楊 楠

一、引 言

責(zé)任政治是現(xiàn)代民主政治的本質(zhì)特征，也是國家治理現(xiàn)代化的重要目標(biāo)。構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、高效協(xié)同的政府問責(zé)體系作為責(zé)任政治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的核心舉措，也是推進(jìn)現(xiàn)代政府治理體系建設(shè)的重要路徑。黨的十八大以來，中國政府問責(zé)的理論研究與實(shí)踐探索取得了顯著成效，政府問責(zé)制度日趨完善，為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。然而，在實(shí)踐過程中，政府問責(zé)仍然存在著一些不足，政府問責(zé)的制度優(yōu)勢還尚未完全轉(zhuǎn)化為治理效能。政府問責(zé)的精準(zhǔn)化、規(guī)范化和法治化程度仍需提升，透明性、回應(yīng)性和公正性有待增強(qiáng)。種種因素制約了政府問責(zé)功能的有效發(fā)揮，影響了政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)和責(zé)任政治建設(shè)。因此，深入探究政府問責(zé)效能提升的有效路徑尤為重要。

長期以來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞政府問責(zé)的基本內(nèi)涵、現(xiàn)實(shí)困境與完善路徑等方面開展了大量的研究，取得了豐碩的研究成果，為推進(jìn)中國政府問責(zé)理論發(fā)展和實(shí)踐探索提供了重要的理論支撐和思想保障。在提升政府問責(zé)效能的研究方面，主要存在著三種研究取向。其一，以問責(zé)要素為主要分析框架的研究。此類研究在已有研究成果中比例最大、數(shù)量最多、成效也最為顯著，成為問責(zé)領(lǐng)域研究的經(jīng)典方式。較多學(xué)者從問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)范圍、問責(zé)程序、問責(zé)后果等多重問責(zé)要素著手，探究完善問責(zé)制度或提升問責(zé)效能的路徑。①參見姜曉萍：《行政問責(zé)的體系建構(gòu)與制度保障》，《政治學(xué)研究》2007年第3期。陳翔、陳國權(quán)：《我國地方政府問責(zé)制的文本分析》，《浙江社會科學(xué)》2007年第1期。其二，以實(shí)踐、制度與理念為分析框架的研究。實(shí)踐、制度和理念是社會分析中普遍運(yùn)用的三維分析框架，能夠較為全面地思考社會現(xiàn)象、解決社會問題。因而，有些學(xué)者將此分析框架應(yīng)用于行政問責(zé)研究，重點(diǎn)從增強(qiáng)行政問責(zé)動力、健全行政問責(zé)制度和強(qiáng)化政府責(zé)任理念等角度完善行政問責(zé)。①參見韓志明：《實(shí)踐、制度與理念之間的互動及其張力——基于中國行政問責(zé)十年歷程的理論思考》，《政治學(xué)研究》2013年第1期。其三，以政府問責(zé)存在的突出問題為導(dǎo)向的研究。除了上述兩類具有明確分析框架的研究方式外，還有大量的研究以政府問責(zé)實(shí)踐中亟須解決的問題為導(dǎo)向，而不拘泥于某種特定分析框架。②張喜紅：《完善我國行政問責(zé)制的幾點(diǎn)思考》，《中國行政管理》2009年第10期。與已有的多數(shù)研究不同的是，本文試圖從問責(zé)的過程維度探究政府問責(zé)效能的提升路徑，以期為該領(lǐng)域研究提供一種分析視角。

從概念來看，問責(zé)是指“問責(zé)對象有義務(wù)就其行為、政策或職責(zé)表現(xiàn)等向問責(zé)主體告知、回答、解釋和證明，如果問責(zé)對象存在失責(zé)行為等則應(yīng)接受問責(zé)主體的懲罰或制裁”③張賢明、楊楠：《政治問責(zé)及相關(guān)概念辨析》，《理論探討》2019年第4期。。完整意義上的問責(zé)行為是問責(zé)主體與問責(zé)對象之間的復(fù)雜互動過程，并非僅指對問責(zé)對象失責(zé)后進(jìn)行的責(zé)任追究行為，還包括問責(zé)對象對問責(zé)主體的告知、回答、解釋與證明等主要環(huán)節(jié)。對于問責(zé)過程的階段劃分，學(xué)者們也進(jìn)行了深入研究并達(dá)成了一定共識。有的學(xué)者認(rèn)為，問責(zé)包括“信息（information）、證成（justification）和懲罰（punishment）”④Andreas Schedler,“Conceptualizing Accountability,”in Andreas Schedler,Larry Diamond and Marc F.Plattner,The Self-Restraining State:Power and Accountability in New Democracies. Boulder:Lynne Rienner Publishers,1999,p.17.三個主要維度。與之相似的是，也有學(xué)者認(rèn)為，“信息（information）、討論（discussion）和結(jié)果（consequences）”⑤Gijs Jan Brandsma and Thomas Schillemans,“The Accountability Cube:Measuring Accountability,”Journal of Public Administration Research and Theory,vol.23,issue 4(October 2013),pp.953-975.是問責(zé)的基本步驟。因而，從理論上看，政府問責(zé)過程可分為信息、回應(yīng)和懲罰3 個主要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，上述階段的劃分僅是對問責(zé)過程的邏輯推演和規(guī)范分析，由于實(shí)踐中的問責(zé)情形存在一定差異，問責(zé)過程的3 個階段也并非總是順序展開或同時存在。但是，這種分析框架卻為全面審視政府問責(zé)行為提供了有益參考?；诖?，可從完善信息獲取機(jī)制、健全政府回應(yīng)機(jī)制與強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制3 個方面探究提升政府問責(zé)效能的有效路徑。

