□ 熊萬勝 袁中華

內(nèi)容提要 如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是當(dāng)代中國面臨的一個重大命題?；谥袊鞘袀鹘y(tǒng)以及地方與城市關(guān)系的獨特性，研究城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題必須注意到城市與地方之間的關(guān)系，而既有研究普遍忽視了這一視角。近代已降，尤其是改革開放以來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，中國傳統(tǒng)的地方與城市關(guān)系發(fā)生了重大變化，形成了城市地方體制和城鄉(xiāng)關(guān)系緊密化的態(tài)勢。結(jié)果是，地方政府在行政上服從于城市政府，地方社會系統(tǒng)服從于城市社會系統(tǒng)。在這種城市主導(dǎo)地方社會的城鄉(xiāng)格局中，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就有一個如何發(fā)揮出地方政府相對于城市立場的自主性問題。而這需要地方政府找準政策平衡點，在城鄉(xiāng)之間均衡分配發(fā)展權(quán)。在現(xiàn)階段，如果說全局性的大城市中心主義一時難以撼動的話，走出市縣內(nèi)部的城區(qū)中心主義是一個可能的出路。

在中國，城市和鄉(xiāng)村是同一個地方政府治下的不同區(qū)域，因此，研究中國的城鄉(xiāng)關(guān)系必須注意到城市與地方之間的關(guān)系。

在中國的城市傳統(tǒng)中，城鎮(zhèn)體系與地方政府體系合二為一，所以，每一個城鎮(zhèn)聚落既是一個城市，也是一個地方社會的首府。比如，省以下的每一級政府和直轄市政府，都既是所在城鎮(zhèn)的城市政府，也是所轄區(qū)域的地方政府。作為地方政府，它能夠統(tǒng)籌所轄各個區(qū)域之間以及城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之間的發(fā)展；作為城市政府，它卻可以利用地方管轄權(quán)讓所轄地方和周圍鄉(xiāng)村從屬于城市尤其是城區(qū)。作為城鎮(zhèn)聚落，相互之間是互不隸屬的，作為地方首府，卻是一級管一級的。上一級政府作為地方政府，本應(yīng)平衡所屬各個區(qū)域之間及城鄉(xiāng)之間的關(guān)系；作為城市政府，卻也有讓周圍區(qū)域和鄉(xiāng)村從屬于所在中心城市或者城區(qū)的傾向。最終的結(jié)果是，地方政府以本位主義助長了城市中心主義，這種城市中心主義的一種極端表現(xiàn)是城區(qū)中心主義，地方政府把發(fā)展權(quán)集中在城區(qū)及其開發(fā)區(qū)，犧牲了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。在這種體制格局中，如何避免各級政府陷入過度的城市中心主義或城區(qū)中心主義，使之能夠在城鎮(zhèn)化的過程中兼顧?quán)l(xiāng)村振興，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是一個現(xiàn)實課題。

一、二重性：城市與地方關(guān)系的千年傳統(tǒng)

中國的城市傳統(tǒng)主要是在郡縣制條件下形成的，可以說它是一種郡縣制下的城市傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)下的城市是一種體國經(jīng)野的產(chǎn)物，劃分地方，然后設(shè)置首府，修筑城墻，稱之為城，如果城內(nèi)外還有市場，就是城市。設(shè)置在城市內(nèi)的地方政府統(tǒng)領(lǐng)城市和鄉(xiāng)村。所以，研究中國的城市傳統(tǒng)不能僅僅就城市的發(fā)展來談，研究中國的城鄉(xiāng)關(guān)系也不能局限于城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，需要放在城市與地方的關(guān)系中來談。

展開來說，中國城市傳統(tǒng)的特征可以概括為三個方面。其一，城市體系與地方體系的合一。按照薛鳳旋的理解，中國城市傳統(tǒng)的本質(zhì)是：在這個以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的國度里，建立了大一統(tǒng)的郡縣體制，城市體系和行政體系混合為一個有機體，以保持人與自然的大平衡；國家不依賴于工貿(mào)活動，所有省、府、州縣城市都是如此，它們基本都是地區(qū)行政中心，任務(wù)是管理和服務(wù)地方，其他功能都是次要的①。薛鳳旋的表述比較理想化，實際的意思是城市作為地方的首府所在地而存在，城市在功能和起源上具有濃厚的行政性。其二，每一個完整的地方社會都是有城有鄉(xiāng)的“城鄉(xiāng)社會”②，那么，城鄉(xiāng)關(guān)系也就總是體現(xiàn)為城市與整個地方的關(guān)系。無論是城市區(qū)域還是鄉(xiāng)村區(qū)域都沒有自治權(quán)，同屬一個地方政府來管轄。有城未必有發(fā)達的市場，更不必有成規(guī)模的城市社會。相應(yīng)的，一種排斥鄉(xiāng)村的市民意識或者城市認同也不明顯，城鄉(xiāng)之間具有一種文化上的統(tǒng)一性。這完全不同于西方基于地方自治和商業(yè)經(jīng)濟的城市。在西方的城市傳統(tǒng)中，城市是一個相對完整的城市社會，是一個相對獨立的自治區(qū)域，城市與城外的鄉(xiāng)村或相鄰城市分屬不同的自治性地方。其三，城鎮(zhèn)二元區(qū)分，在城市體系之下還有一個集鎮(zhèn)體系。城市是行政性的，集鎮(zhèn)具有更加明顯的市場性。一般我們不把這種集鎮(zhèn)稱為是城市，在歷史上，只有修建有城墻的地方才可能是城市，而集鎮(zhèn)一般都沒有城墻。更一般性地說，在中國的城市傳統(tǒng)中，將一個聚落界定為城市不僅僅考慮人口密度和產(chǎn)業(yè)分工，更要考慮它在地方社會系統(tǒng)中是否處于中心地位。如果僅僅在一個鄉(xiāng)村社區(qū)中處于中心地位，還夠不上是城市，必須在一個縣級“地方”社會系統(tǒng)處于中心地位才算得上是城市。

