李楠楠

（北京物資學(xué)院 法學(xué)院，北京 101149）

一、問(wèn)題的提出

近二十年來(lái)各種突發(fā)事件頻發(fā)，①中國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定：“突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件?！睂?duì)中國(guó)的應(yīng)急管理提出了更高的要求，特別是經(jīng)歷了2003 年“非典”疫情和2008 年汶川地震，國(guó)內(nèi)對(duì)建立應(yīng)急管理體系的實(shí)踐工作更加重視。相應(yīng)地，學(xué)術(shù)領(lǐng)域關(guān)于應(yīng)急財(cái)政的研究也開始增多，總結(jié)歸納主要聚焦以下方面：一是應(yīng)急財(cái)政資金保障的研究（馮俏彬等，2011）。[1]基于重大自然災(zāi)害視角，提出應(yīng)急財(cái)政資金管理應(yīng)建立三級(jí)應(yīng)急準(zhǔn)備金；主張對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金分配和使用全過(guò)程實(shí)行長(zhǎng)效保障機(jī)制（孫開，2013）。[2]二是政府間應(yīng)急財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的研究（賈康和劉尚希，2004）。[3]提出應(yīng)構(gòu)建縱向應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)應(yīng)急財(cái)政資金責(zé)任在央地之間合理分擔(dān)；結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)探討政府間應(yīng)急財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的具體對(duì)策（崔軍和楊琪，2013）。[4]三是應(yīng)急財(cái)政機(jī)制建設(shè)的研究（劉尚希和陳少?gòu)?qiáng)，2003）。[5]基于公共風(fēng)險(xiǎn)理論提出在公共財(cái)政框架中構(gòu)建應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的基本思路（周克清和李霞，2020）；[6]探討新時(shí)代財(cái)政應(yīng)急保障的新機(jī)遇與新機(jī)制。四是應(yīng)急財(cái)政制度化的研究（姚小林，2008）。[7]指出國(guó)內(nèi)公共財(cái)政應(yīng)急立法存在缺陷，有必要重構(gòu)公共財(cái)政應(yīng)急立法體系（滕宏慶，2011）。[8]重點(diǎn)關(guān)注中央與地方政府應(yīng)急預(yù)算相關(guān)的法制問(wèn)題?？傮w上，國(guó)內(nèi)應(yīng)急財(cái)政相關(guān)研究已經(jīng)產(chǎn)出一定有益成果，但是應(yīng)急財(cái)政的長(zhǎng)效化、制度化研究較為分散，尚未形成系統(tǒng)和規(guī)模，尤其是有關(guān)應(yīng)急財(cái)政的制度保障和法治回應(yīng)相對(duì)欠缺和不足。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，應(yīng)急管理體系中財(cái)政應(yīng)急機(jī)制無(wú)疑發(fā)揮著基礎(chǔ)和保障作用，然而，鑒于中國(guó)當(dāng)前財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的諸多環(huán)節(jié)仍存的現(xiàn)實(shí)困局，可知其固然與尚未建立完善的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制有關(guān)，但更為深層的原因還在于危機(jī)狀態(tài)下財(cái)政應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行欠缺法治的回應(yīng)和保障，從而導(dǎo)致背離法治精神和法律規(guī)定的各類問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。應(yīng)當(dāng)明確，財(cái)政法定原則要求財(cái)稅行為要嚴(yán)格依法行事，危機(jī)狀態(tài)下也不能有所例外，這也是世界各國(guó)尤其重視危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)財(cái)稅法調(diào)整作用的原因所在。有鑒于此，本文主要關(guān)注突發(fā)事件下財(cái)政應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，探討其中存在的法律困境，在分析的基礎(chǔ)上，得出危機(jī)狀態(tài)下財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的建設(shè)和完善尤其需要法治回應(yīng)，并努力探求財(cái)政應(yīng)急機(jī)制再造的法治路徑。

二、中國(guó)財(cái)政應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行的法學(xué)檢視：現(xiàn)實(shí)困局

2020 年初新冠肺炎疫情暴發(fā)，全國(guó)進(jìn)入緊急狀態(tài)，財(cái)政部門迅速調(diào)度資金，全力保障應(yīng)急處置的資金需要，比如以綜合財(cái)力補(bǔ)助的形式，第一時(shí)間向湖北及各地下?lián)芤咔榉揽毓ぷ餮a(bǔ)助資金；建立專門針對(duì)湖北省的按周調(diào)度資金的緊急制度；緊急支持各地財(cái)政“三?！?，穩(wěn)定全國(guó)財(cái)政運(yùn)行。新冠肺炎疫情中財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的基本運(yùn)行框架，與2003 年“非典”疫情、2008 年汶川地震基本類似，特別是應(yīng)急財(cái)政資金的撥付流程、時(shí)間要求、方式等都在《應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案》中有明確要求，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政應(yīng)急機(jī)制整體運(yùn)行基本有序，兌現(xiàn)了“不因資金問(wèn)題而影響防控工作”的承諾。然而在肯定成績(jī)的同時(shí)，對(duì)當(dāng)前財(cái)政應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行法學(xué)檢視可發(fā)現(xiàn)其仍然面臨一定的現(xiàn)實(shí)困局，值得引起高度重視。

（一） 應(yīng)急財(cái)政資金保障機(jī)制的短板：應(yīng)急預(yù)算制度性安排亟待加強(qiáng)

突發(fā)事件具有高度的不確定性，容易對(duì)國(guó)家和公民造成重大損害，事前的財(cái)政資金準(zhǔn)備成為國(guó)家抵御公共危機(jī)的重要手段。然而，中國(guó)預(yù)備費(fèi)長(zhǎng)期提取不足，巨額的應(yīng)急財(cái)政資金有時(shí)只能靠調(diào)整預(yù)算，應(yīng)急財(cái)政資金保障機(jī)制的法治化程度較低。

1. 基本財(cái)政應(yīng)急資金不足：預(yù)備費(fèi)的設(shè)置有欠合理

預(yù)備費(fèi)作為財(cái)政應(yīng)急的基本財(cái)力，是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中最常見(jiàn)的手段。不過(guò)預(yù)備費(fèi)本來(lái)是指在各級(jí)預(yù)算中不安排具體用途的當(dāng)年后備基金，即國(guó)家設(shè)置預(yù)備費(fèi)的初衷并不是作為應(yīng)急支出，而在于實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡，只是中國(guó)立法賦予了預(yù)備費(fèi)以應(yīng)急救災(zāi)和平衡收支的雙重功能（滕宏慶，2011）。[8]雖然預(yù)備費(fèi)被當(dāng)作應(yīng)急基本財(cái)力保障，但是現(xiàn)行立法中對(duì)其規(guī)定并不詳盡?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》 （以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）①《預(yù)算法》第四十條規(guī)定：“各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%至3%設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見(jiàn)的開支?！笔侵袊?guó)目前僅有的調(diào)整預(yù)備費(fèi)事項(xiàng)的基本性法律，但是該法對(duì)預(yù)備費(fèi)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單而語(yǔ)焉不詳；而《預(yù)算法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定②《預(yù)算法實(shí)施條例》第二十一條規(guī)定：“各級(jí)政府預(yù)算中，預(yù)備費(fèi)設(shè)置的比例由本級(jí)政府在預(yù)算法第三十二條規(guī)定的幅度內(nèi)確定。”對(duì)預(yù)備費(fèi)事項(xiàng)也未真正具體說(shuō)明，似乎有重復(fù)立法之嫌。總之，有關(guān)預(yù)備費(fèi)的現(xiàn)行法律規(guī)定過(guò)于概括，法律規(guī)范層面的欠缺導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)的功能無(wú)法充分發(fā)揮。

第一，預(yù)備費(fèi)的法定額度設(shè)置過(guò)低無(wú)法滿足基本財(cái)政應(yīng)急資金需求?！额A(yù)算法》規(guī)定，預(yù)備費(fèi)的法定額度為本級(jí)政府預(yù)算支出額的1%～3%。鑒于預(yù)備費(fèi)本身的功能定位和法律屬性，可知其無(wú)法全部用于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)，而且由于突發(fā)事件的不可預(yù)見(jiàn)性，致使預(yù)備費(fèi)與財(cái)力需求之間存在巨大差距。近些年中央不斷加大應(yīng)急財(cái)政投入，但是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中應(yīng)急管理經(jīng)費(fèi)占比仍然較低，實(shí)踐中大部分地方政府的預(yù)備費(fèi)基本按《預(yù)算法》規(guī)定的最低限額提取，占其本級(jí)政府財(cái)政支出比重不到1.5%。中國(guó)目前應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的資金準(zhǔn)備不進(jìn)反退。①2015 年是中央、地方都明確列示本級(jí)預(yù)備費(fèi)的最后一年，分別為500 億元人民幣和950 億元人民幣，占本級(jí)支出的比例為2%和0.65%。2016 年以后，就只有中央政府每年提取500 億元人民幣預(yù)備費(fèi)的記錄了，地方預(yù)算中則連預(yù)備費(fèi)這一科目都消失無(wú)蹤。預(yù)備費(fèi)提取不足一直是各級(jí)財(cái)政管理的常態(tài)，而且即便提取了少量的預(yù)備費(fèi)，也常被用于“需要資金的方面”，財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)嚴(yán)重不足。