二、完善信息獲取機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的重要前提

信息是實(shí)現(xiàn)政府問責(zé)的基礎(chǔ)性要素，問責(zé)主體能否獲取充分準(zhǔn)確且有效的信息對于政府問責(zé)而言至關(guān)重要。從一定意義上說，若缺乏關(guān)于行政機(jī)關(guān)及其工作人員的信息，較多的政府問責(zé)也難以啟動。當(dāng)前，政府問責(zé)主體與問責(zé)對象之間存在的信息不對稱問題嚴(yán)重影響了政府問責(zé)的精準(zhǔn)性、公平性與有效性。因此，完善信息獲取機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的重要前提。從信息獲取的方式來看，大體可分為問責(zé)對象就其行為、政策與職責(zé)表現(xiàn)等向問責(zé)主體告知和問責(zé)主體獲取問責(zé)對象的履責(zé)信息兩個方面。由于政府責(zé)任類型具有多樣性，因而不同問責(zé)制度下問責(zé)主體獲取信息的具體機(jī)制存在一定差異。基于此，主要圍繞完善社會公眾的信息獲取機(jī)制、完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制以及完善黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制3個方面入手，并從問責(zé)對象告知與問責(zé)主體獲取兩個維度展開論述。

(一)積極完善社會公眾的信息獲取機(jī)制

人民是中國一切權(quán)力的所有者，因而也是政府問責(zé)的根本主體。如果人民對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的履職狀況不了解或了解不足，“就無法知道權(quán)力行使者是否承擔(dān)了對人民所負(fù)的責(zé)任，官員問責(zé)制就會成為空談”⑥張賢明：《官員問責(zé)的政治邏輯、制度建構(gòu)與路徑選擇》，《學(xué)習(xí)與探索》2005年第2期。。因此，完善社會公眾的信息獲取機(jī)制是完善信息獲取機(jī)制的首要之舉。

從問責(zé)對象告知信息的維度來看，加快促進(jìn)政府信息的主動公開是保證社會公眾能夠直接、便捷獲取政府信息的主要舉措。一方面，積極提升政府信息主動公開的數(shù)量與質(zhì)量，增強(qiáng)信息內(nèi)容的完整性與真實(shí)性。各級地方政府和相關(guān)部門都應(yīng)將依法主動公開事項與本地區(qū)或本部門的實(shí)際情況相結(jié)合，制定詳細(xì)的且具有針對性和適用性的信息公開目錄，不斷拓寬主動公開范圍。特別要積極擴(kuò)大與人民群眾密切相關(guān)的重點(diǎn)領(lǐng)域以及涉及政府決策與執(zhí)行等核心環(huán)節(jié)的信息公開。在此基礎(chǔ)上，規(guī)范信息公開內(nèi)容，不斷提升信息公開的精細(xì)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。同時，健全信息公開的監(jiān)督保障機(jī)制，增強(qiáng)監(jiān)督的常態(tài)化和科學(xué)化，從而切實(shí)解決信息內(nèi)容不全面、不準(zhǔn)確、不易懂、不實(shí)用等信息質(zhì)量不高的問題。另一方面，規(guī)范與創(chuàng)新信息公開渠道，增強(qiáng)公眾獲取信息的及時性與便利性。信息公開渠道的暢通程度影響公眾獲取信息的效率，公開渠道的多元性、便利性和適用性對提升政府問責(zé)效率具有重要作用。因此，積極推動多元信息公開渠道的互聯(lián)互通、優(yōu)勢互補(bǔ)、融合發(fā)展，建立健全多元信息公開平臺聯(lián)合發(fā)布機(jī)制，確保政府信息的集中統(tǒng)一權(quán)威發(fā)布，不斷增強(qiáng)信息公開的協(xié)同性和規(guī)范性。另外，運(yùn)用新媒體與傳統(tǒng)媒體，充分尊重人群與地域的特殊性，有針對性地實(shí)現(xiàn)信息公開方式的創(chuàng)新與完善，打通信息公開的“最后一公里”，確保全體人民都能夠平等地獲取政府信息。

從問責(zé)主體獲取信息的維度來看，不斷增強(qiáng)社會公眾申請公開政府信息的規(guī)范性和可操作性。申請公開信息是社會公眾獲取政府信息的重要途徑，但由于政府自利性以及相關(guān)法律概念模糊等原因，一些地方和部門仍然存在濫用例外原則干擾信息公開等現(xiàn)象。因此，一方面要不斷細(xì)化依申請公開例外事項。“‘例外’的明確即意味著公開范圍的明確，‘例外’不明確則意味著公開的范圍亦不明確，反而會吞噬原則。”①常宏宇、張勁：《論政府信息公開的“例外”》，《中國行政管理》2011年第8期。因而，對于有爭議的不確定性法律概念如例外事項中存在的“個人隱私”“內(nèi)部事務(wù)信息”“危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定”②《中華人民共和國政府信息公開條例》，《人民日報》2019年4月17日，第9版。等應(yīng)該積極予以合理解釋，并進(jìn)行更為明確的列舉，從而最大限度地減少政府機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。對于不予公開或無法提供的信息，不僅要依法告知申請人，更要明確地給出詳細(xì)解釋和必要幫助。另一方面，健全相關(guān)配套制度與協(xié)調(diào)機(jī)制。加快制定統(tǒng)一詳細(xì)的、更具操作性的公開辦理規(guī)范，在保證申請權(quán)不被濫用的情況下，適當(dāng)簡化申請流程，提升辦理效率。同時，加強(qiáng)政府信息公開制度與保守國家秘密法、檔案法等相關(guān)法律法規(guī)的有序銜接，促進(jìn)政府信息公開主管部門與保密行政管理部門、司法行政部門等相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，從而不斷提升公眾獲取信息的便捷性。