這樣的城市傳統(tǒng)在變革中維持，在不同的歷史時期各有特點。在遙遠的周代，當(dāng)時存在國野之分，城市為國，城外有野，城市的軍事性和殖民性都比較突出，城市與地方的關(guān)系緊張③。在漫長的大一統(tǒng)郡縣制時代，城市在經(jīng)濟上依賴鄉(xiāng)村，城市統(tǒng)領(lǐng)整個地方，城鄉(xiāng)在經(jīng)濟和文化上的一體性色彩濃厚④。馬克思概括說：“亞細亞的歷史是城市和鄉(xiāng)村無差別的統(tǒng)一”⑤。到了近代，隨著工業(yè)化的起步，城市的生產(chǎn)性相對于消費性得到了發(fā)展，城市需要汲取資源來支撐工商業(yè)發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系趨于緊張⑥。這對于地方政府來說，是一種困擾，它需要在緊張的城鄉(xiāng)關(guān)系中間找準自己作為政府的立場，要建立政策平衡點。如果說在國家依靠農(nóng)業(yè)稅費的時代，地方政府的工作重心主要放在鄉(xiāng)村，國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系是彼時的主要矛盾之一；那么，在依靠工商業(yè)謀發(fā)展的時代，地方政府的工作重心不得不轉(zhuǎn)向城市，城市與地方的關(guān)系就成為值得研究的重要關(guān)系。

應(yīng)該說，1840年以后的城市與地方關(guān)系相比于此前的郡縣制中國要緊張，到了1949年以后，顯然是更加緊張了。我們要在一個人地關(guān)系高度緊張的空間關(guān)系中展開十分消耗土地資源的工業(yè)化建設(shè)，這就會帶來空間上的緊張關(guān)系。我們要在一窮二白的落后經(jīng)濟系統(tǒng)中發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟，不免要極大化對于鄉(xiāng)村社會的汲取力度，這就要求實施體制上的嚴格控制。這種緊張關(guān)系不是一成不變的，1949年以后城市與地方關(guān)系也可以劃分為幾個比較小的階段，和過去的三千年大趨勢類似，這七十年的城市與地方的關(guān)系也有一個“緊張—緩和—再緊張”的轉(zhuǎn)換。

首先，計劃經(jīng)濟時期的舉國體制使得鄉(xiāng)村從屬于城市，這是一種強制性的一體化，高度強制是以嚴格的體制區(qū)隔為條件的，傳統(tǒng)社會的城鄉(xiāng)“無差別的統(tǒng)一”被有嚴格區(qū)隔的統(tǒng)一所取代。這種區(qū)隔是如此的嚴格，以至于人們更多地注意到二元分隔的表現(xiàn)而忽視了這種分隔的目的其實在于一體化。也就是說，這個時期的城鄉(xiāng)關(guān)系的本質(zhì)是“一”而不是“二”。其次，隨著計劃經(jīng)濟體制的瓦解，鄉(xiāng)村工業(yè)化和集鎮(zhèn)經(jīng)濟得到發(fā)展，城市對于鄉(xiāng)村的控制能力一度衰減，傳統(tǒng)中國的那種無差別的統(tǒng)一似乎有所復(fù)活。再次，我國的城鎮(zhèn)化在2000年以后全面展開，城市本身成為中國最重要的“增長機器”⑦，它作為增長機器的意義至少可以和企業(yè)相提并論，也徹底超越了歷史上很重要的鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)。為了將城市增長機器的發(fā)展效率最大化，各個地方都加大了對于地方發(fā)展能力的集中，全力以赴地發(fā)展本地方的城市經(jīng)濟。城鄉(xiāng)關(guān)系趨于緊張，地方政府在城鄉(xiāng)之間很難建立政策平衡點，統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)的地方政府的行為越來越像是一個城市政府，尤其是一個城市的城區(qū)政府。

今天我們強調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其實是說地方政府要發(fā)揮出自己相對于城市的自主性，重建城鄉(xiāng)之間的政策平衡點，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)關(guān)系。可是，歷史的大趨勢似乎并不支持這種良好的愿望。如果我們要想在這種形格勢禁之下找到城鄉(xiāng)融合發(fā)展的契機，就必須進一步展開當(dāng)代城市與地方關(guān)系的細節(jié)，研究其中的機制，或許能發(fā)現(xiàn)替代性的方案。以下，筆者主要從兩個層面來研究當(dāng)代城市與地方關(guān)系的形成機制： 一個是隨著城市政府對于地方政府的行政控制能力的強化，郡縣制體制演變成“城市地方體制”；一個是隨著城市社會對于地方社會的控制能力的強化，形成了緊密型的城鄉(xiāng)關(guān)系。