第二，流量式的預(yù)備費(fèi)管理方式不利于財(cái)政應(yīng)急資金的積累與運(yùn)用。中國(guó)預(yù)備費(fèi)提取在年度總量上不能滿足危機(jī)處理的需要，這與當(dāng)前預(yù)備費(fèi)的管理方式有很大關(guān)系。中國(guó)預(yù)備費(fèi)與年度預(yù)算捆綁在一起，沒(méi)有實(shí)行單獨(dú)管理，屬于流量式管理。此種管理模式下即便當(dāng)年沒(méi)有應(yīng)急支出，本年度積累的預(yù)備費(fèi)也不能結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度進(jìn)行累計(jì)，只能在當(dāng)年花掉。如此一來(lái)預(yù)備費(fèi)不能以年度為單位進(jìn)行調(diào)度，更不能在年度間進(jìn)行平衡；而且，流量式管理模式下預(yù)備費(fèi)難以形成一定規(guī)模，突發(fā)事件出現(xiàn)時(shí)當(dāng)年預(yù)留的預(yù)備費(fèi)經(jīng)常難以滿足應(yīng)急財(cái)政資金所需，為彌補(bǔ)資金缺口不得不進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。流量式的預(yù)備費(fèi)管理方式局限于本年度，缺乏長(zhǎng)期性和持續(xù)性，不管是對(duì)于當(dāng)年財(cái)政預(yù)算的平衡，還是對(duì)于整體財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行都易產(chǎn)生不利影響，亟待改進(jìn)。

2. 應(yīng)急預(yù)算安排調(diào)整隨意：財(cái)政應(yīng)急預(yù)算制度缺失

由于預(yù)備費(fèi)提取不足，危機(jī)下巨額應(yīng)急資金只能來(lái)源于調(diào)整預(yù)算。2008 年汶川地震發(fā)生后，財(cái)政部門將當(dāng)年一般公共預(yù)算支出下調(diào)10%，同時(shí)還將巨額的捐贈(zèng)資金“財(cái)政化”。這種方式不但對(duì)其他正常的資金需要造成沖擊，而且也引發(fā)來(lái)自政府代替社會(huì)的質(zhì)疑。本次新冠肺炎疫情防控中，中央仍然將調(diào)集各部門存量資金作為主要的應(yīng)急財(cái)政資金來(lái)源，配以更強(qiáng)勢(shì)的“統(tǒng)籌捐贈(zèng)資金”手段。財(cái)政支出的基本依據(jù)應(yīng)是具有法律約束力的預(yù)算安排，并且這種預(yù)算安排應(yīng)由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，然而實(shí)踐中卻多由行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理程序緊急啟動(dòng)，致使應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急法規(guī)以及財(cái)政預(yù)算之間的有機(jī)聯(lián)系被打破?？傮w上看，中國(guó)應(yīng)急預(yù)算調(diào)整隨意，應(yīng)急預(yù)算制度缺失。

第一，應(yīng)急財(cái)政支出依據(jù)多為應(yīng)急預(yù)案而非專門財(cái)政預(yù)算安排。近年來(lái)中國(guó)應(yīng)急管理法律法規(guī)逐漸完善，各級(jí)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系相應(yīng)建立，并明確將財(cái)政措施作為應(yīng)急機(jī)制的重要措施。然而現(xiàn)有立法對(duì)財(cái)政應(yīng)急的機(jī)制構(gòu)建似乎更為重視，而對(duì)財(cái)政應(yīng)急的方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題缺乏關(guān)注，導(dǎo)致應(yīng)急財(cái)政在技術(shù)操作與程序設(shè)置方面出現(xiàn)疏漏（姚小林，2008）。[7]而且以往出臺(tái)的應(yīng)急支出專門規(guī)定，多數(shù)存在違背財(cái)政法定原則的問(wèn)題。應(yīng)急處置中各種應(yīng)急預(yù)案確實(shí)發(fā)揮了一定作用，但它只是應(yīng)急法制稀缺狀況下的臨時(shí)規(guī)范，其法律性質(zhì)只是各種應(yīng)急法律規(guī)范在特定范圍內(nèi)的具體執(zhí)行方案（林鴻潮，2009a）。[9]因此，應(yīng)急預(yù)案的任務(wù)僅是應(yīng)急管理中權(quán)利與義務(wù)的明確與細(xì)化，即使“功能發(fā)生了異化”也無(wú)法成為財(cái)政支出的合法依據(jù)（陳治，2014）。[10]

第二，預(yù)算安排未設(shè)置財(cái)政應(yīng)急支出專門科目，更未獨(dú)立編制應(yīng)急預(yù)算。隨著中國(guó)突發(fā)事件的數(shù)量增加，國(guó)家開始重視應(yīng)急財(cái)政支出的預(yù)算編制，并將財(cái)政超收收入追加用于突發(fā)事件應(yīng)急處置，在常規(guī)預(yù)算支出項(xiàng)目比如“醫(yī)療保障支出”中亦明確列支應(yīng)急性支出。此種安排看似合理實(shí)際上弊端明顯，突發(fā)事件發(fā)生后進(jìn)行的預(yù)算安排，諸如下?lián)軕?yīng)急資金、設(shè)置“災(zāi)害重建資金項(xiàng)目”等并不是真正的應(yīng)急預(yù)算?，F(xiàn)行預(yù)算作為財(cái)政支出的基本依據(jù)，沒(méi)有對(duì)財(cái)政應(yīng)急支出設(shè)置專門科目，也沒(méi)有為應(yīng)對(duì)突發(fā)緊急狀況而獨(dú)立編制應(yīng)急預(yù)算。將財(cái)政超收收入用于突發(fā)事件應(yīng)急支出，相當(dāng)于以國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告的方式回避預(yù)算審批的法定程序，行政命令在調(diào)度財(cái)政資源時(shí)容易失去應(yīng)有制約，隨意性較大。將財(cái)政應(yīng)急支出納入常規(guī)民生支出項(xiàng)目，更為應(yīng)急支出的評(píng)估和監(jiān)督增加了難度。

（二） 應(yīng)急財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的困惑：中央和地方財(cái)政關(guān)系尚未清晰

中央財(cái)政充裕、財(cái)力豐沛，由其作為應(yīng)急資金的主要來(lái)源，的確可以緩解地方財(cái)力上的燃眉之急，有效推進(jìn)應(yīng)急處置工作。但是，地方政府拿著中央的財(cái)政撥款開展本地的危機(jī)應(yīng)對(duì)，卻難有真正的內(nèi)在動(dòng)力去強(qiáng)化資金的管理和使用，以至于應(yīng)急處置中支出標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、支出范圍過(guò)大以及不當(dāng)使用等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。有學(xué)者指出，中央財(cái)政作為應(yīng)急財(cái)政資金“有利有弊”（馮俏彬，2020）。[11]可見(jiàn)，中國(guó)應(yīng)急管理領(lǐng)域內(nèi)中央和地方財(cái)政關(guān)系還不夠清晰，制度化建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。

1.“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”：缺乏明確的應(yīng)急財(cái)政責(zé)任劃分依據(jù)

目前，突發(fā)事件下中央與地方政府對(duì)于各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的成本尚不清晰，危機(jī)出現(xiàn)時(shí)各方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)不夠明確，形成了“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”的現(xiàn)象，導(dǎo)致突發(fā)事件中或者某一級(jí)政府應(yīng)急支出被迫攀升，或者各方相互觀望、推諉、不作為。這其中有中國(guó)應(yīng)急財(cái)政管理體系不完善的原因，更多的則是因?yàn)楝F(xiàn)有法律法規(guī)未就央地應(yīng)急財(cái)政責(zé)任分擔(dān)比例進(jìn)行明確劃分（崔軍和楊琪，2013）。[4]

2004 年，財(cái)政部發(fā)布《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》，作為財(cái)政部門參與公共危機(jī)管理的基本法規(guī)，該預(yù)案對(duì)財(cái)政部門的應(yīng)急職責(zé)和具體程序進(jìn)行了規(guī)定，但是關(guān)于央地事權(quán)與支出責(zé)任分擔(dān)的規(guī)定比較原則，沒(méi)有具體實(shí)施細(xì)則，更無(wú)明確固定的分擔(dān)比例。2005 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，作為國(guó)家突發(fā)事件的總體應(yīng)急預(yù)案，它為應(yīng)急處置指明了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的工作原則，但是對(duì)財(cái)政應(yīng)急事權(quán)與支出責(zé)任劃分關(guān)注不夠。2007 年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 （以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》），其中關(guān)于應(yīng)急事件中財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的規(guī)定有所細(xì)致，但是仍然屬于原則性規(guī)定。2016 年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，是對(duì)央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分做出的首個(gè)專門性指導(dǎo)意見(jiàn)。以此為契機(jī)，國(guó)務(wù)院后續(xù)密集出臺(tái)多個(gè)涵蓋不同領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案，但是對(duì)應(yīng)急財(cái)政責(zé)任劃分指導(dǎo)性不強(qiáng)?？梢?jiàn)，現(xiàn)有法律法規(guī)主要關(guān)注中國(guó)突發(fā)事件的總體應(yīng)對(duì)，或者只是宏觀地指出了應(yīng)急財(cái)政責(zé)任分擔(dān)的大致原則，未進(jìn)行細(xì)致解釋和說(shuō)明，應(yīng)急狀態(tài)下往往“有原則可依，無(wú)細(xì)則可行”。

特別是，“中國(guó)應(yīng)急法律規(guī)范中對(duì)各級(jí)政府事權(quán)采取的是統(tǒng)一授權(quán)方式，對(duì)支出責(zé)任采取概括規(guī)定方式，政府間應(yīng)急事權(quán)和支出責(zé)任出現(xiàn)了嚴(yán)重的同質(zhì)化問(wèn)題”（陳體貴，2020）。[12]例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第二十條雖然對(duì)省級(jí)政府和設(shè)區(qū)市級(jí)政府的事權(quán)作了“特別重大、重大突發(fā)事件”的限定，但并沒(méi)有解決縣級(jí)政府和省級(jí)政府事權(quán)職責(zé)同化的問(wèn)題。從整體上看，常態(tài)下中央和地方政府的事權(quán)劃分尚且沒(méi)能做到明確和清晰，更不用說(shuō)緊急狀態(tài)了?！爱?dāng)前存在諸如事權(quán)下壓、權(quán)責(zé)不清等弊端，究其根源不僅在于政府間事權(quán)劃分背離了經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，也緣于事權(quán)劃分法治化的程度不夠”（劉劍文和侯卓，2017）。[13]每有應(yīng)急財(cái)政支出，下級(jí)政府要等待上級(jí)政府，地方政府要等待中央政府出臺(tái)相應(yīng)政策才能進(jìn)行。應(yīng)急法律制度中事權(quán)和支出責(zé)任規(guī)定同質(zhì)化的問(wèn)題，造成地方政府在突發(fā)事件中應(yīng)急反應(yīng)遲鈍和應(yīng)急效果受限。