(二)積極完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制

各級人民代表大會是中國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級政府組成人員由其產(chǎn)生、對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，縣級以上各級人大常委會是同級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)。因而，各級人大及縣級以上各級人大常委會是政府問責(zé)的應(yīng)然主體，也是充分實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督的根本組織保障。因此，不斷完善國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制是完善信息獲取機(jī)制的內(nèi)在要求。

從問責(zé)對象告知信息的維度來看，人大及人大常委會聽取政府的相關(guān)報告是憲法和法律賦予的基本權(quán)力，也是保障人民代表能夠掌握政府履責(zé)信息、更好地對人民負(fù)責(zé)的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前，各級人大聽取同級政府工作報告、發(fā)展計劃與預(yù)算情況的程序規(guī)則較為健全，法治化與規(guī)范化程度也相對較高。與之相比，政府向同級人大常委會報告工作的相關(guān)機(jī)制建設(shè)則存在不足，制度化與實(shí)效性有待提升。因此，健全政府向同級人大常委會報告的機(jī)制尤為重要。一方面，不斷規(guī)范專項工作報告的操作程序。當(dāng)前的相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于政府向人大常委會進(jìn)行專項報告的規(guī)定仍相對籠統(tǒng)與泛化，從而較大地影響了專項報告的規(guī)范化和制度化水平。因此，應(yīng)該對專項報告的頻率、時間、人員、形式等各要素加以明確規(guī)定，并對報告的準(zhǔn)備、開展、反饋與整改等全過程予以詳細(xì)規(guī)范，從而盡量減少報告的隨意性與形式化。另一方面，積極提升專項工作報告的內(nèi)容質(zhì)量。不僅要依據(jù)人大常委會監(jiān)督法中關(guān)于專項工作報告的議題選定范圍，并結(jié)合各地方工作實(shí)際情況依法、科學(xué)、民主地選擇報告主題，還要探索制定專項工作報告的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)圍繞報告內(nèi)容的深度、廣度、效度等指標(biāo)對報告內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化明確。既應(yīng)報告政府“所做何事”，更須就其“如何做事”“問題何在”等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行深度報告，從而防止報告浮于表面、流于形式。

從問責(zé)主體獲取信息的維度來看，盡管人大及人大常委會可以通過聽取政府多種形式的報告獲取政府信息，但在很多情況下，政府很難主動告知其嚴(yán)重失責(zé)行為。因而，迫切需要完善人大及人大常委會獲取信息的機(jī)制，其中，健全人大代表密切聯(lián)系群眾制度是完善人大與人大常委會獲取信息機(jī)制的關(guān)鍵舉措。其一，探索創(chuàng)新人大代表密切聯(lián)系群眾方式。積極推動“流動式”走訪調(diào)研與“固定式”代表工作站有機(jī)結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)溝通與線下聯(lián)絡(luò)貫通融合?！巴ㄟ^‘面聯(lián)’與‘網(wǎng)聯(lián)’并舉，使代表與群眾可以‘全天候’‘零距離’地進(jìn)行聯(lián)系”①郎友興、余愷齊：《為什么要聯(lián)系？如何聯(lián)系？聯(lián)系后怎么辦？——人大代表密切聯(lián)系人民群眾的三個議題》，《人大研究》2020年第5期。，從而形成覆蓋廣泛、立體互聯(lián)、協(xié)同高效的綜合性信息獲取方式，有效保障信息收集的全面性與廣泛性。其二，不斷提升人大代表獲取信息的質(zhì)量。不僅要強(qiáng)化人大代表的責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)精神，使其積極履職盡責(zé)，全面深入地了解關(guān)于政府履責(zé)的信息，從而增強(qiáng)獲取信息的針對性與有效性。還要對人大代表密切聯(lián)系群眾工作的各領(lǐng)域與全過程進(jìn)行監(jiān)督與考核，從而有效規(guī)制人大代表的行為，提升其密切聯(lián)系群眾的效果。

(三)積極完善黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制

“黨內(nèi)問責(zé)在我國問責(zé)體系中享有重要地位，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)是問責(zé)的重中之重?！雹趶堎t明：《當(dāng)代中國問責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐的問題與對策》，《政治學(xué)研究》2012年第1期。因而，對行政機(jī)關(guān)中的黨組織及行政機(jī)關(guān)工作人員中的黨員，特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)是政府問責(zé)的重要環(huán)節(jié)，黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也自然成為政府問責(zé)中的核心主體，因此還須進(jìn)一步完善黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制。

