陳 曦

（中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163313）

一、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的回望與梳理

1.革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。1921年，中國(guó)共產(chǎn)黨成立，“中國(guó)共產(chǎn)黨第一綱領(lǐng)”在一大會(huì)議上被采納。一大黨綱由于在體例上與黨章十分類(lèi)似，因此成為了中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上的第一部黨內(nèi)法規(guī)。1922年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨二大在上海召開(kāi)。這次會(huì)議在黨的歷史上誕生了多個(gè)首次，其中就包括首部黨章的誕生。黨章，作為黨內(nèi)法規(guī)中效力最高的表現(xiàn)形式，其地位可以類(lèi)比憲法在法律體系中的位階，內(nèi)容規(guī)范也可以作為其他黨內(nèi)法規(guī)的重要依據(jù)。[1]在這一時(shí)期，黨章進(jìn)一步嚴(yán)肅了黨內(nèi)的相關(guān)紀(jì)律，為黨的紀(jì)律建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。在黨的發(fā)展史上，黨章經(jīng)過(guò)數(shù)次修正，與時(shí)俱進(jìn)地為黨的建設(shè)不斷提供理論遵守和文本依據(jù)，也為新民主主義革命的勝利奠定了黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)。

然而，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)這一宏大的歷史任務(wù)并不是一蹴而就的，革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的黨內(nèi)法規(guī)在體例設(shè)置還比較簡(jiǎn)單，在內(nèi)容上也不夠嚴(yán)密。最為突出的表現(xiàn)是當(dāng)時(shí)多數(shù)的黨內(nèi)法規(guī)都是以“指示”“決定”等黨內(nèi)文件形式存在，且條文規(guī)定的內(nèi)容大多比較籠統(tǒng)、模糊、缺乏針對(duì)性，對(duì)于具體違反黨內(nèi)法規(guī)采取的懲治措施缺少比較明確、細(xì)致的規(guī)范闡述。上述問(wèn)題帶來(lái)的直接后果是這一時(shí)期的文件約束力相對(duì)較低、體系化弱，難以滿(mǎn)足實(shí)際需要。此后，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的重要分水嶺出現(xiàn)——黨的六屆六中全會(huì)，這次全會(huì)提出要更加重視黨內(nèi)制度建設(shè)，以后的相關(guān)文件在內(nèi)容與形式上均有了質(zhì)的飛躍。

2.社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。具體是指1949年新中國(guó)成立至改革開(kāi)放之前這一歷史時(shí)期。這一階段的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，主要呈現(xiàn)如下基本特征：一是黨內(nèi)紀(jì)律的重視程度提升。從1950年開(kāi)始，黨內(nèi)開(kāi)始有規(guī)劃、有步驟地開(kāi)展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)，在此過(guò)程中，黨內(nèi)干部的紀(jì)律意識(shí)、戰(zhàn)斗意識(shí)大大提升，貪污腐敗問(wèn)題得到了極大解決。二是集中建章立制?！吨泄仓醒腙P(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》 《中共中央關(guān)于在全黨全軍開(kāi)展整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的指示》 《關(guān)于開(kāi)展反對(duì)官僚主義、反對(duì)命令主義、反對(duì)違法亂紀(jì)的指示》 以及 《關(guān)于增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)的決議》 ，分別在1949年、1950年、1953年和1954年相繼頒布施行，以上法規(guī)針對(duì)黨內(nèi)紀(jì)律渙散、浪費(fèi)成風(fēng)的問(wèn)題進(jìn)行了約束，為當(dāng)時(shí)的黨內(nèi)紀(jì)律建設(shè)提供了相對(duì)完備的制度保障。然而，這一時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)缺乏穩(wěn)定性，一定程度損害了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。[2]

3.改革開(kāi)放至黨的十八大時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)在北京召開(kāi)，這是一次具有歷史意義的會(huì)議，其中一個(gè)重大發(fā)展就是在制度建設(shè)方面進(jìn)一步完善了黨內(nèi)法規(guī)制度，加強(qiáng)了黨的巡視和紀(jì)律監(jiān)督工作。這一時(shí)期先后出臺(tái)了 《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)黨員干部黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定》 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 （試行）》 等一系列黨內(nèi)規(guī)范。[3]之后，在黨的十一屆五中全會(huì)上又審議通過(guò)了一項(xiàng)重要議題即 《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》?！稖?zhǔn)則》 中明確強(qiáng)調(diào)：“每個(gè)黨員都必須采取措施，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一，嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律，把紀(jì)律作為自己言行的標(biāo)準(zhǔn)”，這標(biāo)志著黨的紀(jì)律建設(shè)進(jìn)一步進(jìn)入了科學(xué)化、規(guī)范化的軌道。

4.黨的十八大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨的十八大以來(lái)，黨總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，高度重視黨的紀(jì)律建設(shè)，將全面從嚴(yán)治黨上升至前所未有的理論高度與戰(zhàn)略高度，其中一個(gè)重要的體現(xiàn)就是在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中創(chuàng)造性加入了“全面從嚴(yán)治黨”。將過(guò)去以“思想建黨”為主的黨內(nèi)紀(jì)律建設(shè)進(jìn)一步發(fā)展為“思想建黨”與“制度建黨”雙管齊下；同時(shí)將“以德治黨”與“依規(guī)治黨”相融合，從道德與制度兩個(gè)層面嚴(yán)抓黨內(nèi)隊(duì)伍建設(shè)。與此同時(shí)，黨在實(shí)踐當(dāng)中不斷扎緊制度籠子，細(xì)化、強(qiáng)化黨內(nèi)各項(xiàng)法規(guī)制度，使各項(xiàng)制度更加全面化與系統(tǒng)化，逐步形成了一套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。《中央八項(xiàng)規(guī)定》 《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》 《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》 《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》 《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》 等一系列黨內(nèi)法規(guī)相繼出臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，黨的十八大以來(lái)，中央涉及修訂或全新出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)總量接近60部，為從嚴(yán)治黨提供了強(qiáng)大了制度保障。