二、城市地方體制的形成：地方政府在行政上服從于城市政府

隨著市場化、工業(yè)化和城市化的發(fā)展，點綴在地方社會中的城鎮(zhèn)逐漸壯大起來，越來越成為地方社會系統(tǒng)的主導(dǎo)。簡單地說，在郡縣制下的城市屬于地方，而今的地方屬于城市。應(yīng)該說今天的地方治理依然是在一種郡縣制傳統(tǒng)下的延續(xù)⑧，但是，城市的發(fā)展終于使得傳統(tǒng)郡縣制演變成一種城市主導(dǎo)的“城市地方體制”⑨，意指地方成為城市系統(tǒng)的一部分，地方政府集中整個地方的資源來發(fā)展城市。

這無疑是中國郡縣制傳統(tǒng)的一個極大的變化。在體制上，它是一系列制度改革的復(fù)合結(jié)果，其中最容易被人提到的是市管縣體制的普遍建立。實際上，有學(xué)者指出，新中國成立以后的地方體制已經(jīng)是郡縣制傳統(tǒng)的極大發(fā)揚，借助于黨政雙重科層體制，使得中國演變成為一種“超級郡縣國家”⑩。在這個超強能力的體制內(nèi)部發(fā)展出了一系列的局部調(diào)整，比如，縣市改成區(qū)、縣級市制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等相關(guān)體制變革一起參與塑造了新型的城市與地方關(guān)系。

在計劃經(jīng)濟時期，雖然說郡縣制中增加了黨政雙重的科層制?，但上級地方政府管轄下級地方政府的原則還是清晰的，具體表現(xiàn)為由地區(qū)行署作為省級政府的派出機構(gòu)統(tǒng)管所屬的城市區(qū)域和縣。舉例來說，1958-1983年間的常州專區(qū)轄常州、鎮(zhèn)江2 市和武進、金壇、溧陽、丹陽、揚中、句容、宜興、溧水、高淳9 縣。其中常州市是一個小市，有一小塊作為副食品供應(yīng)基地的郊區(qū)；城外的武進縣將常州市完全地包圍住，它為常州市服務(wù)，但在行政上并不從屬于常州市。但是，在1983年普遍地建立了市管縣體制，撤銷常州專區(qū)，武進縣等各縣歸屬常州市管轄。這就使得諸多縣級政府從屬于一個兼具地方政府權(quán)力的城市政府，這在中國歷史上是一個新的局面。1995年武進縣升格為武進市，2002年武進市撤銷，并入常州市區(qū)成為武進區(qū)，比較徹底地城市化了。但這并不等于城市與地方的合一，因為常州市還管轄了一個沒有改成區(qū)的溧陽市。

在市管縣體制下，當(dāng)代中國的地方政府間的縱向關(guān)系要比單純的郡縣制體制下復(fù)雜，每一級都有差異。在省一級，是一個地方管城市的格局。因為，直轄市除外的省級政府都不是城市政府，而是單純的地方政府，這些省級地方政府統(tǒng)管了各個地級市的市政府（還有少量的州和地區(qū)行署）。在地級市范圍內(nèi)，城市與地方的關(guān)系是含糊的。所謂“市政府”并不等于所在城區(qū)的城市政府，因為市政府還統(tǒng)管所在地市區(qū)之外的其他縣市。值得注意的是，如果市域內(nèi)只有一個區(qū)，那么，在城市聚落上就存在一個統(tǒng)一的城市政府； 如果有多個區(qū)，卻不會有一個不同于“市政府”的專管這幾個區(qū)的城市政府。所以，這個“市政府”兼具城市政府和地方政府的雙重屬性。市政府的工作重心通常是在“市本級”，也就是幾個區(qū)的范圍內(nèi)，市政府的財政收入要從這個范圍內(nèi)產(chǎn)生，市政府不能平調(diào)所屬縣市的財政收入，卻能動用所屬區(qū)政府的財政收入。當(dāng)然，我們應(yīng)該注意到市縣關(guān)系的區(qū)域差異很大，通常來說，北方地區(qū)的地級市對于縣級政府的控制能力和資源統(tǒng)籌能力更強大。