從問責(zé)對象告知信息的維度來看，隨著黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制的不斷健全，行政機(jī)關(guān)中的黨組及黨組成員可以通過多種形式向黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)告知其履責(zé)信息。其中，述責(zé)述廉和請示報告是重要的信息告知機(jī)制。③參見呂永祥、王立峰：《黨內(nèi)“精準(zhǔn)問責(zé)”的要素要件和運(yùn)行機(jī)理》，《理論探索》2020年第3期。因而，完善黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息獲取機(jī)制也將重點(diǎn)圍繞這兩方面展開。一方面，完善行政機(jī)關(guān)中的黨組及黨組成員述責(zé)述廉機(jī)制。繼續(xù)規(guī)范述責(zé)述廉程序，制定明確的述責(zé)述廉規(guī)則是完善述責(zé)述廉機(jī)制的核心環(huán)節(jié)。積極將述責(zé)主體、述責(zé)對象、述責(zé)形式、述責(zé)時間、述責(zé)流程等加以明確規(guī)定，從而避免述責(zé)行為形式化。此外，還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化述責(zé)述廉內(nèi)容。緊密圍繞黨內(nèi)監(jiān)督條例中關(guān)于述責(zé)述廉內(nèi)容的原則性要求，制定更具標(biāo)準(zhǔn)化和明確化的內(nèi)容規(guī)范，特別要注意區(qū)分述責(zé)述廉與業(yè)務(wù)報告，從而促進(jìn)述責(zé)述廉工作的政治監(jiān)督功能更加聚焦、作用更加凸顯。另一方面，完善行政機(jī)關(guān)中的黨組和黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的請示報告機(jī)制。加快建立健全政府黨組向同級黨委常委會報告工作以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織請示報告工作制度，明確報告對象、報告內(nèi)容、報告方式與具體程序，不斷提升報告工作的程序化、規(guī)范化與常態(tài)化水平。

從問責(zé)主體獲取信息的維度來看，黨內(nèi)監(jiān)督是黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)積極獲取政府及其工作人員失責(zé)信息的有效途徑，而巡視監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要“利器”和具有全局性的戰(zhàn)略性安排。因此，不斷完善巡視監(jiān)督機(jī)制尤為關(guān)鍵。積極健全巡視制度體系，探索更具效用的巡視監(jiān)督方法，深化巡視制度的政治監(jiān)督功能，從而充分發(fā)揮巡視監(jiān)督在發(fā)現(xiàn)政府失責(zé)問題方面的獨(dú)特作用。同時，加強(qiáng)巡視制度與其他黨內(nèi)監(jiān)督制度的有序銜接和密切配合，加快構(gòu)建巡視監(jiān)督與派駐監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督等其他黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制融合發(fā)展的全方位、立體化黨內(nèi)監(jiān)督格局，切實(shí)提升信息獲取實(shí)效。此外，信訪舉報機(jī)制是黨組織和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取政府信息的重要途徑。因而，不斷創(chuàng)新信訪舉報方式，在通過來信、來訪、來電舉報的基礎(chǔ)上，更加注重發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信訪作用，從而形成多元化的信訪舉報平臺，增強(qiáng)信訪舉報的廣泛性與便捷性。同時，進(jìn)一步規(guī)范各類信訪舉報程序，暢通信訪渠道，讓多元信訪舉報平臺真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來、發(fā)揮實(shí)效。

三、健全政府回應(yīng)機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

回應(yīng)性是現(xiàn)代民主政治的核心理念，也是問責(zé)的基本屬性?！皢栘?zé)被視為一種辯證活動（dialectical activity），在問責(zé)主體詢問、評估和批評的同時，要求官員予以回答、解釋和證明?！雹賀ichard Mulgan,“‘Accountability’:An Ever-Expanding Concept?”,Public Administration. vol.78,no.3 (Autumn 2000),pp.555-573.政府回應(yīng)是政府問責(zé)的關(guān)鍵維度，也是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問責(zé)與規(guī)范問責(zé)的內(nèi)在要求。在當(dāng)前中國語境下，無論是政治實(shí)踐話語還是學(xué)術(shù)話語中的政府問責(zé)都較多注重責(zé)任人對于消極性后果的承擔(dān)，而在很大程度上弱化或忽視了問責(zé)過程中的回應(yīng)環(huán)節(jié)。②馬懷德、周慧：《問責(zé)觀念轉(zhuǎn)變與突發(fā)事件問責(zé)——基于突發(fā)事件應(yīng)對的視角》，《中國應(yīng)急管理》2011年第2期。政府不回應(yīng)或回應(yīng)不及時、不準(zhǔn)確、不規(guī)范等問題依然存在，因而亟須加強(qiáng)政府問責(zé)過程中的回應(yīng)機(jī)制建設(shè)，切實(shí)提升政府問責(zé)效能。需要指出的是，從廣義的政府回應(yīng)來看，其存在于政府問責(zé)過程的多個環(huán)節(jié)。本文所指的政府回應(yīng)，主要是針對從問責(zé)主體已經(jīng)獲取信息到對問責(zé)對象開展具體調(diào)查之前這一時間段。具體而言，可著力圍繞以下三方面健全政府回應(yīng)機(jī)制。