2. 地方被動(dòng)服從：中央財(cái)政成為應(yīng)急資金的主要來(lái)源

按照屬地管理原則，突發(fā)事件發(fā)生地政府應(yīng)是第一責(zé)任人，只有在危害程度過(guò)高或影響范圍過(guò)大導(dǎo)致地方財(cái)力無(wú)法承擔(dān)之時(shí)，才能向中央政府申請(qǐng)?jiān)?，即“地方自救為主，中央補(bǔ)助為輔”。然而實(shí)踐中卻多表現(xiàn)為“中央財(cái)政為主，地方支出為輔”的現(xiàn)象，究其原因，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、醫(yī)療、教育等往往是地方財(cái)政的主要投入方向，預(yù)備費(fèi)提取比例經(jīng)常被壓縮到最低，一旦有重大災(zāi)害發(fā)生，地方財(cái)政必定嚴(yán)重短缺，只能高度依賴中央財(cái)政援助。①2008 年汶川地震中，中央政府用于應(yīng)急搶險(xiǎn)的資金先后達(dá)到180 多億元人民幣（下同），而四川、甘肅和陜西3個(gè)受災(zāi)省總計(jì)支出42.77 億元，并且其救災(zāi)資金到位甚是遲緩。而更為深層的原因還在于應(yīng)急財(cái)政責(zé)任劃分缺乏法律形式予以固化，地方政府面對(duì)危機(jī)事件往往產(chǎn)生或觀望，或依賴等不良情緒，導(dǎo)致救災(zāi)節(jié)奏遲緩。鑒于突發(fā)事件的緊迫性，中央政府不能坐視不理，只能慷慨赴難。長(zhǎng)此以往暗藏隱患，以中央財(cái)政作為應(yīng)急資金的主要來(lái)源，容易導(dǎo)致地方資金管理動(dòng)力不足。為保證救災(zāi)及時(shí)高效，中央多以專項(xiàng)資金的形式撥付應(yīng)急資金，但由于信息不對(duì)稱，在資金下?lián)艿臄?shù)量、使用方向上難免有誤差，加之以數(shù)額巨大的中央撥款救助本地百姓，地方政府本就疏于管理，甚至可能挪用和截留，資金利用效率必然降低。

而且，中國(guó)應(yīng)急工作中地方政府自主權(quán)較小，傾向于單向服從，應(yīng)急處置的主動(dòng)性和積極性較低。如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第七條和《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》第四十三條都作出類似規(guī)定，即涉及兩地的突發(fā)事件，或者由事發(fā)地共同的上一級(jí)政府負(fù)責(zé)，或者由事發(fā)地各自的上一級(jí)政府共同負(fù)責(zé)。履行應(yīng)急事權(quán)時(shí)片面強(qiáng)調(diào)單向服從，不但會(huì)降低地方政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主動(dòng)性，而且容易忽視政府間的協(xié)調(diào)與合作，最終致使突發(fā)事件的危害范圍和程度不斷擴(kuò)大，更為嚴(yán)重的，還會(huì)導(dǎo)致“集體不負(fù)責(zé)”現(xiàn)象。原因在于“立法中缺少對(duì)于橫向關(guān)系的考量，割裂了相關(guān)部分之間的天然聯(lián)系。加之事權(quán)本就有行政邊界性，地方層級(jí)的事權(quán)主體難以超越本區(qū)域或領(lǐng)域而考量其他區(qū)域或領(lǐng)域的事務(wù)”（劉佳奇，2019）。[14]此次新冠肺炎疫情中，某些地方強(qiáng)調(diào)單向服從導(dǎo)致相關(guān)政府未主動(dòng)履行應(yīng)急事權(quán)，最終使疫情防控錯(cuò)過(guò)最佳時(shí)機(jī)，在國(guó)務(wù)院成立應(yīng)對(duì)疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制綜合組之前，地方政府間缺乏針對(duì)疫情的溝通與協(xié)作。

（三） 應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的誤區(qū)：主體失衡、環(huán)節(jié)滯后、方式單一

“所謂應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督，是指財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)急財(cái)政性資金的籌集、分配、撥付和使用等全過(guò)程的合法性、合規(guī)性及有效性進(jìn)行檢查、調(diào)查、督促、反饋等行為的總稱”（周克清，2013）。[15]總結(jié)歷次應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)現(xiàn)行財(cái)政監(jiān)督的主體、環(huán)節(jié)、方式等還無(wú)法滿足應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督的需要，應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督機(jī)制仍然存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，亟待糾正。

1. 監(jiān)督主體失衡：重視內(nèi)部性監(jiān)督與忽視外部性監(jiān)督

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)財(cái)政應(yīng)急資金的財(cái)政內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、相關(guān)使用單位等內(nèi)部監(jiān)督更加重視，而對(duì)人大、審計(jì)、司法、社會(huì)性機(jī)構(gòu)等外部監(jiān)督相對(duì)忽視。這種內(nèi)外監(jiān)督主體的失衡集中體現(xiàn)為預(yù)算支出變動(dòng)隨意，缺乏有效法律監(jiān)督。如前所述，由于預(yù)備費(fèi)總量不足，各級(jí)政府便經(jīng)常通過(guò)壓縮行政經(jīng)費(fèi)或者調(diào)整其他支出科目的方式來(lái)彌補(bǔ)。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)人大法定程序批準(zhǔn)后的預(yù)算已經(jīng)具有法律效力，原本的預(yù)算支出安排不能隨意變動(dòng)。但是按照“急事急辦、特事特辦”的原則，各種財(cái)政支出的調(diào)整均由全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院安排，尚未經(jīng)過(guò)人大審批，難以對(duì)政府部門隨意擴(kuò)大行政權(quán)力的行為進(jìn)行有效制約，也不利于對(duì)應(yīng)急資金的安排使用進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督。尤其在預(yù)算執(zhí)行中，也會(huì)因某些事由而動(dòng)用預(yù)備費(fèi)，比如有原來(lái)預(yù)算未列入而又必須解決的臨時(shí)開支，實(shí)踐中政府通常自己決定，事前不需報(bào)人大審批，事后一般也不向人大報(bào)告，最終導(dǎo)致預(yù)備費(fèi)的人大監(jiān)督嚴(yán)重缺位。另外，公共危機(jī)之后，民政部門與地方政府會(huì)商申領(lǐng)財(cái)政資金時(shí)可能存在夸大災(zāi)情、謀取利益的現(xiàn)象，財(cái)政資金的使用也無(wú)法避免截留、挪用等違法行為，地方政府更是有可能利用救災(zāi)資金解決當(dāng)?shù)刎?cái)政問(wèn)題。雖然《突發(fā)事件財(cái)政應(yīng)急保障預(yù)案》和《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》對(duì)財(cái)政部門的資金監(jiān)督檢查職能進(jìn)行了原則性規(guī)定，然而，誕生于非典危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案其自身的法律性質(zhì)早已遭到諸多質(zhì)疑，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政資金的依法監(jiān)管，財(cái)政應(yīng)急預(yù)案亟待適時(shí)提升為法律、法規(guī)。從根本上說(shuō)，還是要強(qiáng)化人大等外部監(jiān)督主體的監(jiān)督地位和作用。

2. 監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后：重視撥付使用監(jiān)督與忽視籌集分配監(jiān)督

應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督是對(duì)財(cái)政資金的全過(guò)程監(jiān)督，具體包括籌集、分配、撥付和使用等。當(dāng)前中國(guó)更重視資金撥付和使用的監(jiān)督，較忽視資金籌集和分配的監(jiān)督，監(jiān)督環(huán)節(jié)相對(duì)滯后。突發(fā)事件中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)通常對(duì)資金如何及時(shí)撥付到相關(guān)機(jī)構(gòu)、是否使用到應(yīng)急事項(xiàng)、是否存在違規(guī)行為等事項(xiàng)給予重點(diǎn)關(guān)注。監(jiān)督部門關(guān)注應(yīng)急財(cái)政資金的撥付和使用確實(shí)有其必要，但是應(yīng)急財(cái)政資金的撥付和使用需要以籌集和分配為前提，尤其是目前中國(guó)仍然缺乏規(guī)范化的應(yīng)急財(cái)政資金籌集和分配制度。如前所述，預(yù)備費(fèi)雖然作為基本應(yīng)急資金，但是中央和地方各級(jí)政府的預(yù)備費(fèi)提取仍然不夠充足，可見(jiàn)應(yīng)急財(cái)政資金的籌集問(wèn)題仍未引起足夠的重視；同時(shí)中國(guó)在災(zāi)害統(tǒng)計(jì)方面還沒(méi)有十分完善，使得應(yīng)急財(cái)政資金的分配缺乏科學(xué)有效的依據(jù)，更多的是憑經(jīng)驗(yàn)辦事。另外，近年來(lái)紅十字會(huì)捐贈(zèng)經(jīng)常遭遇信任危機(jī)，可以說(shuō)是應(yīng)急社會(huì)性資金籌集和分配困難的一個(gè)縮影。由于完善的社會(huì)捐贈(zèng)制度在中國(guó)尚未建立，應(yīng)急事項(xiàng)捐贈(zèng)的配套政策不夠健全，社會(huì)性資金籌集與分配經(jīng)常受阻。可見(jiàn)，中國(guó)應(yīng)急財(cái)政資金籌集和分配的監(jiān)督亟待加強(qiáng)，不但要使應(yīng)急財(cái)政資金獲得足額籌集，還要使相關(guān)資金得到合理有效分配。更為深層次的問(wèn)題是，當(dāng)前應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督環(huán)節(jié)相對(duì)滯后，應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督尚未形成相對(duì)完整的流程，有必要予以改進(jìn)和完善。