在縣一級，縣級政府也兼具了城市政府和地方政府的雙重屬性，城關(guān)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟越是發(fā)達，縣級政府就越是具有城市政府的色彩?？h級政府有三種名稱：縣（旗）、市、區(qū)。在縣級市與區(qū)這兩種類型中，政府的工作重心應(yīng)該是偏重城市的，而普通的縣（旗）政府的工作重心應(yīng)該放在發(fā)展涉農(nóng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的，這其實也是縣級市與普通縣的關(guān)鍵區(qū)別。但在各地的發(fā)展實踐中，縣（旗）政府的工作中心是否也是放在城關(guān)鎮(zhèn)上，需要具體問題具體分析。縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系高度類似于地級市政府和縣級政府的關(guān)系，但在縣域內(nèi)縣政府與所屬各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系要比市政府與所屬市縣的關(guān)系緊密得多，在很多地方，縣政府有能力平調(diào)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入和各種發(fā)展資源。這種財政統(tǒng)籌能力通過這樣幾種制度被常規(guī)化了：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財縣管制度、 上級資金的縣級整合和全縣土地指標的統(tǒng)一使用等。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對于城鄉(xiāng)關(guān)系的影響往往被人忽略了。這一般被看成是兩個鄉(xiāng)村區(qū)域的整合，實際上，它通過發(fā)展權(quán)的空間分配，實現(xiàn)了小城鎮(zhèn)發(fā)展重點的選定。那些被并掉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大部分發(fā)展權(quán)也被并給了新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在集鎮(zhèn)。在城鎮(zhèn)化時代，這無疑是一次縣域內(nèi)城鎮(zhèn)村體系的總體調(diào)整。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并有兩種基本形式，一種形式是將鎮(zhèn)和包圍這個鎮(zhèn)的鄉(xiāng)并起來，另一種形式是將兩個以上的空間上互不包含的鄉(xiāng)或鎮(zhèn)合并起來。前一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并往往出現(xiàn)在有著較發(fā)達的集鎮(zhèn)的地區(qū)，在民國時期，鄉(xiāng)與集鎮(zhèn)分別建立了自治政府；在人民公社時代，將集鎮(zhèn)和它的“鄉(xiāng)腳”區(qū)域分別建立了人民公社，后來分別改成了鎮(zhèn)與鄉(xiāng)人民政府，在這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之上通常有一個縣政府派出的區(qū)公所。在1980年代開始的小城鎮(zhèn)建設(shè)的潮流中，撤銷區(qū)公所，將鄉(xiāng)與鎮(zhèn)大量地合并起來，由鎮(zhèn)政府直接管理原來周圍鄉(xiāng)政府管轄的區(qū)域。這個過程本質(zhì)上可以認為是一個“鎮(zhèn)管村”或者“鎮(zhèn)管鄉(xiāng)”的過程，它和市管縣改革十分類似?。后一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并的高峰出現(xiàn)在稅費改革的過程中，當(dāng)時人們以為這樣做可以通過縮小政府規(guī)模來減輕農(nóng)民負擔(dān)，現(xiàn)在看來，合并后的政府總規(guī)模不一定縮小了，但是發(fā)展權(quán)的再分配卻肯定是完成了。被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在聚落通常會明顯地衰落下去，新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在聚落的人口集聚效應(yīng)相對地放大了。這就意味著原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進程也就被遏制了，這片鄉(xiāng)村區(qū)域從一個相對獨立的社會經(jīng)濟系統(tǒng)轉(zhuǎn)變成周圍城鎮(zhèn)的邊緣部分。

三、城鄉(xiāng)關(guān)系的緊密化：地方社會系統(tǒng)從屬于城市社會系統(tǒng)

在城鎮(zhèn)化時代，不僅僅地方政府相對于城市政府的自主性降低了，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的日趨緊密，地方內(nèi)部的鄉(xiāng)村社會乃至整個地方社會相對城市社會的獨立性也降低了。

在傳統(tǒng)中國，有城不一定有發(fā)達的市，更不一定有發(fā)達的城市社會。生產(chǎn)力的落后、政府對商業(yè)的限制以及城墻一起局限了城市社會的發(fā)展。在計劃經(jīng)濟時代，政府依然不鼓勵商業(yè)的發(fā)展，但工業(yè)化還是催生了一個規(guī)?？涨暗某鞘猩鐣@個城市社會是全國統(tǒng)一計劃引導(dǎo)的工業(yè)化的產(chǎn)物，它與周圍的鄉(xiāng)村經(jīng)濟之間的關(guān)聯(lián)不大，二元分隔體制也切斷了城鄉(xiāng)之間的諸多社會聯(lián)系。在改革開放以后，城鄉(xiāng)之間的市場化聯(lián)系開始建立起來，但在城市體制尚且僵化的時期，鄉(xiāng)村社會反而更有活力，它甚至能夠?qū)Τ鞘薪?jīng)濟形成挑戰(zhàn)。回首上世紀的八、 九十年代，鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)是生機勃勃的，城市反而顯得暗淡無光，城市對于鄉(xiāng)村的統(tǒng)治一度變得軟弱了。

進入21 世紀以來，城市體制改革放活了城市經(jīng)濟，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了深刻的變化。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展降低了鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)的完整性，也在經(jīng)濟、體制、 空間和文化上使得整個地方社會都從屬當(dāng)?shù)氐某鞘猩鐣?。?jīng)濟發(fā)展的權(quán)力向上級政府集中，優(yōu)先考慮城市的發(fā)展； 在發(fā)展城市工業(yè)園區(qū)的過程中，優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村企業(yè)搬遷到工業(yè)園區(qū)中，就業(yè)人口也隨之進城； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用合作社的商業(yè)化改造使得鄉(xiāng)村金融系統(tǒng)成為城市金融需求的供給者； 學(xué)校布點的調(diào)整也使得鄉(xiāng)村教育系統(tǒng)殘缺不全，學(xué)生和家長開始進城； 鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的撤并弱化了政府與當(dāng)?shù)厣鐣娜诤闲裕踩趸水?dāng)?shù)厣鐣畹淖灾餍?；以全縣或者全市為單位的空間規(guī)劃，以一個整體的城市化社會為藍圖布局各種基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套；鄉(xiāng)村生活的魅力也逐漸暗淡，年輕人可能必須要在城市有一套商品房才能辦成婚姻大事；如此等等。