（一）著力健全政府對社會公眾的回應(yīng)機(jī)制

對人民負(fù)責(zé)是社會主義民主政治的內(nèi)在要求，加強(qiáng)政府對公眾的回應(yīng)是健全政府回應(yīng)的核心內(nèi)容。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛普及，網(wǎng)絡(luò)問政由于其便捷性、公開性與互動性等顯著特征而日益成為公眾進(jìn)行政府問責(zé)的重要方式。因而，健全政府對公眾的回應(yīng)機(jī)制主要圍繞網(wǎng)絡(luò)問政中的政府回應(yīng)機(jī)制展開分析。當(dāng)前，政府在對網(wǎng)絡(luò)問政的回應(yīng)過程中存在著“選擇性回應(yīng)”③張華、仝志輝、劉俊卿：《“選擇性回應(yīng)”：網(wǎng)絡(luò)條件下的政策參與——基于留言版型網(wǎng)絡(luò)問政的個案研究》，《公共行政評論》2013年第3期。等突出問題，從而影響了問責(zé)效能。對此，可以從觀念和制度兩個層面加以改進(jìn)和完善。從觀念維度來看，盡管法律賦予了人民崇高的地位，但在實(shí)際政治生活中，公眾在與政府的博弈過程中仍處于弱勢地位，政府對公眾的“詢問”是否回應(yīng)以及如何回應(yīng)，在較大程度上仍受制于政府的主觀意識。因此，不斷培養(yǎng)政府工作人員的責(zé)任意識，增強(qiáng)政府回應(yīng)公眾的積極性和主動性，提升政府回應(yīng)的內(nèi)生動力是加強(qiáng)與改進(jìn)政府回應(yīng)性的關(guān)鍵舉措。當(dāng)然，完善政府對公民的回應(yīng)機(jī)制不能僅依靠政府的主觀能動性，更要通過制度建設(shè)來約束和規(guī)范政府回應(yīng)行為。一方面，建立健全網(wǎng)絡(luò)問政中的政府回應(yīng)制度。對政府回應(yīng)的時間、內(nèi)容、程序等具體化和精細(xì)化，同時加強(qiáng)對政府回應(yīng)結(jié)果的跟蹤落實(shí)，提升政府回應(yīng)的實(shí)效性。另一方面，完善政府回應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)前，政府對公眾的回應(yīng)深受自上而下的壓力型體制影響，上級領(lǐng)導(dǎo)“用‘制度壓力’調(diào)節(jié)‘回應(yīng)’強(qiáng)度，通過人事任免和績效考核等方式約束基層政府部門的選擇性回應(yīng)行為”④邵梓捷、楊良偉：《“鐘擺式回應(yīng)”：回應(yīng)性不足的一種解釋——基于S市地方領(lǐng)導(dǎo)留言板的實(shí)證研究》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2020年第1期。。因此，要不斷完善網(wǎng)絡(luò)問政中政府回應(yīng)的績效考核方式，將政府內(nèi)部考核與社會評估相結(jié)合，建立健全常態(tài)化監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，從而倒逼政府對公眾進(jìn)行有效回應(yīng)。

（二）著力健全政府對國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)的回應(yīng)機(jī)制

與普通詢問不同，專題詢問和質(zhì)詢作為更為“剛性”的監(jiān)督手段，是人大及其常委會進(jìn)行政治問責(zé)的重要方式，也是政府回應(yīng)的主要渠道。因此，應(yīng)從健全專題詢問和質(zhì)詢制度兩個層面健全政府回應(yīng)機(jī)制。一方面，增強(qiáng)人大常委會專題詢問的常態(tài)化與互動性。從詢問的開展數(shù)量來看，人大常委會專題詢問作為詢問方式的創(chuàng)新與深化，日益成為人大監(jiān)督政府的重要手段。但是，當(dāng)前專題詢問的數(shù)量仍相對較少，例如全國人大常委會平均每年開展3 次左右⑤栗戰(zhàn)書：《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告》，《人民日報》2020年6月1日，第2版。。因此，應(yīng)該不斷提升專題詢問的數(shù)量并將開展時間逐步固定下來，從而推動專題詢問制度化。從詢問的質(zhì)量來看，目前專題詢問主要以口頭形式的“一問一答”為主，政府分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人就人大常委會組成人員的問題進(jìn)行回答，少數(shù)情況下會存在追問環(huán)節(jié)。這種問答模式在一定程度上存在著流于形式的風(fēng)險，影響了專題詢問的針對性和有效性。因此，進(jìn)一步完善問答環(huán)節(jié)的程序，增強(qiáng)問答過程的互動性，逐漸探索將“一問一答”形式轉(zhuǎn)變?yōu)槎噍喆蔚霓q論環(huán)節(jié)，不斷拓展問答的深度和廣度，提升問答的質(zhì)量與效果。

另一方面，提升人大質(zhì)詢制度的可操作性和實(shí)效性。在實(shí)踐過程中，人大質(zhì)詢權(quán)長期處于休眠狀態(tài)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在2017 年，“全國31 個省市區(qū)中僅有黑龍江、江蘇、湖南、廣東等7 個省份開展過質(zhì)詢，全國2856 個縣區(qū)中僅有40 個縣區(qū)人大及其常委會行使過80 次質(zhì)詢權(quán)，不少地方從人大常委會成立起就沒有提出過一起質(zhì)詢案?！雹偻鯑|亮：《新形勢下人大質(zhì)詢制度發(fā)展和展望》，《人大研究》2017年第6期。因此，增加質(zhì)詢案的啟動頻率是提升人大質(zhì)詢工作的前提條件。當(dāng)前，提出質(zhì)詢案需要人大會議主席團(tuán)或委員長會議、主任會議決定。盡管這一程序?qū)S護(hù)政治穩(wěn)定具有重要意義，但也增加了對質(zhì)詢案進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)的風(fēng)險。因此，可以采用列舉等方法對不符合要求的質(zhì)詢案的內(nèi)容、形式等進(jìn)行明確規(guī)定，并將其細(xì)化和規(guī)范化，從而減少影響質(zhì)詢案啟動的人為因素。同時，逐漸建立專題詢問與質(zhì)詢的有序銜接機(jī)制，對于專題詢問結(jié)果不滿意或不能有效整改落實(shí)等情況，可以考慮直接啟動質(zhì)詢程序。此外，規(guī)范與改進(jìn)質(zhì)詢的問答程序是完善人大質(zhì)詢制度的重要組成部分。在被質(zhì)詢?nèi)藛T的答復(fù)方式方面，應(yīng)明確被質(zhì)詢?nèi)藛T口頭答復(fù)與書面答復(fù)的適用標(biāo)準(zhǔn)和具體要求，保證答復(fù)的真實(shí)性和深入性。在質(zhì)詢的問答結(jié)果處理方面，雖然相關(guān)法律規(guī)定了對于答復(fù)不滿意的可以進(jìn)行二次答復(fù)，但對于二次答復(fù)后仍不滿意的情況則缺乏明確規(guī)定，從而影響了質(zhì)詢的質(zhì)量和效果。因此，不斷完善問答流程，對于最終答復(fù)不滿意的可考慮組織特定問題調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查或直接進(jìn)入撤職或罷免程序等，切實(shí)提升質(zhì)詢實(shí)效性。