3. 監(jiān)督方式單一：重視合規(guī)性監(jiān)督與忽視有效性監(jiān)督

應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督應(yīng)涵蓋資金的合法性、合規(guī)性和有效性，但現(xiàn)有監(jiān)督對(duì)資金使用的合法性和合規(guī)性更加重視，對(duì)有效性相對(duì)忽視。標(biāo)準(zhǔn)，即相關(guān)管理制度，是合規(guī)性監(jiān)督的重要指南，財(cái)政監(jiān)督的主要工作就是尋找實(shí)踐與標(biāo)準(zhǔn)之間的不符之處，“規(guī)”在合規(guī)性監(jiān)督中的作用理應(yīng)被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。然而突發(fā)事件下常態(tài)與常規(guī)往往被打破，預(yù)先設(shè)定的方案通常無(wú)法執(zhí)行，規(guī)則也需要根據(jù)實(shí)際相機(jī)決策。相應(yīng)地，應(yīng)急狀態(tài)下財(cái)政資金的使用也難以完全符合相關(guān)規(guī)定，當(dāng)規(guī)則不適用時(shí)進(jìn)行突破和變通是較為常見(jiàn)的做法。歷次應(yīng)急資金審計(jì)中規(guī)定與實(shí)踐沖突屢見(jiàn)不鮮，財(cái)政監(jiān)督的解釋也多是合理性取代合法性?？梢?jiàn)，“以合規(guī)性為主的監(jiān)督與以相機(jī)決策為主的應(yīng)急資金之間天然不協(xié)調(diào)”（馮俏彬，2013）。[16]當(dāng)前實(shí)踐中應(yīng)急財(cái)政資金的籌集、分配、撥付和使用是否合法、合規(guī)，是否被截留挪用，是否有貪污腐敗，是應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督的重點(diǎn)；查閱、核實(shí)被監(jiān)督單位的財(cái)務(wù)報(bào)表和財(cái)務(wù)記錄，評(píng)價(jià)財(cái)政資金使用是否真實(shí)、完整、合法，是合規(guī)性財(cái)政監(jiān)督模式所采用的主要技術(shù)方法。不過(guò)，此種方式無(wú)法對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金的實(shí)際使用效果進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，即便是為了約束資金使用方向、規(guī)范相關(guān)主體的財(cái)政行為，應(yīng)急資金也只能通過(guò)事后審計(jì)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)（出于應(yīng)急資金使用靈活性的要求，其相關(guān)規(guī)定不宜太過(guò)具體）。事實(shí)上，能否應(yīng)急才是應(yīng)急財(cái)政資金存在的必要前提，如果財(cái)政監(jiān)督只關(guān)心形式上的合法性，卻不關(guān)心實(shí)質(zhì)上的有效性，那么應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督也將失去意義。

三、中國(guó)財(cái)政應(yīng)急機(jī)制運(yùn)行的路徑依賴：困局審思

頻繁發(fā)生的突發(fā)事件使人們開始正視財(cái)政應(yīng)急機(jī)制存在的現(xiàn)實(shí)困局。本文經(jīng)過(guò)分析與總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制在應(yīng)急觀念、應(yīng)急規(guī)則以及應(yīng)急方式上均存在一定程度的路徑依賴。

（一） 財(cái)政應(yīng)急觀念：“重處置輕預(yù)防”的慣性思維

新冠肺炎疫情發(fā)生后，雖經(jīng)中央地方多級(jí)疾病預(yù)防控制管理單位以及有關(guān)負(fù)責(zé)人的多方努力，終究未能把握住疫情防控的黃金窗口期，暴露出中國(guó)公共衛(wèi)生體系應(yīng)對(duì)突發(fā)的不夠健全，同時(shí)也反映出突發(fā)事件的預(yù)警意識(shí)還有所欠缺。同樣的觀念問(wèn)題在財(cái)政領(lǐng)域也有體現(xiàn)，集中表現(xiàn)為應(yīng)急財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)的不合理。突發(fā)事件發(fā)生后，各級(jí)財(cái)政部門通常會(huì)迅速啟動(dòng)財(cái)政應(yīng)急預(yù)案，成立應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組，全力確保財(cái)政資金及時(shí)到位。有時(shí)為了籌措應(yīng)急資金，行政機(jī)關(guān)不惜壓縮經(jīng)費(fèi)甚至是調(diào)整預(yù)算，在財(cái)政部門積極保障應(yīng)急資金的同時(shí)，也暴露出財(cái)政應(yīng)急觀念上的短板，即政府預(yù)算對(duì)突發(fā)事件預(yù)防的輕視、預(yù)算執(zhí)行中對(duì)預(yù)防性財(cái)政撥款的擠占，導(dǎo)致公共事務(wù)領(lǐng)域普遍存在對(duì)事前預(yù)防的忽視。前述各級(jí)地方政府預(yù)備費(fèi)提取比例偏低的情況，就反映出地方缺乏足夠的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，在財(cái)政資金投入結(jié)構(gòu)上仍然存在“重應(yīng)對(duì)輕預(yù)防”的問(wèn)題。改革開放以來(lái)，利益分享制度在中國(guó)逐漸形成，但是配套的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度卻未隨之建立。公共危機(jī)之下明確中央與地方，政府與企業(yè)、公眾之間如何分擔(dān)各自的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，不僅有助于減少互相依賴和道德風(fēng)險(xiǎn)，而且有利于及時(shí)化解公共危機(jī)和防范公共風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前個(gè)別地方官員的財(cái)政觀念仍然具有局限性，有時(shí)過(guò)于注重“稅收政績(jī)”和“建設(shè)政績(jī)”，民主和法治的財(cái)政觀念還未成為財(cái)政預(yù)決算與執(zhí)行制度的指導(dǎo)思想?！爸靥幹幂p預(yù)防”的觀念和做法不利于突發(fā)事件下應(yīng)急財(cái)政作用的有效展開，更未實(shí)現(xiàn)從管制型政府向服務(wù)型政府角色的應(yīng)有轉(zhuǎn)變。

（二） 財(cái)政應(yīng)急規(guī)則：應(yīng)急管理中的“政策先行”

2020 年初新冠肺炎疫情暴發(fā)至今，國(guó)務(wù)院及各部委快速反應(yīng)，及時(shí)出臺(tái)多項(xiàng)應(yīng)急財(cái)政政策，包括稅收優(yōu)惠政策、財(cái)政扶持政策、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策等，以此增加應(yīng)急撥款、物資供應(yīng)、鼓勵(lì)防護(hù)救治、促進(jìn)公益捐贈(zèng)、激勵(lì)復(fù)工復(fù)產(chǎn)等。中央應(yīng)急財(cái)政政策發(fā)布后，地方也緊隨其后制定各自的財(cái)政應(yīng)急政策。但需指出，財(cái)政應(yīng)急法律滯后的現(xiàn)實(shí)之下，財(cái)政應(yīng)急規(guī)則仍然是政策先行，這非但不利于建立規(guī)范、穩(wěn)定的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制，而且有違財(cái)政法定原則的精神和要求?？傮w上看，中國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急財(cái)政法律制度供給嚴(yán)重不足。一方面，應(yīng)急財(cái)政立法位階較低?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》 （以下簡(jiǎn)稱《憲法》）中與財(cái)政有關(guān)的規(guī)定較少，只有第五十六條①《憲法》第五十六條規(guī)定中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)。、第六十二條②《憲法》第六十二條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。、第六十七條③《憲法》第六十七條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，審查和批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中所必須作的部分調(diào)整方案。，而有關(guān)政府財(cái)政權(quán)限、稅收收入來(lái)源、支出方式、財(cái)政監(jiān)督體制、應(yīng)急程序等均未作規(guī)定。另一方面，應(yīng)急財(cái)政立法內(nèi)容簡(jiǎn)陋。在憲法層面，與應(yīng)急財(cái)政相關(guān)的法律制度僅有：全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和國(guó)家主席有突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決定權(quán)，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)家預(yù)算及其執(zhí)行等有審查權(quán)和批準(zhǔn)權(quán)等。在法律法規(guī)層面，財(cái)政應(yīng)急事項(xiàng)主要由《預(yù)算法》 《預(yù)算法實(shí)施條例》 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及各項(xiàng)稅收單行法律予以規(guī)定。然而，《預(yù)算法》中僅有少量條款涉及突發(fā)事件，包括第三十二條對(duì)預(yù)備費(fèi)設(shè)置比例的規(guī)定第三十三條對(duì)預(yù)算周轉(zhuǎn)金的規(guī)定，以及第五十一條對(duì)預(yù)備費(fèi)動(dòng)用方案的規(guī)定?！额A(yù)算法實(shí)施條例》第二十一條關(guān)于預(yù)備費(fèi)的規(guī)定只是對(duì)原《預(yù)算法》三十二條規(guī)定的轉(zhuǎn)述?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》僅在第三十一條規(guī)定了各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)采取財(cái)政措施，保障突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作所需經(jīng)費(fèi)，過(guò)于原則的規(guī)定對(duì)財(cái)政應(yīng)急實(shí)踐的指導(dǎo)效果十分有限。其他極少數(shù)關(guān)于應(yīng)急財(cái)政的規(guī)定則零散分布于《中華人民共和國(guó)防洪法》 《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等單行法律法規(guī)之中。另外，各種應(yīng)急預(yù)案似乎是應(yīng)急制度相對(duì)詳細(xì)的規(guī)范，但其法律位階較低，不僅在理論上構(gòu)成對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》關(guān)于立法權(quán)限規(guī)定的違背，而且實(shí)踐中由于效力過(guò)低也難以滿足財(cái)政應(yīng)急的現(xiàn)實(shí)要求。