在城鎮(zhèn)化時代，隨著緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系的形成?，城市名副其實地成為了整個地方的經(jīng)濟、政治、社會和文化的中心。這種情況在中國歷史上僅僅在少數(shù)地方存在過，而今是一個普遍的現(xiàn)象。相比于實行地方自治的國家，中國城市在社會系統(tǒng)中的地位更高。實際上，如果不是一個區(qū)域社會系統(tǒng)的中心，它也不能被稱為是城市或者鎮(zhèn)。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，地方社會中的鄉(xiāng)村社會實際上可以被理解成是其中城市與中心鎮(zhèn)的郊區(qū)?。所謂的城鄉(xiāng)關(guān)系也就成為了一個高度城市化地區(qū)不同空間之間的關(guān)系。值得注意的是，計劃經(jīng)濟時期的鄉(xiāng)村雖然也從屬于城市，但在統(tǒng)一的計劃安排之下，鄉(xiāng)村所從屬的是體制上的所有城市，并不明確就是附近的具體城市。城鄉(xiāng)二元分隔體制是全國統(tǒng)一的，全國的農(nóng)民身份都是一致的，農(nóng)民進入本地城市的難度一點也不比進入外地城市更低。在市場經(jīng)濟條件下，城門打開了，市場的區(qū)域一體化、市管縣體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等一系列體制改革都使得城鄉(xiāng)關(guān)系地方化了。城鄉(xiāng)關(guān)系的地方化也使得鄉(xiāng)村對于城市的服從變得地方化了。由此我們會看到各個地方的城鄉(xiāng)關(guān)系的差異性，不僅僅各個地方城市反哺鄉(xiāng)村的能力不同，城市對于地方社會的影響力也大不相同，到底是地級市還是縣城更能影響鄉(xiāng)村，在各個地方也不同。

城鄉(xiāng)關(guān)系的緊密以及地方社會對于城市社會的服從，是城市化帶來的普遍后果?，但在中國尤為明顯。這不僅僅是因為中國的地方政權(quán)組織性和土地制度所決定的，也是中國的經(jīng)濟發(fā)展模式的需要。一般來說，企業(yè)與城市都是一個國家或者地方經(jīng)濟發(fā)展的“增長機器”，我們看到，在發(fā)達國家，企業(yè)的貢獻更大，畢竟一個統(tǒng)一且不平衡的國家分工體系也就是大大小小的企業(yè)之間的關(guān)系。發(fā)達國家依靠企業(yè)的活力從全世界汲取資源為我所有或為我所用。由于企業(yè)本身的活力巨大，企業(yè)就具有相對于地方政府乃至國家的自主性。我們看到西方發(fā)達國家的很多企業(yè)通過異地辦公將辦公場所搬遷到鄉(xiāng)村，由此推動了鄉(xiāng)村復(fù)興。在這種城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，我們看到的是權(quán)力、資本和社會三方之間的互動和制衡。在欠發(fā)達國家，企業(yè)本身的能力不足，一些積極有為的政府能夠主動地推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使得城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。企業(yè)實施跨區(qū)域競爭的能力不足，也意味著企業(yè)難以建立相對于地方政府乃至國家政權(quán)的自主性，實際上，企業(yè)也要配合政府的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，比如順應(yīng)地方政府的要求搬遷到城市區(qū)域，這加重了城鄉(xiāng)關(guān)系的不平衡。

一般認為，中國的地方政府對于中國經(jīng)濟發(fā)展的貢獻巨大，但很少有人來剖析這個增長機器的內(nèi)在結(jié)構(gòu)?。實際上，我們可以認為中國的增長機器是一種城市與企業(yè)之間統(tǒng)分結(jié)合的雙層結(jié)構(gòu)。這其中，城市占據(jù)了主導(dǎo)地位。城市土地屬于國有，農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)也受到政府的控制，企業(yè)只能在既有的城鎮(zhèn)村體系格局中布點，它們對于城鄉(xiāng)關(guān)系的影響很小。大型企業(yè)在布點的時候，相對于地方或者城市的博弈能力較強?，但根本上也是被動的。往往是在決定是否在當(dāng)?shù)赝顿Y的時候博弈能力較強，一旦投資落地，還是會趨于被動。地方政府能夠利用城市的園區(qū)，對于企業(yè)施加深度的影響，從招商引資環(huán)節(jié)開始就建立產(chǎn)業(yè)政策，有選擇地有重點地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，并在隨后的發(fā)展中促使和幫助企業(yè)進行各種技術(shù)革新，選擇重點企業(yè)進行深度的引導(dǎo)和服務(wù)?。這種統(tǒng)分結(jié)合關(guān)系在發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)得十分突出。地方政府是地方社會的領(lǐng)導(dǎo)者，它運轉(zhuǎn)了這個雙層經(jīng)營的增長機器，但是，它并沒有別的選擇。要么搞城鎮(zhèn)化建設(shè)，要么是推動園區(qū)建設(shè)，搞好企業(yè)發(fā)展，無論哪一種基本都是城市建設(shè)，城市之外的鄉(xiāng)村社會必須服從于這種發(fā)展模式。