（三）著力健全政府對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的回應(yīng)機(jī)制

談話函詢是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處置線索的重要方式，也是判斷問題線索是否進(jìn)入初步核實(shí)階段的重要環(huán)節(jié)。因此，健全談話函詢制度是加強(qiáng)政府對紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)回應(yīng)的重要措施。其一，明確劃分談話函詢適用情形?！坝捎诤儽日勗捀啽恪o風(fēng)險，基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不同程度存在談函不均衡現(xiàn)象?！雹谫F州省銅仁市紀(jì)委監(jiān)委課題組：《關(guān)于運(yùn)用談話函詢方式處置問題線索的調(diào)研》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2019年12月12日，第8版。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中更傾向采用函詢方式，這也在很大程度上導(dǎo)致被詢問人答復(fù)的真實(shí)性、深入性與互動性等較難保證，因此應(yīng)明確劃分談話與函詢的適用情形，逐漸增加談話的使用比例。其二，規(guī)范談話函詢操作程序。當(dāng)前，談話函詢程序仍不健全，談話函詢質(zhì)量不高、“走過場”等問題較為突出。因此，對于談話程序而言，應(yīng)嚴(yán)格制定談話方案，明確談話的時間、地點(diǎn)、人員等，增強(qiáng)談話過程的互動性、針對性與深入性，并加強(qiáng)對談話過程的完整記錄和存檔。對于函詢程序來說，則需要加緊制定統(tǒng)一的文書格式，規(guī)定函詢的內(nèi)容、形式、答復(fù)時間以及相關(guān)證明材料等。其三，加強(qiáng)對談話函詢結(jié)果的運(yùn)用。當(dāng)前，很多談話函詢變成了消化問題線索的方式，“存在一談了之、一函了之的情況”③重慶市黔江區(qū)紀(jì)委監(jiān)委課題組：《關(guān)于運(yùn)用談話函詢方式處置問題線索的調(diào)研》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》2020年1月23日，第8版。。因此，相關(guān)部門應(yīng)加大對談話函詢結(jié)果的抽查核實(shí)力度，并不斷提升抽查比例，從而減少逃避責(zé)任追究行為。對于經(jīng)調(diào)查不屬實(shí)的，應(yīng)該進(jìn)行二次談話，若仍然不承認(rèn)錯誤，可考慮直接進(jìn)入調(diào)查或?qū)徖憝h(huán)節(jié)，加強(qiáng)談話函詢與其他工作程序的銜接配合。與此同時，注重談話函詢結(jié)果的跟蹤監(jiān)督與回訪，并及時糾正或懲處整改不力現(xiàn)象，確保談話函詢落到實(shí)處。

四、強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的核心保障

懲罰是問責(zé)過程的核心維度，也是保證責(zé)任實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制性措施，甚至從一定程度上來講，“問責(zé)意味著某種懲罰”④Robert D.Behn,Rethinking Democratic Accountability. Washington,D.C.:Brookings Institution Press,2001,pp.3-4.。一般而言，如果問責(zé)對象存在某種失責(zé)行為，就應(yīng)當(dāng)接受相應(yīng)的懲罰?！叭绻试S違規(guī)行為不受懲罰，那么紀(jì)律的權(quán)威就會逐漸為違規(guī)行為所侵蝕?！雹輀法]愛彌兒·涂爾干：《道德教育》，陳光金、沈杰、朱諧漢譯，上海：上海人民出版社，2006年，第123頁。懲罰對于問責(zé)而言尤為重要，懲罰的方式可能是“剛性的”紀(jì)律處分或法律制裁，也可能是“柔性的”道歉、誡勉談話等。但需要說明的是，無論哪種懲罰方式，懲罰本身并非主要目的。“懲罰從實(shí)質(zhì)上講是朝前看的：它關(guān)心我們對于社會，包括罪犯，可能做的將來的善事。”①[英]H.L.A.哈特：《懲罰與責(zé)任》，王勇、張志銘、方蕾等譯，北京：華夏出版社，1989年，第153頁。因此，懲罰更重要的意義在于能夠產(chǎn)生強(qiáng)大的震懾作用和邊際效應(yīng)，通過懲罰性后果約束政府權(quán)力，減少甚至避免失責(zé)行為。當(dāng)前政府問責(zé)實(shí)踐中，責(zé)任主體不明、責(zé)任類型不清、量罰不公等問題不同程度地影響了責(zé)任追究結(jié)果的公正性和有效性，從而制約了問責(zé)效能。因此，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制是提升政府問責(zé)效能的核心保障。