（三） 財(cái)政應(yīng)急方式：“特事特辦”下的臨時(shí)措施

為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所造成的沖擊，中央出臺(tái)的各種財(cái)稅政策通常具有較強(qiáng)的實(shí)效性和較高的精準(zhǔn)度，能夠?qū)暧^經(jīng)濟(jì)形勢(shì)給予穩(wěn)定，對(duì)遭受危機(jī)影響的困難行業(yè)和企業(yè)給予扶植，對(duì)受災(zāi)的家庭和個(gè)人給予救助?？傮w上，這些“特事特辦”下的政策都具有共同的特點(diǎn)，都是短期的、臨時(shí)的，而不是固定的、長(zhǎng)效的。以政府動(dòng)員民間捐贈(zèng)為例。新冠肺炎疫情下各級(jí)政府積極動(dòng)員社會(huì)力量參與抗疫行動(dòng)，社會(huì)各界積極響應(yīng)，大小企業(yè)積極捐款捐物。④民政部數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年3 月8 日24 時(shí)，全國(guó)各級(jí)慈善組織、紅十字會(huì)接受社會(huì)捐贈(zèng)資金約292.9 億元，捐贈(zèng)物資約5.22 億件。全國(guó)各級(jí)慈善組織、紅十字會(huì)累計(jì)撥付捐贈(zèng)資金約239.78 億元，撥付捐贈(zèng)物資約4.66 億件。然而，諸如口罩、防護(hù)服、救護(hù)車等醫(yī)用物資本來(lái)是政府財(cái)政責(zé)任的范圍，如果說(shuō)危機(jī)狀態(tài)下最初慌亂容易造成物資短缺，社會(huì)力量的雪中送炭有其必要的話，那么在民間力量短暫彌補(bǔ)之后，就應(yīng)當(dāng)由政府繼續(xù)履行財(cái)政責(zé)任（在中央政府緊急財(cái)政撥款之后，地方財(cái)政并非不具備應(yīng)急資金）。民間物資捐贈(zèng)去向和分配問(wèn)題已經(jīng)引發(fā)高度關(guān)注，比如全社會(huì)對(duì)紅十字會(huì)的信任危機(jī)表明社會(huì)資金同樣需要嚴(yán)格監(jiān)管。由此，民間捐贈(zèng)應(yīng)該關(guān)注那些財(cái)政覆蓋范圍之外的需求，即那些非財(cái)政的義務(wù)才是民間資金應(yīng)當(dāng)?shù)竭_(dá)的地方。明確財(cái)政資金和社會(huì)資金各自作用的范圍，也是應(yīng)急資金安排的重要課題。著眼于疫情發(fā)生后短期應(yīng)對(duì)的財(cái)稅政策，總體上缺乏對(duì)防止疫情蔓延和疫情過(guò)后相關(guān)問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略，暴露出危機(jī)應(yīng)對(duì)下財(cái)稅政策的局限性。更深層的問(wèn)題是，“特事特辦”下的諸多臨時(shí)措施反映出中國(guó)應(yīng)急財(cái)政的長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立，更揭示出現(xiàn)行財(cái)政應(yīng)急立法存在的結(jié)構(gòu)缺陷（孫開，2013）。[2]

四、中國(guó)財(cái)政應(yīng)急機(jī)制改革的法治回應(yīng)：紓困之道

鑒于應(yīng)急機(jī)制在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的關(guān)鍵作用，它在運(yùn)行中實(shí)際遭遇的制度障礙，應(yīng)當(dāng)成為應(yīng)急法治著力解決的重點(diǎn)所在?；貞?yīng)應(yīng)急機(jī)制建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中的法律需求，是應(yīng)急法治走向完善的必經(jīng)之路。突發(fā)事件的沖擊檢驗(yàn)著應(yīng)急法治確立的各種規(guī)則，并使其進(jìn)行自我調(diào)整。正如“法律機(jī)構(gòu)應(yīng)該放棄自治型法通過(guò)與外在隔絕而獲得的安全性，并成為社會(huì)調(diào)整和社會(huì)變化的更能動(dòng)的工具”（諾內(nèi)特等，2014 年版）。[17]應(yīng)急法治就是這樣一種典型的回應(yīng)型法，突發(fā)事件的頻繁發(fā)生倒逼人們反思應(yīng)急法律制度存在的問(wèn)題，財(cái)稅法律制度作為財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的基礎(chǔ)保障，同樣需要進(jìn)一步健全和完善。

（一） 邏輯紓困：明確財(cái)政應(yīng)急機(jī)制改革的基礎(chǔ)定位

尋求財(cái)政應(yīng)急機(jī)制改革的法治回應(yīng)，首先要進(jìn)行邏輯紓困，即明確財(cái)政應(yīng)急機(jī)制改革的基礎(chǔ)定位，包括在觀念上樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與預(yù)防意識(shí)，在規(guī)則上加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政的法制保障，在方式上建立應(yīng)急財(cái)政的長(zhǎng)效機(jī)制。

1. 觀念明確：樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與預(yù)防意識(shí)

為保持財(cái)政的可持續(xù)和穩(wěn)定性，財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的改革首先要樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和預(yù)防意識(shí)，這也是財(cái)政管理層面強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)管理的原因所在。風(fēng)險(xiǎn)管理呼喚財(cái)政管理模式的轉(zhuǎn)變，即防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。突發(fā)事件應(yīng)急處置一般分為三個(gè)階段，即事前預(yù)防、事中控制及事后恢復(fù)，應(yīng)急財(cái)政資金投入通常會(huì)貫穿全過(guò)程，但是不同階段的投入比例值得研究，因?yàn)檫@關(guān)系到財(cái)政資金投入的效果，更關(guān)系到政府的應(yīng)急能力。從資金投入的不同環(huán)節(jié)取得的實(shí)踐效果來(lái)看，事前預(yù)防遠(yuǎn)大于事中控制和事后恢復(fù)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已經(jīng)提出“實(shí)行預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則”，并且要“增強(qiáng)全民公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)”。有鑒于此，應(yīng)急財(cái)政資金投入急需重心調(diào)整和環(huán)節(jié)前移，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。為了提高預(yù)測(cè)水平和能力，需要提高預(yù)防性財(cái)政支出的比例，使應(yīng)急財(cái)政資金從“被動(dòng)救治”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)防治”，確保財(cái)政在突發(fā)事件應(yīng)急處置中的基礎(chǔ)作用。尤其是，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)、政府及其財(cái)政部門、審計(jì)部門等主體也應(yīng)樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，將預(yù)防與化解公共危機(jī)的財(cái)政應(yīng)急觀念貫穿于財(cái)政立法、決策和管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，逐步建立起各類各級(jí)公權(quán)力機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與控制的制度框架，明確突發(fā)事件應(yīng)對(duì)不同階段各方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，減少彼此之間的推諉和不作為。對(duì)此，可以建立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算及其評(píng)估制度，對(duì)政府做出的政策進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從制度上加以防范、監(jiān)控和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。最終構(gòu)建預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的公共財(cái)政應(yīng)急體制。

2. 規(guī)則厘定：加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政的法制保障

作為人類應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)積累與成果固化，應(yīng)急機(jī)制的主要內(nèi)容之所以必須上升為一定層次的法律規(guī)范加以執(zhí)行，而不能單純依靠政策文件或工作流程等形式存在，原因?yàn)楹危坑袑W(xué)者將法治化在應(yīng)急機(jī)制中的價(jià)值總結(jié)概括為“有效、有序、有力”（林鴻潮，2009b）。[18]作為非常態(tài)下的處理辦法，應(yīng)急機(jī)制不等于可以忽略或者無(wú)視規(guī)則和制度，應(yīng)急狀態(tài)下各個(gè)法律主體的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，同樣需要有新的規(guī)則和制度來(lái)規(guī)范，在保證應(yīng)急機(jī)制本身權(quán)威性和約束力的同時(shí)，還能避免現(xiàn)實(shí)操作中的法律障礙。財(cái)政應(yīng)急機(jī)制也同樣離不開財(cái)稅法的有力保障。突發(fā)事件應(yīng)急處置與財(cái)稅法發(fā)展之間關(guān)系緊密，即應(yīng)急處置能夠?yàn)樨?cái)稅法的有效發(fā)展提供重要契機(jī)；財(cái)稅法的有效發(fā)展能夠防范和化解公共危機(jī)，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的有效發(fā)展提供重要法律保障（張守文，2011）。[19]針對(duì)應(yīng)急管理中的政策先行以及財(cái)政應(yīng)急立法分散的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)完善應(yīng)急財(cái)政法律制度，系統(tǒng)構(gòu)建財(cái)政應(yīng)急立法體系。首先，提高財(cái)政應(yīng)急立法的法律位階，將財(cái)政應(yīng)急處置提升至憲法層面，在憲法中對(duì)應(yīng)急狀態(tài)確認(rèn)、應(yīng)對(duì)原則、央地應(yīng)急財(cái)政權(quán)限做出相應(yīng)規(guī)定，通過(guò)解釋或修改憲法，對(duì)各級(jí)人大的財(cái)稅立法權(quán)和預(yù)算審批權(quán)進(jìn)行明確。其次，在財(cái)政應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一的“財(cái)政基本法”或“財(cái)政應(yīng)急法”，明確應(yīng)急財(cái)政資金保障、政府間應(yīng)急財(cái)政關(guān)系、應(yīng)急財(cái)政救助、應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督以及應(yīng)急財(cái)政法律責(zé)任等。最后，制定修改財(cái)政應(yīng)急專門法律法規(guī)，對(duì)財(cái)政應(yīng)急的具體問(wèn)題做出明確規(guī)定，比如制定“政府間財(cái)政關(guān)系法”“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法”“財(cái)政監(jiān)督法”，修改《預(yù)算法》等。

