)定》義務(wù)以及享受《農(nóng)業(yè)協(xié)定》權(quán)利時(shí)各成員之間的能力存在較大差異，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》依然存在諸多不合理的地方。作為發(fā)展中國家，中國并未享有允許對農(nóng)業(yè)出口進(jìn)行補(bǔ)貼的權(quán)利，在微量水平上所應(yīng)享受的特殊與差別待遇方面，中國也作出了巨大讓步。特別值得注意的是，在《中國加入工作組報(bào)告書》D部分第9條的第237段中還有這樣一段表述：“一些工作組成員注意到，WT/ACC/CHN/38/Rev.3.號文件中的中國國內(nèi)支持表顯示，DS:4表中中國的基期綜合支持總量為零。他們還注意到DS:5表中的特定產(chǎn)品支持為負(fù)數(shù)?！被谶@樣的事實(shí)，中國享有的黃箱補(bǔ)貼被大幅擠壓至可以利用的微量水平上。而《農(nóng)業(yè)協(xié)定》給予發(fā)展中國家的正常微量水平為10%，相比于其他發(fā)展中國家，中國只有8.5%的空間。進(jìn)一步地，在《中國加入工作組報(bào)告書》中，中國又作出了較大程度的讓步，放棄了《農(nóng)業(yè)協(xié)定》給予發(fā)展中成員的部分特殊與差別待遇，即“中國的綜合支持總量承諾水平可以免除削減承諾，但被計(jì)入綜合支持總量的計(jì)算之中”。至此，在僅有8.5%的黃箱補(bǔ)貼水平下，中國對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策空間又被進(jìn)一步擠壓。

中國在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的大量財(cái)政補(bǔ)貼主要用于農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格支持和貼息貸款等方面，這些多屬于黃箱補(bǔ)貼范疇。鑒于《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的長期目標(biāo)是持續(xù)對農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)逐步進(jìn)行實(shí)質(zhì)性削減，因此，黃箱補(bǔ)貼的空間逐步削減是必然趨勢。中國當(dāng)前的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)中，黃箱補(bǔ)貼空間利用較多，而綠箱補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)尚不平衡（吳喜梅，2013）。因此，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，中國的財(cái)政補(bǔ)貼政策應(yīng)該利用空間換時(shí)間，即：將8.5%水平下的黃箱空間作為過渡，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在削減黃箱補(bǔ)貼的同時(shí)，充分挖掘綠箱空間，用綠箱補(bǔ)貼替代黃箱補(bǔ)貼，并積極開發(fā)藍(lán)箱空間。

（三）市場經(jīng)濟(jì)地位問題

1. 利用現(xiàn)有空間

《中華人民共和國加入議定書》（包括附件）第15條（a）項(xiàng)（ii）目已經(jīng)到期，現(xiàn)有WTO多邊規(guī)則下，任何WTO成員不可再對中國適用非市場經(jīng)濟(jì)地位概念與待遇，否則該成員將違背WTO的履約義務(wù)。因此，有關(guān)針對此標(biāo)準(zhǔn)而對中國發(fā)起的反傾銷、反補(bǔ)貼調(diào)查與措施，中國完全有理由予以駁斥，維護(hù)應(yīng)有的合法權(quán)益。

2.主動創(chuàng)造空間

WTO多邊規(guī)則中并無關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并且《中華人民共和國加入議定書》（包括附件）第15條中也并未明確2016年12月11日之后中國自動獲得市場經(jīng)濟(jì)地位的條件，因此，這里就存在一個主動明確中國市場經(jīng)濟(jì)地位的問題。當(dāng)前環(huán)境下，如何判定某一成員的市場經(jīng)濟(jì)地位，各WTO成員擁有較大的自由裁量權(quán)。鑒于此，在WTO改革談判中，中國應(yīng)主動指出相應(yīng)規(guī)則上的漏洞與標(biāo)準(zhǔn)上的缺陷（如改進(jìn)日落條款的設(shè)置與復(fù)審條件），并提出確定市場經(jīng)濟(jì)地位的標(biāo)準(zhǔn)與條件（主動向WTO成員明確中國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)地位）。必要時(shí)，在與各WTO成員的雙邊談判中應(yīng)增加“關(guān)于承認(rèn)中國完全市場經(jīng)濟(jì)地位”的備忘錄。此外，需警惕美、日、歐等發(fā)達(dá)成員以“非市場導(dǎo)向政策與做法”以及“市場導(dǎo)向條件”為由，將“市場扭曲”適用于中國，進(jìn)而對中國未來的產(chǎn)業(yè)政策、國有企業(yè)等議題形成新一輪不合理的約束。

3.改革釋放空間

市場體系是由商品市場、服務(wù)市場、要素市場構(gòu)成的。改革開放40多年來，我國商品和服務(wù)市場發(fā)展迅速，目前97%以上的商品和服務(wù)價(jià)格已由市場來形成（王一鳴，2020），而生產(chǎn)要素市場雖然經(jīng)歷了由無到有，由小到大的過程，但在運(yùn)行過程中依然存在不同程度的行政干預(yù)過多、市場化運(yùn)作不暢、資源配置效率不高等問題。鑒于此，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》已經(jīng)明確指出，“完善要素市場化配置是建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的內(nèi)在要求，是堅(jiān)持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度、加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容”。當(dāng)前，中國國內(nèi)已經(jīng)就促進(jìn)要素自主有序流動、加快要素價(jià)格市場化改革、健全要素市場運(yùn)行機(jī)制等方面開展了深入工作，其中主要涉及到對土地、勞動力、資本等傳統(tǒng)要素市場的繼續(xù)完善，以及對技術(shù)、數(shù)據(jù)等新型要素市場的培育構(gòu)建等內(nèi)容。中國始終堅(jiān)持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，健全市場體系。以開放促改革，讓世界充分了解中國，這將為中國未來發(fā)展?fàn)幦∮欣耐獠凯h(huán)境與政策空間。

四、結(jié)語

WTO改革背景下，關(guān)于“國有企業(yè)”“發(fā)展中國家待遇”“市場經(jīng)濟(jì)地位”等議題應(yīng)值得關(guān)注。一方面，現(xiàn)行WTO框架下關(guān)于這些議題尚無明確的紀(jì)律規(guī)范，而這些議題又與WTO多邊補(bǔ)貼規(guī)則密切相關(guān)，其改革趨勢將會影響中國當(dāng)前以及未來的財(cái)政補(bǔ)貼政策空間；另一方面，上述議題也與中國正在深入推進(jìn)的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革密切相關(guān)。面對外部壓力，中國應(yīng)主動回應(yīng)美、歐、日等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在WTO改革背景下提出的諸多關(guān)切。這將有助于維護(hù)中國當(dāng)前較為穩(wěn)定的國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境，順利推進(jìn)國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局形成。

鑒于此，中國一方面應(yīng)著眼于利用現(xiàn)有多邊規(guī)則，確保充分可用的既有政策空間不被擠壓。與此同時(shí)，在現(xiàn)有規(guī)則下通過不斷改革與完善國內(nèi)政策環(huán)境來進(jìn)一步釋放政策空間。另一方面，中國更應(yīng)重視在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定與談判過程中的主導(dǎo)權(quán)，不斷削減在實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈向中高端邁進(jìn)過程中的規(guī)則約束與壁壘障礙。在這個過程中，中國要主動爭取未來規(guī)則變化中可利用的政策空間。