（一）理順權(quán)責(zé)關(guān)系，明確責(zé)任主體

責(zé)任主體是責(zé)任追究的目標(biāo)，明確責(zé)任主體即明確“由誰擔(dān)責(zé)”是保證責(zé)任追究結(jié)果公正的重要前提。在政府問責(zé)過程中，對于個體官員的失責(zé)行為，由于責(zé)任主體相對清晰，一般情況下較為容易對其進(jìn)行責(zé)任追究。但是對于多元主體參與的政府治理過程，如集體決策的失責(zé)行為，就很容易出現(xiàn)“多手難題”。政府間、部門間以及官員間存在相互推諉、逃避責(zé)任等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致真正應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的主體沒有受到應(yīng)有的懲罰。特別是處于弱勢地位的人員更容易被當(dāng)作“替罪羊”，“那些能夠解釋和引導(dǎo)公共輿論的人，往往能夠有效地將失敗和困難歸咎于他人”②Gerry Stoker,“Governance as Theory:Five Propositions,”International Social Science Journal, vol.50,issue.155(March 1998),pp.17-28.。因而，需要進(jìn)一步明確責(zé)任主體，從而實(shí)現(xiàn)政府責(zé)任的明確化和法定化。其一，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。政府機(jī)構(gòu)是政府職責(zé)的載體，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革是理順政府權(quán)責(zé)的重要基礎(chǔ)。當(dāng)前，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性與合理性仍有待提升，不同機(jī)構(gòu)之間存在職權(quán)不清的現(xiàn)象。③馬雪松、王慧：《現(xiàn)代國家治理視域下壓力型體制的責(zé)任政治邏輯》，《云南社會科學(xué)》2019年第3期。因此，應(yīng)該積極轉(zhuǎn)變政府職能，并依據(jù)政府職能合理增設(shè)、合并和裁撤相關(guān)部門，切實(shí)解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清等問題，從而構(gòu)建分工明確、科學(xué)合理、協(xié)同高效的政府組織體系。其二，堅持權(quán)責(zé)一致原則，科學(xué)劃分政府權(quán)責(zé)。權(quán)責(zé)一致是現(xiàn)代公共行政的基本原理，也是責(zé)任追究的重要原則。在政府權(quán)力運(yùn)作過程中，權(quán)力與責(zé)任具有統(tǒng)一性，有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)需賦權(quán)，權(quán)力越大則責(zé)任越大。因此，應(yīng)“根據(jù)權(quán)責(zé)一致的基本原則，明確身處何位，該干何事，所肩何職，應(yīng)盡何責(zé)”④張喜紅：《權(quán)責(zé)一致：責(zé)任政治建設(shè)的基本前提》，《思想戰(zhàn)線》2016年第6期。。其三，完善政府權(quán)責(zé)清單制度，推進(jìn)政府責(zé)任劃分制度化、法治化。政府的權(quán)責(zé)關(guān)系不僅需要理順弄清，更需要將其法定化。深入推進(jìn)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單制度，依法確權(quán)明責(zé)，將政府間、部門間以及人員崗位間的權(quán)力與責(zé)任的具體內(nèi)容、范圍邊界等精細(xì)化、明確化和法治化，從而有效防止有權(quán)無責(zé)、權(quán)大責(zé)小等權(quán)責(zé)不匹配現(xiàn)象。

（二）厘清責(zé)任類型，構(gòu)建多元協(xié)同的責(zé)任追究體系

分清責(zé)任類型即明確“所擔(dān)何責(zé)”是實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的重要條件，也是影響責(zé)任追究結(jié)果公正的重要因素。現(xiàn)代政府的責(zé)任并非鐵板一塊，而是多元復(fù)合的責(zé)任體系，具有不同的責(zé)任類型。關(guān)于公共問責(zé)類型的劃分，有的學(xué)者從控制來源和控制程度兩個維度將其劃分為科層責(zé)任、法律責(zé)任、專業(yè)責(zé)任與政治責(zé)任。⑤Barbara S.Romzek,Melvin J.Dubnick,“Accountability in Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy,”Public Administration Review, vol.47,issue.3 (May 1987),pp.227-238.基于此，中國的政府責(zé)任主要包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和黨紀(jì)責(zé)任等主要類型。由于責(zé)任類型的不同，責(zé)任追究的主體、程序、結(jié)果等也存在差異，從而形成了不同的責(zé)任追究機(jī)制。因此，應(yīng)該在明確責(zé)任類型的基礎(chǔ)上，針對不同責(zé)任類型進(jìn)行與之相應(yīng)的責(zé)任追究。有時一種失責(zé)行為可能涉及一種責(zé)任，有時可能包含多種甚至全部責(zé)任。因此，確保應(yīng)擔(dān)責(zé)任的全部有效追究是責(zé)任追究公正性的內(nèi)在要求。然而，在當(dāng)前政府責(zé)任追究中，仍存在以追究個別責(zé)任代替全部責(zé)任的現(xiàn)象。追究黨紀(jì)責(zé)任和行政責(zé)任的情形較多，政治責(zé)任和法律責(zé)任的追究則相對不足。因此，積極構(gòu)建多元復(fù)合、協(xié)同高效的責(zé)任追究體系，從而保證責(zé)任追究類型的完整性。其一，進(jìn)一步完善黨紀(jì)責(zé)任和行政責(zé)任追究機(jī)制。以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)為主體開展的責(zé)任追究是當(dāng)前中國政府問責(zé)中主要的責(zé)任追究機(jī)制。因而，深入推進(jìn)黨紀(jì)責(zé)任和行政責(zé)任追究的精準(zhǔn)化、規(guī)范化和法治化，針對官員的失責(zé)行為進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)，不斷增強(qiáng)責(zé)任追究工作的針對性和有效性。其二，逐漸加強(qiáng)政治責(zé)任追究機(jī)制。當(dāng)前，追究官員政治責(zé)任的現(xiàn)象相對較少，人大在政府責(zé)任追究中的作用尚未充分發(fā)揮。因此，應(yīng)該不斷增強(qiáng)人大及其常委會的追責(zé)能力與追責(zé)效能，逐步提升罷免案的可操作性和運(yùn)用頻率，從而真正實(shí)現(xiàn)官員的政治責(zé)任。其三，對于政府官員的違法行為，要同時開展法律責(zé)任追究，不能因追究了黨紀(jì)責(zé)任或行政責(zé)任而免除了法律責(zé)任。此外，積極加強(qiáng)各種責(zé)任追究機(jī)制的協(xié)同配合、融會貫通和有效銜接，切實(shí)提升責(zé)任追究效能。