目前看來，我們將會長期依賴這種以城市為核心的統(tǒng)分結(jié)合的增長機器，城市在地方社會中的主導(dǎo)性也將長期穩(wěn)定。與此同時，一種城鄉(xiāng)一體的地方社會形態(tài)也開始形成。我們說中國的地方社會從來都是包含城鄉(xiāng)的，沒有自治的城市或鄉(xiāng)村區(qū)域，但在生產(chǎn)力不發(fā)達的時代，城鄉(xiāng)之間的溝通不夠，地方社會內(nèi)部的整合不夠。今天的情況則十分不同，一個完整的地方社會不僅有城有鄉(xiāng)，而且城鄉(xiāng)一體，城市主導(dǎo)了整個地方社會。這構(gòu)成了中國推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的長期背景。

四、地方對于城市的自主性：城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本問題

在這種城市主導(dǎo)地方社會的城鄉(xiāng)關(guān)系格局中，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，很自然地就提出了一個如何發(fā)揮出地方政府相對于城市立場的自主性問題。既有的地方政府自主性研究普遍地忽略了這個層面?。可是，面對根深蒂固的城市地方體制和不斷發(fā)展的城鄉(xiāng)關(guān)系緊密化，重建地方政府相對于城市立場的自主性有怎樣的可能性？

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度來看，地方政府相對于城市的地方自主性至少包括以下兩個層面的問題：其一是在市縣關(guān)系中，地級市政府要能適度轉(zhuǎn)移過度偏重地級市發(fā)展的傾向，幫助發(fā)展縣域經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)發(fā)展，助推中國的雙循環(huán)發(fā)展新格局的形成； 其二是市縣政府要能適度轉(zhuǎn)變過度偏重城區(qū)和城市工業(yè)園區(qū)的思路，幫助發(fā)展鄉(xiāng)村區(qū)域的當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，切實推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的落實。這兩種思路是并行不悖的，但其中存在差異。前一種思路針對的是城市中心主義的一種表現(xiàn)，也就是大城市中心主義； 后一種思路針對的是城市中心主義的另一種表現(xiàn)，也就是在一個地方內(nèi)部的城區(qū)中心主義?，F(xiàn)在看來，我們既要走出大城市為王的既定思維，更要走出地方包括縣域內(nèi)部的城區(qū)中心主義。

在城鎮(zhèn)化時代，隨著地方政府的城市立場日趨穩(wěn)固，城市借助地方政府的行政權(quán)力獲得發(fā)展資源，同時也由于地方政府的行政級別，呈現(xiàn)出城市的“按級別發(fā)展”的格局，大城市在城市體系中的地位迅速提升，大城市中心主義根深蒂固。隨著國際形勢的演變，中共中央在2017年提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，又在制定十四五規(guī)劃的過程中，提出要構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、 國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，這為縣城和縣域經(jīng)濟的發(fā)展帶來了新的契機。為了落實新的城鎮(zhèn)化思路，也為了應(yīng)對疫情帶來的公共衛(wèi)生挑戰(zhàn)，國家發(fā)改委制定了一系列的文件?。有學(xué)者認為，縣城已經(jīng)成為新時代中國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵空間布局。然而，縣域經(jīng)濟的發(fā)展空間依然深受體制的限制，大城市稱王的態(tài)勢難以改變，城鄉(xiāng)融合發(fā)展很難通過大中小城市的聚落體系來傳遞。一個更有意義的問題是，如果一時不能在全局走出大城市中心主義，我們能否在一個地方內(nèi)部走出城區(qū)中心主義？

能否走出城區(qū)中心主義與鄉(xiāng)村振興的可能性有直接的關(guān)系。關(guān)于鄉(xiāng)村振興的思路存在一種深刻的分歧。一種觀點從西方國家汲取經(jīng)驗，強調(diào)城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興之間的協(xié)調(diào)性，實際上傾向于將鄉(xiāng)村振興理解成是一個逆城市化的過程。因此，非常強調(diào)體制機制改革，尤其是產(chǎn)權(quán)制度改革，比如農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場化交易和土地經(jīng)營權(quán)證可以抵押等，以此掃清城市資本與市民下鄉(xiāng)的障礙。另一種觀點則具有深刻的本土性。它強調(diào)鄉(xiāng)村的自主性發(fā)展，認為城鄉(xiāng)二元體制對于鄉(xiāng)村本身是一種保護，鄉(xiāng)村可以借助這些體制實現(xiàn)自主性的發(fā)展，包括集體經(jīng)濟的發(fā)展。