3. 方式選擇：建立應(yīng)急財(cái)政的長(zhǎng)效機(jī)制

在突發(fā)事件頻發(fā)的情況下，人們?cè)谠鰪?qiáng)危機(jī)處理能力的同時(shí)應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，更重要的是思考如何將合理的臨時(shí)財(cái)政政策轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效機(jī)制，這也是促進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的要求。當(dāng)前新冠肺炎疫情已在全球范圍廣泛流行，疫情的影響范圍仍有很大的不確定性，國(guó)內(nèi)疫情防控已經(jīng)取得階段性的勝利，接下來(lái)疫情防控也將進(jìn)入常態(tài)化，帶有短期應(yīng)急特征的財(cái)政政策是否還要繼續(xù)，是否有選擇性地進(jìn)行退出，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究和探討，及時(shí)做好政策績(jī)效評(píng)估，可以有效避免“短期政策長(zhǎng)期化”導(dǎo)致的扭曲。尤其是，為了有效防范、控制和化解突發(fā)事件帶來(lái)的公共危機(jī)，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政的法制保障，注意財(cái)政應(yīng)急的公權(quán)力話語(yǔ)權(quán)問(wèn)題，即進(jìn)一步明晰人大與政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，特別是增強(qiáng)人大的法律權(quán)威，這固然與應(yīng)對(duì)危機(jī)的緊迫需要密切相關(guān)，也是轉(zhuǎn)變中國(guó)行政權(quán)長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位的現(xiàn)實(shí)需求。在歷史和現(xiàn)實(shí)雙重因素的影響之下，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局直接操作稅收要素的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，然而根據(jù)稅收法定主義，立法機(jī)關(guān)才是財(cái)稅立法權(quán)的唯一行使主體，行政機(jī)關(guān)只有經(jīng)過(guò)有效授權(quán)才能獲得部分的財(cái)稅立法權(quán)，因此包括稅收減免、稅基、稅率調(diào)整等課稅要素變動(dòng)都應(yīng)當(dāng)遵循“法律保留”原則。在緊急狀態(tài)下也應(yīng)當(dāng)注意對(duì)政府財(cái)稅立法權(quán)的限定，即便是為了危機(jī)處置而采用的手段在經(jīng)濟(jì)上具有一定的合理性，但是也不能違背法治精神和法律規(guī)定，如此才能使財(cái)稅法的法定原則在保持其合理內(nèi)核的同時(shí)與時(shí)俱進(jìn)。

（二） 制度紓困：完善財(cái)政應(yīng)急機(jī)制改革的法治路徑

財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的規(guī)范和有序運(yùn)行應(yīng)當(dāng)有完善的法律制度作為保障。為此，應(yīng)當(dāng)建立和優(yōu)化財(cái)政應(yīng)急機(jī)制改革的法治路徑。

1. 構(gòu)建應(yīng)急財(cái)政資金保障制度：實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政預(yù)算法治化

只有經(jīng)過(guò)法律確認(rèn)的應(yīng)急預(yù)算才具有規(guī)范性和拘束力，為保障應(yīng)急財(cái)政資金的有效性和合法化供給，需要實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政預(yù)算法治化。

第一，保障基本財(cái)政應(yīng)急資金，完善財(cái)政預(yù)備費(fèi)法律制度。

作為突發(fā)事件下的基本應(yīng)急資金，預(yù)備費(fèi)在應(yīng)急處置中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。雖然經(jīng)過(guò)新一輪的修訂，但是修改后的《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)備費(fèi)的規(guī)定并無(wú)實(shí)質(zhì)變化。為了增強(qiáng)預(yù)備費(fèi)的應(yīng)急保障功能，應(yīng)當(dāng)對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行如下修改：

其一，提高預(yù)備費(fèi)的法定額度?，F(xiàn)實(shí)中地方政府的預(yù)備費(fèi)基本按照《預(yù)算法》第四十條的最低限額提取，占其本級(jí)政府支出比重不到1.5%。而美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家提取的災(zāi)害準(zhǔn)備金占GDP 的6%到9%。當(dāng)前，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)根據(jù)《預(yù)算法》規(guī)定上限即3%足額提取預(yù)備費(fèi)。未來(lái)，為契合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)要求，應(yīng)適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)設(shè)置的法定額度，建議修改《預(yù)算法》，將其提取比例提高到本級(jí)政府預(yù)算支出額的3%到5%。

其二，實(shí)行預(yù)備費(fèi)基金式管理。針對(duì)中國(guó)預(yù)備費(fèi)流量式管理中存在的年度資金總量過(guò)小導(dǎo)致的應(yīng)急資金供應(yīng)不足問(wèn)題，為保證充足的應(yīng)急預(yù)備費(fèi)投入總量，應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算費(fèi)管理方式進(jìn)行改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)從流量式管理到基金式管理的制度轉(zhuǎn)變。最終的效果是，當(dāng)年度預(yù)備費(fèi)如果出現(xiàn)結(jié)余，則結(jié)轉(zhuǎn)到下年度繼續(xù)使用，而不再用于一般性預(yù)算支出；預(yù)備費(fèi)實(shí)行基金式管理，可以固定年限（比如三年） 為一個(gè)周期滾存積累。此種管理的好處在于，能夠保證突發(fā)事件應(yīng)急資金的總量供應(yīng)，增強(qiáng)各級(jí)政府應(yīng)急處置的財(cái)力基礎(chǔ)，保證其他各項(xiàng)預(yù)算資金和財(cái)政支出正常運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)，還能減少行政命令對(duì)預(yù)算資金的隨意調(diào)整，增強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)范性。①事實(shí)上已有省份做出探索性嘗試。2003 年《廣東省省級(jí)預(yù)備費(fèi)管理暫行規(guī)定》第十一條規(guī)定，省級(jí)預(yù)備費(fèi)年終結(jié)余應(yīng)用于平衡財(cái)政預(yù)算，或作為預(yù)算凈結(jié)余資金按規(guī)定使用。另外，各級(jí)政府除了按照本級(jí)支出額設(shè)置一定比率的預(yù)備費(fèi)，還可以對(duì)每年的預(yù)算超收收入和財(cái)政盈余按一定比例增加預(yù)備費(fèi)基金，以此拓寬預(yù)備費(fèi)基金的來(lái)源。

第二，規(guī)范應(yīng)急預(yù)算安排調(diào)整，構(gòu)建應(yīng)急特別預(yù)算法律制度。

制度化的預(yù)算安排可以克服行政命令對(duì)財(cái)政支出秩序的過(guò)度干擾。突發(fā)事件下財(cái)政收支法定可使應(yīng)急資金遵循預(yù)算安排而非行政調(diào)度，為財(cái)政應(yīng)急行動(dòng)提供基本依據(jù)。

其一，修改補(bǔ)充憲法緊急狀態(tài)條款，建立應(yīng)急特別預(yù)算制度。鑒于突發(fā)事件的不可預(yù)見(jiàn)性，在將應(yīng)急預(yù)備費(fèi)作為應(yīng)急財(cái)政資金基礎(chǔ)性保障制度以外，許多國(guó)家還設(shè)置了包括預(yù)算經(jīng)費(fèi)流轉(zhuǎn)、補(bǔ)正預(yù)算、特別預(yù)算等應(yīng)急特別預(yù)算制度作為補(bǔ)充性保障，有些國(guó)家已經(jīng)在其憲法中對(duì)財(cái)政應(yīng)急預(yù)算做出了專門規(guī)定，使得應(yīng)急預(yù)算具備合憲性基礎(chǔ)。②例如馬來(lái)西亞憲法第一百○一條、第一百○三條和第一百○九條，瑞典憲法第九章“財(cái)政權(quán)限”第三條，巴西憲法第六十一條，特立尼達(dá)和多巴哥憲法第一百一十五條，瑙魯憲法第六十四條等等。反觀中國(guó)現(xiàn)行法律制度，無(wú)論是最高位階的憲法，還是應(yīng)急基本法律諸如《預(yù)算法》 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，都還未就特別應(yīng)急預(yù)算做出規(guī)定。鑒于預(yù)備費(fèi)作為基本應(yīng)急資金的功能局限性，中國(guó)可以考慮學(xué)習(xí)美國(guó)和日本的應(yīng)急預(yù)算制度經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)適合自己的應(yīng)急特別預(yù)算法律制度。對(duì)此，建議在憲法第六十七條緊急狀態(tài)條款中補(bǔ)充規(guī)定，“為應(yīng)對(duì)全國(guó)緊急狀態(tài)而發(fā)生財(cái)力不足時(shí)，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)審議國(guó)務(wù)院提請(qǐng)的財(cái)政應(yīng)急特別預(yù)算。”應(yīng)急預(yù)算是應(yīng)急狀態(tài)下的特殊收支安排，但它不是在有突發(fā)事件時(shí)才編制，而是要以未來(lái)一個(gè)時(shí)期突發(fā)性支出深入分析和謹(jǐn)慎評(píng)估為基礎(chǔ)提前進(jìn)行。因此，中央與地方應(yīng)當(dāng)編制平時(shí)預(yù)算和應(yīng)急預(yù)算，平時(shí)狀態(tài)下執(zhí)行一般預(yù)算安排，應(yīng)急狀態(tài)執(zhí)行特殊預(yù)算安排。為適應(yīng)這種應(yīng)急預(yù)算安排，要求建立相對(duì)獨(dú)立的應(yīng)急支出預(yù)算項(xiàng)目，整合那些分散在不同支出項(xiàng)目下的應(yīng)急性支出，每年編制，滾動(dòng)修改。

