曾鈺誠

(廈門大學 a.法學院；b.黨內(nèi)法規(guī)研究中心，福建 廈門 361005)

提要： 隨著黨內(nèi)法規(guī)體系逐步完善，黨內(nèi)法規(guī)建設目標呈現(xiàn)出由化解“制度供給不足”問題到尋求解決“制度執(zhí)行不力”問題的趨勢轉(zhuǎn)變。2019年《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》的出臺成功塑造了“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制”這一針對性調(diào)整黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行關(guān)系、回應黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的制度形式。常規(guī)機制與動員機制共同提供了理解黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制的制度內(nèi)容、治理模式及其背后機制作用的理論框架。常規(guī)機制全面整合了責任機制、黨內(nèi)監(jiān)督機制與激勵機制等制度內(nèi)容，動員機制則有效吸納了執(zhí)規(guī)工作動員部署機制、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓)機制以及執(zhí)規(guī)工作效果評估機制等制度內(nèi)容。上述制度內(nèi)容設置存在著責任機制可操作性較差、黨內(nèi)監(jiān)督機制不完善、激勵機制不健全，以及動員機制缺乏監(jiān)督力、權(quán)威力、整合力等突出問題，這削弱了黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制的有效性。應通過制定執(zhí)規(guī)責任清單、完善監(jiān)督機制、健全激勵機制以及擴充動員機制主體范圍等路徑方式推動黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制的制度內(nèi)容逐步優(yōu)化，以此更有效發(fā)揮推進執(zhí)規(guī)履責的制度功能。

一、研究背景與問題提出

黨的十八大以來，黨中央持續(xù)推進黨的制度建設，黨內(nèi)法規(guī)建設貫穿黨的政治、思想、組織、紀律、作風等方面建設始終，黨內(nèi)各領(lǐng)域、各方面基本實現(xiàn)了有規(guī)可依的治理目標。隨著黨內(nèi)法規(guī)體系日臻完善，黨內(nèi)法規(guī)建設目標由化解“制度供給不足”問題逐步向解決“制度執(zhí)行不力”問題轉(zhuǎn)變。2016年中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》堅持“制定”與“實施”并重，不僅關(guān)注制度的制定環(huán)節(jié)，同時還重視制度的執(zhí)行過程[1]。2019年7月，習近平總書記在內(nèi)蒙古調(diào)研時就指出：“黨內(nèi)法規(guī)不少，主要問題在于執(zhí)行不力?！盵2]同月，習近平總書記在中央和國家機關(guān)黨的建設工作會議上進一步指出：“我們總體上已進入有規(guī)可依的階段，目前的主要問題是有規(guī)不依、落實不力?！盵3]2019年10月，習近平總書記在黨的十九屆四中全會第二次全體會議上作出了“必須強化制度執(zhí)行力，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督”[4]的重要指示。習近平總書記由制度實施和執(zhí)行環(huán)節(jié)切入深化我國社會主義法治建設，抓住了問題的要害[5]。在全面依法治國背景下穩(wěn)步建設黨內(nèi)法規(guī)體系，需要在加強執(zhí)政黨的行為合規(guī)上投入更多治理資源[6]。法規(guī)制度本質(zhì)是需要在實踐中被具體化和被適用的行為規(guī)整，只有在適用中法規(guī)才能實現(xiàn)其目的[7]。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力將嚴重損害制度權(quán)威性與黨的執(zhí)政形象，解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行難問題成為當前黨內(nèi)法規(guī)建設實踐的努力方向與重點目標。

2019年9月，中共中央印發(fā)《黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》形塑起“黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制”(以下簡稱“執(zhí)規(guī)責任制”)，這標志著黨內(nèi)第一部專門解決黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題的責任制度正式建立。責任制度通過具體劃分與確定各級各類單位部門及其成員的工作內(nèi)容、業(yè)務范圍、職權(quán)職責來確保責任義務的履行與實現(xiàn)。因此，可以將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制理解為，中國共產(chǎn)黨為增強黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，通過具體劃定、配置與明確地方各級各類黨組織及黨員領(lǐng)導干部在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)節(jié)和過程中的工作范圍、職權(quán)職責，并保障責任實現(xiàn)的一整套體制機制安排。常規(guī)機制與動員機制提供了理解執(zhí)規(guī)責任制的制度內(nèi)容、治理模式及其背后機制作用的有效視角。常規(guī)機制關(guān)注治理行動的合法性，并為執(zhí)規(guī)主體執(zhí)規(guī)履責過程確立了常規(guī)化、制度化的責任框架與規(guī)范依據(jù)。動員機制注重治理的有效性，通過構(gòu)筑起常態(tài)化、穩(wěn)定化的保障機制，對常規(guī)機制及其治理過程起到推動與強化作用。然而，上述兩套制度機制也突顯出一定的、可能會削弱執(zhí)規(guī)責任制有效性與執(zhí)行效率的制度局限，存在優(yōu)化與改進空間。筆者將從執(zhí)規(guī)責任制中常規(guī)機制與動員機制的內(nèi)容、局限及其優(yōu)化等視角展開討論，以求為提升執(zhí)規(guī)責任制的實施效果尋求更完善的方案。