無論是哪一種思路，都需要地方政府約束自己的過于倚重城區(qū)發(fā)展的立場。即使按照第一種思路，也需要地方政府平衡城鄉(xiāng)之間的發(fā)展權(quán)。撇開關(guān)于宅基地使用權(quán)是否應(yīng)該實現(xiàn)自由交易的價值討論來說，之所以集體土地使用權(quán)不能順暢地實現(xiàn)市場化交易，不僅僅是歷史遺留的全國性的集體土地制度的影響，更與地方政府對于城區(qū)房地產(chǎn)市場的地方性依賴有關(guān)。在第二種思路中，也非常需要地方政府能夠尊重鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展權(quán)。鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠直接地幫助鄉(xiāng)村常住人口的就業(yè)，這些剩余勞動力往往是城市勞動力市場所不能吸納的，提高他們的收入水平是鄉(xiāng)村振興最有效的著力點。從目前來看，鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到了發(fā)展規(guī)劃、土地指標控制、環(huán)保督查、生態(tài)保護等多方面的體制限制，這些限制雖然是所有企業(yè)都會遇到的，但對鄉(xiāng)村小微企業(yè)的影響更大。地方政府對于企業(yè)的服務(wù)能力存在著城鄉(xiāng)差別，上級部門很難服務(wù)好鄉(xiāng)村小微企業(yè)，形成管理多于服務(wù)的狀態(tài)，限制的多，幫助的少。鄉(xiāng)村基層組織更有可能平衡好管理與服務(wù)的關(guān)系，但缺少有關(guān)的行政與法律權(quán)力。

在地方與城市的關(guān)系中，地方政府把自己當(dāng)作一個城市政府并不意味著它就一定會將發(fā)展權(quán)都集中在城區(qū)?；蛘哒f，即使地方政府把自己當(dāng)作一個城市政府，也并不一定必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)關(guān)系的嚴重失衡。實際上，完全可能出現(xiàn)一種“以地方為城市”的城市與地方關(guān)系的形態(tài)。也就是說讓整個地方都城市化了，城鄉(xiāng)共生，成為一種“田園城市”的形態(tài)。這可能是中國特色的城市與地方關(guān)系的理想狀態(tài)，中國的城市既然在區(qū)劃上和一個地方是同一的，也就設(shè)定了一種使命，要讓這個區(qū)劃內(nèi)部平等地充滿城市屬性。

“以地方為城市” 的城市形態(tài)并非是一個空想。實際上，它是一種已經(jīng)存在的城鄉(xiāng)融合發(fā)展態(tài)勢的中國形式。在歐美國家，人口的逆城市化已經(jīng)延伸到大多數(shù)鄉(xiāng)村的邊緣地帶，也就是說人口從城市外遷到達的范圍和國土范圍已經(jīng)同一。但是，他們沒有我們這種城市與地方關(guān)系，在城市區(qū)域與鄉(xiāng)村區(qū)域之上的更高層次一般并沒有一個強有力的地方政府，所以，他們的逆城市化基本不受區(qū)劃的影響。但在中國就十分不同，城鄉(xiāng)關(guān)系在不同區(qū)劃之間有很大的差別，以城帶鄉(xiāng)和以工補農(nóng)的落實在很大程度上正是以行政區(qū)劃為界限的。所以，我們的城鄉(xiāng)融合發(fā)展會在區(qū)劃范圍內(nèi)呈現(xiàn)“以地方為城市”的城市社會形態(tài)。在這種高水平的城市社會形態(tài)中，城市不是局限于城區(qū)范圍，而是將周邊鄉(xiāng)村也包涵進來，鄉(xiāng)村恰好能讓城市的生活更美好。實際上，在浙江省一些產(chǎn)業(yè)很發(fā)達的縣域，我們已經(jīng)能看到這種新的縣域社會形態(tài)的雛形，在這樣的縣域區(qū)劃內(nèi)，縣城類似于一個高度城市化社會的CBD 區(qū)域。

“以地方為城市”的圖景只有在人口流入的發(fā)達地區(qū)才比較現(xiàn)實。在欠發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化極大地抽空了鄉(xiāng)村人口，鄉(xiāng)村聚落的凋敝難以挽回。在這樣的地方，即使城區(qū)也缺乏活力。從城市和地方的關(guān)系來看問題，在這樣的地方，城區(qū)中心主義是更加要不得的發(fā)展思路。它將使得鄉(xiāng)村發(fā)展雪上加霜，造成過度凋零的鄉(xiāng)村社會，如果這樣過度凋零的區(qū)域太多，它的政治經(jīng)濟后果是嚴重的。因此，在這樣的地區(qū)同樣需要或者更加需要重建地方對于城市的自主性，要求地方政府把鄉(xiāng)村振興作為中心工作來抓，關(guān)注鄉(xiāng)村常住人口的就業(yè)和收入問題，發(fā)展鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)，扶持小微企業(yè)。

總的來說，研究中國的城鄉(xiāng)關(guān)系和未來的城鄉(xiāng)融合發(fā)展都必須增加一個視角，也就是城市與地方關(guān)系的視角。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前景是與新型的城市與地方關(guān)系相聯(lián)系的，需要地方政府能夠發(fā)揮出相對于城市立場的自主性。在現(xiàn)階段，比較現(xiàn)實的問題是，如何在謀劃地方的全域發(fā)展時走出城區(qū)中心主義。