其二，規(guī)范應(yīng)急預(yù)算資金流轉(zhuǎn)，建立補(bǔ)正預(yù)算制度。因其國(guó)內(nèi)災(zāi)害多發(fā)，日本政府構(gòu)建了特色應(yīng)急預(yù)算制度，即為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件政府設(shè)置有一般預(yù)算，如果當(dāng)年災(zāi)害嚴(yán)重導(dǎo)致應(yīng)急支出超過(guò)原本預(yù)算，也不會(huì)通過(guò)壓縮行政性經(jīng)費(fèi)或調(diào)整其他支出科目的方式來(lái)彌補(bǔ)，而是會(huì)向國(guó)會(huì)提交補(bǔ)正預(yù)算用以追加預(yù)算，其做法值得中國(guó)借鑒（崔軍和孟九峰，2009）。[20]鑒于現(xiàn)行《預(yù)算法》第七章“預(yù)算調(diào)整”未對(duì)常態(tài)和非常態(tài)下的預(yù)算變更進(jìn)行區(qū)分，建議單獨(dú)設(shè)置補(bǔ)正預(yù)算，使其起到對(duì)預(yù)備費(fèi)資金缺口的補(bǔ)充作用。補(bǔ)正預(yù)算既包括對(duì)增加原本預(yù)算的追加預(yù)算，也包括原本預(yù)算成立后，依事由在已成立預(yù)算的支出高限額內(nèi)進(jìn)行變更的修正預(yù)算。補(bǔ)正預(yù)算的編制應(yīng)當(dāng)按照原本預(yù)算的編制程序進(jìn)行，同時(shí)要經(jīng)過(guò)人大決議才能正式成立，并且需要與原本預(yù)算合計(jì)，作為當(dāng)年度預(yù)算執(zhí)行依據(jù)。即使一個(gè)會(huì)計(jì)年度內(nèi)發(fā)生多個(gè)補(bǔ)正預(yù)算，最終只會(huì)形成一個(gè)單一預(yù)算。需強(qiáng)調(diào)，補(bǔ)正預(yù)算編制是在突發(fā)事件發(fā)生之前和發(fā)生當(dāng)時(shí)，而不是待預(yù)備費(fèi)真正告罄時(shí)才進(jìn)行，需要預(yù)算編制部門對(duì)危機(jī)帶來(lái)的稅收損失和應(yīng)急支出進(jìn)行深入分析和謹(jǐn)慎評(píng)估，以此為基礎(chǔ)預(yù)計(jì)應(yīng)急預(yù)算收支缺口。另外，根據(jù)突發(fā)事件對(duì)財(cái)政造成的影響，各級(jí)財(cái)政部門每年應(yīng)編制多個(gè)檔次的補(bǔ)正預(yù)算，以便緊急狀態(tài)下根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)啟動(dòng)相應(yīng)檔次的應(yīng)急預(yù)算，充分發(fā)揮財(cái)政化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的功能和作用。

2. 健全央地應(yīng)急財(cái)政關(guān)系制度：實(shí)現(xiàn)應(yīng)急權(quán)責(zé)劃分法治化

針對(duì)前述中央與地方政府應(yīng)急財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，急需健全央地應(yīng)急財(cái)政關(guān)系制度，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政權(quán)責(zé)劃分法治化。

第一，根據(jù)突發(fā)事件分級(jí)制度，合理劃分政府間應(yīng)急事權(quán)與支出責(zé)任。

應(yīng)當(dāng)逐步打破應(yīng)急財(cái)政責(zé)任分擔(dān)下的“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”局面，結(jié)合突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別、受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平以及政府財(cái)力等多種因素，合理確定央地應(yīng)急財(cái)政資金的分擔(dān)比例和協(xié)調(diào)機(jī)制?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》提出“按照社會(huì)危害程度、影響范圍等因素，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)?！泵鞔_、統(tǒng)一的分級(jí)制度有利于根據(jù)突發(fā)事件的危害程度和影響范圍，確定各級(jí)政府應(yīng)急事權(quán)和支出責(zé)任，避免其同質(zhì)化，因此，突發(fā)事件分級(jí)制度應(yīng)當(dāng)成為各級(jí)政府應(yīng)急事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基本前提。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行應(yīng)急法律制度的規(guī)定，應(yīng)急機(jī)制中具有確定事權(quán)和支出責(zé)任的地方政府只到縣級(jí)，縱向應(yīng)急管理機(jī)制的結(jié)構(gòu)為“國(guó)務(wù)院—省—市—縣”四級(jí)。在突發(fā)事件應(yīng)急權(quán)責(zé)中要實(shí)現(xiàn)一級(jí)事權(quán)、一級(jí)支出責(zé)任，“理想狀態(tài)應(yīng)按突發(fā)事件危險(xiǎn)級(jí)別對(duì)應(yīng)縱向應(yīng)急管理機(jī)制級(jí)別”（姚小林，2008）。[7]在主要承擔(dān)者劃分上，國(guó)務(wù)院除了對(duì)突發(fā)事件具有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，還要對(duì)應(yīng)“特別重大”級(jí)別，省級(jí)政府對(duì)應(yīng)“重大”級(jí)別，市級(jí)政府對(duì)應(yīng)“較大”級(jí)別，縣級(jí)政府對(duì)應(yīng)“一般”級(jí)別。因此，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)總體上應(yīng)遵循屬地原則，同時(shí)結(jié)合突發(fā)事件的級(jí)別確定負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)政府的級(jí)別和應(yīng)對(duì)財(cái)政的級(jí)別。

考慮到突發(fā)事件下中央與地方的財(cái)力配置存在一定交叉，因此，應(yīng)急處置時(shí)中央政府可以發(fā)揮輔助作用，即根據(jù)應(yīng)急響應(yīng)級(jí)別給予地方不同程度的資金支持，影響程度越大，響應(yīng)級(jí)別越高，中央承擔(dān)的資金責(zé)任就越多。例如，地方性的突發(fā)事件，應(yīng)由地方承擔(dān)主要資金責(zé)任，中央給予適當(dāng)支持（以獎(jiǎng)代補(bǔ)）；中央啟動(dòng)三、四級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，中央地方共同承擔(dān)資金責(zé)任；啟動(dòng)一、二級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，由中央承擔(dān)主要資金責(zé)任。但鑒于道德風(fēng)險(xiǎn)防范的考慮，中央也不宜承擔(dān)全部的應(yīng)急費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)形成一個(gè)共同負(fù)責(zé)的機(jī)制（劉尚希和陳少?gòu)?qiáng)，2003）。[5]應(yīng)急狀態(tài)下的財(cái)政支出如果超過(guò)地方政府預(yù)備金范圍，地方政府可依次向上級(jí)政府申請(qǐng)?jiān)Ｍ瑫r(shí)，還應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)相容機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府據(jù)實(shí)申報(bào)，地方政府對(duì)災(zāi)情報(bào)告是否準(zhǔn)確，可以成為上級(jí)政府應(yīng)急財(cái)政支出的考量標(biāo)準(zhǔn)，地方報(bào)告的準(zhǔn)確程度越高，獲得的財(cái)政資金也相應(yīng)越多，反之越少（周克清和李霞，2020）。[6]將地方政府的報(bào)災(zāi)準(zhǔn)確程度與中央政府的財(cái)政援助比例聯(lián)動(dòng)，使中央與地方成為利益共同體，可以有效鼓勵(lì)地方政府妥善使用上級(jí)救災(zāi)資金，防止地方政府虛報(bào)瞞報(bào)。

第二，確立地方應(yīng)急財(cái)力保障制度，提高地方政府應(yīng)急處置的主動(dòng)性。

理順各級(jí)政府應(yīng)急事權(quán)和支出責(zé)任的法律配置關(guān)系，首先要解決地方缺乏財(cái)力保障的問(wèn)題。按照《預(yù)算法》規(guī)定，突發(fā)事件中的財(cái)政支出順序是預(yù)備費(fèi)—臨時(shí)安排支出—轉(zhuǎn)移支付，這也是地方在突發(fā)事件中財(cái)政支出的三個(gè)來(lái)源。因此，預(yù)備費(fèi)基金化管理、完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、允許地方應(yīng)急舉債等是保障應(yīng)急財(cái)政支出，增加地方應(yīng)急財(cái)力的可選方案?！胺堑洹睍r(shí)期已有學(xué)者提出“對(duì)預(yù)備費(fèi)實(shí)行基金式管理”（劉尚希和陳少?gòu)?qiáng)，2003）。[5]完善預(yù)備費(fèi)基金化管理方式，可以確保各級(jí)政府在處置突發(fā)事件中有較為充足的財(cái)力基礎(chǔ)保障；《預(yù)算法》中已有及時(shí)下達(dá)預(yù)算對(duì)突發(fā)事件處理進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定，鑒于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能夠直接影響突發(fā)事件處置的及時(shí)性和有效性，中央政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)轉(zhuǎn)移支付；根據(jù)現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，只有中央政府和符合條件的省級(jí)政府享有舉債權(quán)，而在突發(fā)事件中市級(jí)和縣級(jí)政府卻承擔(dān)了最重的應(yīng)急事權(quán)和支出責(zé)任。對(duì)此有學(xué)者提出“應(yīng)考慮對(duì)舉債權(quán)進(jìn)行合理分配，適當(dāng)增加突發(fā)事件發(fā)生地縣級(jí)以上政府舉債權(quán)，以及調(diào)整一般公共債務(wù)的用途用于突發(fā)事件財(cái)政支出”（姚小林，2008）。[7]此觀點(diǎn)具有一定合理性，但具體落實(shí)還需認(rèn)真探討。