除了黨內(nèi)法規(guī)的大量制定之外，黨的十八大以來(lái)，還針對(duì)過(guò)去黨內(nèi)法規(guī)中存在的矛盾、重復(fù)等問(wèn)題，進(jìn)行了大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理。這讓目前留存的黨內(nèi)法規(guī)更為精簡(jiǎn)、準(zhǔn)確，效力大大提升。2013年8月，黨中央部署完成第一批清理，發(fā)布了 《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，共清理相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范和文件達(dá)700余件；2014年，第二輪清理，共完成的清理達(dá)400余件。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

1.規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃與解釋工作，“體系”為先。一是要注重頂層設(shè)計(jì)。這不但需要中央相關(guān)部門(mén)及時(shí)根據(jù)不同階段的具體問(wèn)題作出長(zhǎng)期的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展規(guī)劃，還需要地方相關(guān)部門(mén)的密切配合。地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)范做好落實(shí)工作，對(duì)黨內(nèi)規(guī)范及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充，使其更加貼近實(shí)踐。二是注重基層調(diào)研?；鶎诱{(diào)研是落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的先決條件，只有經(jīng)過(guò)調(diào)研的規(guī)范才更具有說(shuō)服力和可操作性，同時(shí)只有通過(guò)調(diào)研才可以發(fā)現(xiàn)最為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，使相應(yīng)法規(guī)更貼近實(shí)際。三是注重廣開(kāi)言路。廣泛征求意見(jiàn)，積極聽(tīng)取各階層、各領(lǐng)域的發(fā)聲，使黨內(nèi)法規(guī)更加民主。四是注重黨內(nèi)法規(guī)條文的解釋工作。首先，解釋主體應(yīng)當(dāng)有明確權(quán)限。目前，實(shí)踐中存在著解釋主體分散的現(xiàn)象，極大影響了解釋的權(quán)威性。其次，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)范解釋方法。要綜合運(yùn)用邏輯、體系、目的、文義、列舉、反對(duì)、補(bǔ)正等法律條文中常用的解釋方式。嚴(yán)格杜絕在黨內(nèi)法規(guī)中進(jìn)行擴(kuò)大解釋和類(lèi)推解釋?zhuān)苊饨忉寵?quán)的無(wú)序擴(kuò)張。

2.明確黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施責(zé)任，“落實(shí)”為重。黨內(nèi)法規(guī)的生命在于施行，黨內(nèi)法規(guī)自誕生以來(lái)其貫徹執(zhí)行就是重中之重。早在新民主主義革命時(shí)期就有明確規(guī)定：“嚴(yán)明黨的紀(jì)律，是全體黨員和黨的各部門(mén)的首要義務(wù)”“違反黨的紀(jì)律必須經(jīng)過(guò)黨委審查”。[4]中國(guó)共產(chǎn)黨第五次全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生了黨的歷史上第一個(gè)中央監(jiān)察委員會(huì)。1979年，第一次中央紀(jì)律檢查委員會(huì)全會(huì)批準(zhǔn)了 《中共中央紀(jì)律檢查工作任務(wù)規(guī)定》，規(guī)定了“職權(quán)范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置”，與此同時(shí)中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的基本任務(wù)被確定為“維護(hù)黨的規(guī)章制度，認(rèn)真改進(jìn)黨的作風(fēng)”。2019年，頒布了 《中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部法律法規(guī)實(shí)施責(zé)任制規(guī)定》。以上舉措都鮮明地體現(xiàn)了黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)落實(shí)極端重要性的認(rèn)識(shí)。

3.完善各項(xiàng)審查機(jī)制，“監(jiān)督”為要。要完善各項(xiàng)監(jiān)察機(jī)制，時(shí)刻強(qiáng)調(diào)保持監(jiān)督管理態(tài)勢(shì)不放松，以一種常態(tài)化的工作機(jī)制保持黨內(nèi)壓力和戰(zhàn)斗性，防止“一陣風(fēng)”式的監(jiān)督檢查。在實(shí)踐中堅(jiān)持好監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，發(fā)揚(yáng)“懲前毖后、治病救人”的優(yōu)良傳統(tǒng)，把黨的干部管理監(jiān)督關(guān)口前移，加強(qiáng)對(duì)干部的日常教育和提醒，將嚴(yán)管和厚愛(ài)統(tǒng)一起來(lái)。要活化監(jiān)管方式，充分發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委作用，充分利用巡視巡察和派駐監(jiān)督的作用，加強(qiáng)監(jiān)督的范圍和力度，將領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于黨規(guī)黨紀(jì)的熟知理解程度作為巡查的重點(diǎn)考察內(nèi)容之一；將日常督查和專(zhuān)項(xiàng)巡查相結(jié)合，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督在時(shí)間廣度和內(nèi)容深度上的互補(bǔ)。[5]充分利用外部監(jiān)督力量，充分發(fā)揮媒體力量、人大代表的監(jiān)督力量，建立一套較為完善的外部信息收集機(jī)制。