注釋：

①薛鳳旋：《中國城市及其文明的演變》，世界圖書北京出版公司2015年版。

②熊萬勝：《城鄉(xiāng)社會: 理解中國城鄉(xiāng)關(guān)系的新概念》，《文化縱橫》2019年第1 期。

③侯外廬：《中國古代社會史論》，商務(wù)印書館2021年版。

④熊月之：《中國傳統(tǒng)城市特質(zhì)的變易與延續(xù)》，《學(xué)術(shù)月刊》2009年第10 期。

⑤《馬克思恩格斯選集》第46 卷上冊，人民出版社1979年版，第480 頁。

⑥趙泉民：《從“無差別的統(tǒng)一”到“對抗性”形成——基于新式教育興起看20 世紀初期中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變》，《江蘇社會科學(xué)》2007年第3 期。

⑦哈維·莫羅奇：《城市作為增長機器： 走向地方政治經(jīng)濟學(xué)》，吳軍、郭西譯，《中國名城》2018年第5 期。

⑧曹錦清、劉炳輝：《郡縣國家：中國國家治理體系的傳統(tǒng)及其當(dāng)代挑戰(zhàn)》，《東南學(xué)術(shù)》2016年第6 期。

⑨熊萬勝：《城鄉(xiāng)社會: 理解中國城鄉(xiāng)關(guān)系的新概念》，《文化縱橫》2019年第1 期。

⑩劉炳輝、熊萬勝：《超級郡縣國家:中國國家治理體系的現(xiàn)代演變與內(nèi)在機制》，《東南學(xué)術(shù)》2018年第3 期。

?劉炳輝：《黨政科層制: 當(dāng)代中國治體的核心結(jié)構(gòu)》，《文化縱橫》2019年第2 期。

?周一星：《城市研究的第一科學(xué)問題是基本概念的正確性》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2006年第1 期。

?葉敏、張海晨：《緊密型城鄉(xiāng)關(guān)系與大都市郊區(qū)的鄉(xiāng)村振興形態(tài)——對上海城鄉(xiāng)關(guān)系與鄉(xiāng)村振興經(jīng)驗的解讀與思考》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2019年第5期。

?熊萬勝：《郊區(qū)社會的基本特征及其鄉(xiāng)村振興議題——以上海市為例》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第3 期；葉敏、婁芹芹：《“常人治村”:郊區(qū)社會的村治形態(tài)——基于浙北W 鎮(zhèn)Z 村的調(diào)研》，《中共天津市委黨校學(xué)報》2020年第6 期；杜鵬：《郊區(qū)社會:城鄉(xiāng)中國的微觀結(jié)構(gòu)與轉(zhuǎn)型秩序》，《社會科學(xué)研究》2021年第3 期。

?馬克思對此有一段著名然而被誤譯的判斷：“現(xiàn)代的歷史是城市關(guān)系滲透到鄉(xiāng)村，而不像在古代那樣，是鄉(xiāng)村關(guān)系滲透到城市”。這句話在官方譯本中被翻譯成“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化,而不像在古代那樣,是城市鄉(xiāng)村化”。官方譯本見《馬克思恩格斯選集》第46 卷上冊，人民出版社1979年版，第480 頁。陳光庭的修正參見陳光庭：《馬克思著作中的“城市化”一詞是誤譯》，《城市問題》1987年第1 期。以及陳光庭：《再論漢譯馬克思著作中的“城市化”一詞系誤譯》《城市問題》1998年第5 期。如果按照陳光庭的譯法，本文所討論的城鄉(xiāng)關(guān)系緊密化趨勢是一種普遍趨勢的中國版本。

?近期，周黎安在這個方向上有所推進，他提出的是“官場+市場”的說法。參見周黎安：《“官場+市場”與中國增長故事》，《社會》2018年第2 期。

?黃冬婭：《企業(yè)家如何影響地方政策過程——基于國家中心的案例分析和類型建構(gòu)》，《社會學(xué)研究》2013年第5 期。

?王郅強、王凡凡：《治理視角下營商環(huán)境優(yōu)化的演變邏輯——基于佛山市的考察》，《中國行政管理》2020年第6 期；符平、李敏：《基層政商關(guān)系模式及其演變:一個理論框架》，《廣東社會科學(xué)》2020年第1 期。

?既有的關(guān)于地方或基層自主性的研究主要討論的是政府相對于上級或下級政府的自主性，以及政府相對于社會力量比如資本的自主性。沈德理：《非均衡格局中的地方自主性: 對海南經(jīng)濟特區(qū)1998-2002年 發(fā)展的實證研究》，中國社會科學(xué)出版社2004年版； 何顯明：《市場化進程中的地方政府行為邏輯》，人民出版社2008年版； 熊萬勝：《基層自主性何以可能——關(guān)于鄉(xiāng)村集體企業(yè)興衰現(xiàn)象的制度分析》，《社會學(xué)研究》2010年第3 期；倪星、鄭崇明、 原超：《中國之治的深圳樣本: 一個縱向共演的理論框架》，《政治學(xué)研究》2020年第4 期。

?包括 《國家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)>的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕532 號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2020〕831 號），還有《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好縣城城鎮(zhèn)化公共服務(wù)補短板強弱項項目建設(shè)工作的通知》（發(fā)改辦社會〔2020〕483 號）、《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于推進縣城產(chǎn)業(yè)平臺公共配套設(shè)施補短板強弱項的通知》（發(fā)改辦規(guī)劃〔2020〕564 號）等一系列具體落實性的文件。