在保障地方應(yīng)急財(cái)力的基礎(chǔ)上以及中央對(duì)全國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的前提下，還應(yīng)充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)政府間的互動(dòng)與協(xié)同。地方強(qiáng)調(diào)單向服從容易滋生“等靠要”的消極心理，勢(shì)必不利于突發(fā)事件的及時(shí)處置。有鑒于此，有必要依法確定突發(fā)事件危險(xiǎn)級(jí)別，通過(guò)法律規(guī)范對(duì)各級(jí)政府應(yīng)急事權(quán)和支出責(zé)任予以明確，不但能夠增強(qiáng)地方應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的主動(dòng)性，而且有利于落實(shí)應(yīng)急事權(quán)和支出責(zé)任法定的要求。此外，對(duì)于突發(fā)事件發(fā)生在兩個(gè)不同的行政區(qū)域之間的情況，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖然規(guī)定了“共同上級(jí)政府負(fù)責(zé)”和“各自上級(jí)政府共同負(fù)責(zé)”的兩種模式，但是容易引發(fā)上下級(jí)政府間和不同行政區(qū)域政府間領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指揮權(quán)沖突。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急法律法規(guī)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，實(shí)質(zhì)是根據(jù)突發(fā)事件級(jí)別啟動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案和采取應(yīng)對(duì)措施，并不存在特地優(yōu)先確定負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)的必要。重視政府間合作應(yīng)是及時(shí)控制突發(fā)事件危害蔓延的優(yōu)先處置原則，當(dāng)突發(fā)事件出現(xiàn)在兩個(gè)不同行政區(qū)域之間，與上報(bào)共同上級(jí)政府等待其處理方案相比，地方政府之間立即協(xié)同處置則更加有效。

3. 完善應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督制度：實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督法治化

以往的應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督管理更多是在事后就事論事緊急出臺(tái)管理辦法，危機(jī)過(guò)后這些辦法也就隨之廢止。當(dāng)前的應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)仍然滯后，系統(tǒng)、全面的應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督制度亟待建立。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革和完善，形成多層次、全過(guò)程、多元化的應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督制度。

第一，平衡監(jiān)督主體，形成多層次應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督制度。

基于應(yīng)急財(cái)政資金涉及面廣、影響范圍大的特點(diǎn)，內(nèi)外監(jiān)督主體失衡的局面不利于發(fā)揮人大等重要主體在應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督中的關(guān)鍵作用。對(duì)此，亟待形成多層次的應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督制度，綜合發(fā)揮人大、應(yīng)急管理部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門以及社會(huì)性機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，結(jié)合不同主體之間的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，形成監(jiān)管合力。而在諸多的監(jiān)督主體中間，尤其需要特別強(qiáng)調(diào)人大監(jiān)督的地位，增強(qiáng)人大的法律權(quán)威?！稇椃ā?《監(jiān)督法》和《預(yù)算法》雖然規(guī)定人大在財(cái)稅立法以及預(yù)決算審批方面享有絕對(duì)的權(quán)力，但是現(xiàn)實(shí)中財(cái)政話語(yǔ)權(quán)卻常常由政府財(cái)政部門行使和掌握。由于現(xiàn)行全國(guó)人大會(huì)期制度以及人大代表兼職制度的限制，導(dǎo)致人大的法定財(cái)稅權(quán)力十分虛弱。對(duì)此，除了要使預(yù)算的編制周期與人大的任期相協(xié)調(diào)之外，還應(yīng)逐步提高人大代表的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)水平?！爸再x予財(cái)政監(jiān)督以獨(dú)立的制度價(jià)值，就在于它能夠通過(guò)自身的邏輯實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的法律實(shí)效”（劉劍文，2019）。[21]人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，是推進(jìn)中國(guó)財(cái)稅法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的根本力量。財(cái)政民主目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵就是要做實(shí)人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。當(dāng)前，從人大享有的專門性的預(yù)算監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督以及一般的財(cái)政立法監(jiān)督來(lái)看，財(cái)政監(jiān)督權(quán)較為深入，同時(shí)具備專業(yè)化傾向；未來(lái)，為了進(jìn)一步強(qiáng)化人大的財(cái)政監(jiān)督權(quán)，應(yīng)考慮賦予人大在預(yù)算審議中的修改權(quán)、否決權(quán)以及財(cái)政審計(jì)問(wèn)責(zé)權(quán)，從而理順人大與政府在應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督上的關(guān)系。

第二，監(jiān)督環(huán)節(jié)前移，構(gòu)建全過(guò)程應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督制度。

針對(duì)以往應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督環(huán)節(jié)滯后的弊端，覆蓋籌集、分配、撥付、使用等全過(guò)程的應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督制度亟待構(gòu)建，對(duì)此應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督環(huán)節(jié)和重心前移。為了更好地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的積極作用，還應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)應(yīng)急型財(cái)政監(jiān)督向常態(tài)型財(cái)政預(yù)防前移。對(duì)此，需要建立和完善常態(tài)型的應(yīng)急監(jiān)督制度，對(duì)于平時(shí)狀態(tài)、危機(jī)狀態(tài)以及恢復(fù)狀態(tài)等不同階段采取相應(yīng)的財(cái)政監(jiān)管措施。同時(shí)，注意形成常態(tài)型財(cái)政監(jiān)督與應(yīng)急型財(cái)政監(jiān)督的轉(zhuǎn)換制度，對(duì)于財(cái)政應(yīng)急狀態(tài)進(jìn)入與退出的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，以及各級(jí)財(cái)政的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行明確。這對(duì)于各級(jí)財(cái)政部門的協(xié)調(diào)配合提出了更高的要求，可結(jié)合人工智能和大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段，建立突發(fā)事件下的信息共享機(jī)制和協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，在各級(jí)財(cái)政部門之間形成監(jiān)管合力。“以財(cái)政部各地監(jiān)管局職能授權(quán)方式轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，推動(dòng)應(yīng)急財(cái)政監(jiān)管向高效性、主動(dòng)性、靈活性轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建自主型財(cái)政應(yīng)急監(jiān)管機(jī)制，更好實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政管理在地方監(jiān)管的延伸”（周克清和李霞，2020）。[6]應(yīng)急財(cái)政資金的全過(guò)程監(jiān)督，最終要實(shí)現(xiàn)的效果就是從關(guān)注專項(xiàng)監(jiān)督、事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)ｍ?xiàng)監(jiān)督與日常監(jiān)督、事前監(jiān)督與事后監(jiān)督并重。

第三，創(chuàng)新監(jiān)督方式，建立多元化應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督制度。

各級(jí)政府及其財(cái)政部門在對(duì)應(yīng)急財(cái)政資金進(jìn)行合規(guī)性監(jiān)督的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注公共資源使用的效果，加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政資金的績(jī)效監(jiān)督，建立多元化應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督制度。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)做好以下工作：首先，應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效監(jiān)督離不開相應(yīng)的法律保障，這就需要加快推進(jìn)應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效監(jiān)督法律制度建設(shè)。雖然現(xiàn)行《預(yù)算法》等已對(duì)各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)限和責(zé)任做出了相關(guān)規(guī)定，但是總體上仍然較為原則和籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)對(duì)《預(yù)算法》等進(jìn)一步完善，細(xì)化監(jiān)督條款、明確操作規(guī)則。當(dāng)然，比較理想的做法還是制定統(tǒng)一的《財(cái)政監(jiān)督法》，對(duì)財(cái)政監(jiān)督的范圍、程序、權(quán)力、責(zé)任等進(jìn)行規(guī)定，為應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督的合規(guī)性和有效性提供制度依據(jù)。其次，為了實(shí)現(xiàn)應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效監(jiān)督的效果，應(yīng)當(dāng)建立健全應(yīng)急財(cái)政資金的績(jī)效考評(píng)制度。鑒于應(yīng)急財(cái)政資金本身的特殊性，無(wú)法直接套用普通財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，有必要建立專門的應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，可以利用績(jī)效評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)庫(kù)等技術(shù)手段為其提供技術(shù)支持。應(yīng)急財(cái)政資金的績(jī)效評(píng)價(jià)中除了關(guān)注資金使用情況，還要向財(cái)稅應(yīng)急政策方面拓展，重點(diǎn)關(guān)注應(yīng)急狀態(tài)下財(cái)稅應(yīng)對(duì)政策的效果，以及各級(jí)政府所提供的財(cái)稅優(yōu)惠政策的效果。鑒于社會(huì)性公共資金的去向及效益同樣關(guān)乎應(yīng)急處置的效果，因此在財(cái)政應(yīng)急資金績(jī)效評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，也要重視社會(huì)性公共資金的績(jī)效評(píng)價(jià)。最后，應(yīng)急財(cái)政資金績(jī)效監(jiān)督工作的順利進(jìn)行，還離不開強(qiáng)有力的組織保證，應(yīng)在各級(jí)財(cái)政部門之間形成分工明確、協(xié)調(diào)配合的工作機(jī)制，健全和完善財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其工作人員的相應(yīng)職能，以保證應(yīng)急財(cái)政資金監(jiān)督工作的有效開展。

五、結(jié)語(yǔ)

人們對(duì)法治的訴求并沒(méi)有因?yàn)閲?guó)家進(jìn)入非常狀態(tài)而有所減少，這是應(yīng)急法制得以存在和發(fā)展的根本原因，也成為國(guó)家努力構(gòu)建應(yīng)急法制體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急機(jī)制法治化的動(dòng)力所在。財(cái)政應(yīng)急機(jī)制在中國(guó)歷次突發(fā)事件中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，然而與此并不相稱的是，一套能夠隨時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、科學(xué)完整的應(yīng)急財(cái)政法律制度尚未建立。未來(lái)，中國(guó)必須集合理論研究與實(shí)際操作部門的合力，將歷次應(yīng)急處置中符合標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)律的財(cái)政政策固化成為法律制度。完善應(yīng)急財(cái)政法律制度，確立事前的規(guī)則，而不是事后的追責(zé)，賦予不確定以相對(duì)的確定性，是突發(fā)事件下應(yīng)急財(cái)稅法治的重要使命。