（三）規(guī)范與公正量罰，建立健全容錯機(jī)制

量罰即裁量失責(zé)主體“擔(dān)責(zé)多少”是實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的關(guān)鍵步驟，也是對責(zé)任追究結(jié)果影響最直接的環(huán)節(jié)。量罰程序是否規(guī)范、量罰結(jié)果是否公正關(guān)乎責(zé)任追究的公正性。當(dāng)前責(zé)任追究實(shí)踐中，量罰仍存在較大的隨意性和主觀性，“受領(lǐng)導(dǎo)意志、輿論炒作等因素影響，處罰結(jié)果輕重不一更為明顯”①樓國康：《規(guī)范執(zhí)紀(jì)問責(zé)方式 釋放法規(guī)制度力量》，《檢察日報》2015年10月27日，第7版。。因此，一方面，規(guī)范量罰程序，明確責(zé)任分擔(dān)，增強(qiáng)量罰的規(guī)范性和公正性。逐步提升案件審理過程的公開性，加強(qiáng)對集體決定環(huán)節(jié)的明確記錄，避免因個別領(lǐng)導(dǎo)人意志而干擾量罰結(jié)果。同時，對于涉及多人的失責(zé)行為，應(yīng)該合理劃分領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、直接責(zé)任等。堅持錯責(zé)相當(dāng)原則，明確責(zé)任分擔(dān)，避免出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任大而懲罰小等問題。另一方面，堅持寬嚴(yán)相濟(jì)原則，建立健全容錯機(jī)制。與“失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)”一樣，“懲前毖后、治病救人”也是政府問責(zé)的基本原則。對于嚴(yán)重的失責(zé)行為特別是故意為之的行為必須依法依規(guī)嚴(yán)肅處理，從而確保責(zé)任落實(shí)且發(fā)揮震懾警醒作用。但是，對于在改革發(fā)展穩(wěn)定過程中出現(xiàn)的情節(jié)相對較輕的無意過失行為，也應(yīng)該予以區(qū)分和寬容對待②《把新發(fā)展理念落到實(shí)處》（2016年1月18日），習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第225頁。，從而激勵政府工作人員敢于干事創(chuàng)業(yè)、勇于擔(dān)當(dāng)作為，減少與防止出現(xiàn)因追責(zé)失度或追責(zé)不公而引發(fā)的“為官不為”現(xiàn)象。為此，應(yīng)加快建立健全官員容錯機(jī)制，推進(jìn)問責(zé)與容錯均衡發(fā)展。進(jìn)一步細(xì)化和明確減責(zé)或免責(zé)的適用情形，“要有清晰的技術(shù)邊界”③毛壽龍：《“容錯免責(zé)”需給改革者劃定“權(quán)利”邊界》，《人民論壇》2016年第12期。，制定更具操作性、科學(xué)性和規(guī)范性的責(zé)任減免認(rèn)定程序和實(shí)施細(xì)則。同時，嚴(yán)肅、慎重和規(guī)范使用減責(zé)免責(zé)條款，加強(qiáng)對容錯減責(zé)免責(zé)工作的監(jiān)督。既要對符合條件的官員進(jìn)行責(zé)任減免，又要防止相關(guān)條款的濫用，避免將容錯機(jī)制當(dāng)作避責(zé)工具，從而影響責(zé)任追究結(jié)果的公正性。

五、結(jié)論與展望

基于上述研究可知，信息、回應(yīng)與懲罰是政府問責(zé)過程的3 個主要環(huán)節(jié)。因此，在過程視角下，提升政府問責(zé)效能應(yīng)以完善信息獲取機(jī)制為重要前提、以健全政府回應(yīng)機(jī)制為關(guān)鍵舉措、以強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制為核心保障，從而不斷增強(qiáng)政府問責(zé)的科學(xué)性、民主性與公平性。筆者意在強(qiáng)調(diào)兩個方面，一方面，積極轉(zhuǎn)變問責(zé)理念，不僅要重視完善政府問責(zé)過程中的責(zé)任追究環(huán)節(jié)，還要對信息與回應(yīng)環(huán)節(jié)進(jìn)行改進(jìn)，從而更加全面整體地思考政府問責(zé)效能提升的有效路徑；另一方面，不斷強(qiáng)化政治問責(zé)，更加注重發(fā)揮公眾和國家權(quán)力機(jī)關(guān)在政府問責(zé)中的積極作用，把以人民為中心理念貫穿于政府問責(zé)的全過程。

責(zé)任政治建設(shè)是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的有效路徑，應(yīng)與現(xiàn)代化建設(shè)同步推進(jìn)。問責(zé)是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政治的核心舉措，因而，探尋政府問責(zé)效能的提升之道作為政府問責(zé)理論研究和實(shí)踐探索的重要內(nèi)容永遠(yuǎn)在路上。政府問責(zé)作為一種社會關(guān)系，涉及的環(huán)節(jié)眾多、關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域廣泛，本文無法對提升政府問責(zé)效能的全部路徑進(jìn)行研究，僅就每個維度內(nèi)的突出問題加以論析。因而，伴隨著問責(zé)實(shí)踐的不斷發(fā)展，繼續(xù)圍繞問責(zé)過程的三個維度開展更為精細(xì)化和科學(xué)化的研究尤為必要，從而為全面提升政府問責(zé)效能提供有效支撐。