二、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制的制度內(nèi)容

(一)“常規(guī)—動員”機制理論框架的提出

制度是組織及其成員和過程的象征，是組織治理經(jīng)驗的集中反映。執(zhí)規(guī)責任制有效吸納了常規(guī)型治理模式與運動型治理模式及其優(yōu)勢，確立起制度的主要內(nèi)容和邏輯框架。在中國歷史上，常規(guī)型治理夾雜著此起彼伏的運動型治理，構(gòu)成中國政黨和國家治理的一個突出現(xiàn)象。常規(guī)型治理表現(xiàn)為：借助穩(wěn)定、精細、嚴格的制度設施試圖將組織及成員的行動固定在組織制度與規(guī)定程序的范圍內(nèi)，目的是塑造治理活動的合法性與實現(xiàn)有規(guī)可依?！艾F(xiàn)代化發(fā)展必然要求理性化的組織機構(gòu)建構(gòu)”[8]，理性化的組織機構(gòu)以常規(guī)型治理所確立的規(guī)章制度作為行動依據(jù)。由于受制于信息不對稱、理性有限性、資源分配不均衡、權(quán)力擴張性等因素影響，組織及成員往往難以嚴格遵守依規(guī)章制度和程序行事的常規(guī)行動邏輯，這導致了依靠法令規(guī)則及程序開展治理的效果大打折扣。為解決這一問題，組織權(quán)威常常打破制度、常規(guī)與專業(yè)邊界，憑借強有力政治動員對組織系統(tǒng)進行整肅與治理，形成運動型治理模式以實現(xiàn)對常規(guī)型治理過程的補強以及有效治理。

筆者將建立在常規(guī)型治理模式基礎上的制度形式稱為常規(guī)機制，將建立在運動型治理模式基礎上的制度形式稱作動員機制。常規(guī)機制確立了以制度為本的治理理念，將日常行為塑造成理想的遵循規(guī)則和規(guī)范的紀律性行為，強調(diào)組織及成員活動與日常工作開展的按部就班、循規(guī)蹈矩，并為這一過程提供穩(wěn)定的行動規(guī)則。動員機制是運動型治理的規(guī)范化形態(tài)，其對以往非常態(tài)的運動式治理手段進行法治化改造，使其更具穩(wěn)定性、常態(tài)性與規(guī)范性。動員機制不是對常規(guī)機制的替代，而是共同服務于實現(xiàn)特定制度(治理)目標的補強與保障，其合法性建立在組織及成員習以為常、因有效而認同的基礎上[9]。動員機制在推進運動型治理常態(tài)化、穩(wěn)定化、經(jīng)?；^程中，賦予治理主體根據(jù)需要選擇發(fā)動動員的決定權(quán)，保證了動員的靈活性與可預期性。這預示著運動型治理模式及其過程并不必然與法治邏輯相矛盾，它完全可以在公開的制度規(guī)定范圍內(nèi)依法依規(guī)進行。在一定條件下，動員機制不僅與法治模式相協(xié)調(diào)，還可以將其作為轉(zhuǎn)型方向和調(diào)適標準，以實現(xiàn)效率與規(guī)范、有效性與合法性間的平衡。歷史經(jīng)驗表明，某些常規(guī)治理目標往往需要借助非常規(guī)的治理方式才能有效達成[10]。因而，動員機制在某種程度上充當了保障常規(guī)治理目標實現(xiàn)的制度角色。

“常規(guī)—動員”機制為理解執(zhí)規(guī)責任制的制度內(nèi)容及機制作用提供了理論框架。為了提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，促進制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化，執(zhí)規(guī)責任制分別設置了責任機制、黨內(nèi)監(jiān)督機制、激勵機制、執(zhí)規(guī)工作動員部署機制、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓)機制、執(zhí)規(guī)工作效果評估機制等制度內(nèi)容。根據(jù)上述機制的功能以及所展現(xiàn)的治理模式的不同，可以將上述機制形式及內(nèi)容劃歸到常規(guī)機制與動員機制兩大理論類型中。常規(guī)機制完整塑造了執(zhí)規(guī)責任制的主要結(jié)構(gòu)和責任框架，是執(zhí)規(guī)履責工作深入開展的規(guī)范遵循。執(zhí)規(guī)責任制中的責任機制、黨內(nèi)監(jiān)督機制以及激勵機制共同組合成常規(guī)機制的基本內(nèi)容。上述機制形式均建立在組織常規(guī)工作與運作程序基礎上。責任機制注重為執(zhí)規(guī)履責行動的按部就班設置規(guī)范依據(jù)，通過將執(zhí)規(guī)履責事項納入地方各級各類黨組織及黨員領(lǐng)導干部的日常工作內(nèi)容及范圍，形成了各執(zhí)規(guī)主體在常規(guī)工作環(huán)節(jié)須要嚴格貫徹執(zhí)行的基本規(guī)則。黨內(nèi)監(jiān)督機制與激勵機制同樣構(gòu)成中國共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)內(nèi)部常規(guī)化對上負責、組織監(jiān)督與績效考核等體制機制的重要組成部分。

在執(zhí)規(guī)責任制中設置動員機制體現(xiàn)出對過去成功治理經(jīng)驗與制度實踐方式的路徑依賴，這種經(jīng)驗來源于中國政黨和國家治理的歷史遺產(chǎn)與實踐成果，通常都能取得明顯效果[11]。即動員機制所具有的靈活性、調(diào)適性、保障性、經(jīng)常性等特征，使其能夠及時回應與調(diào)適常規(guī)機制及其治理過程的失效問題，并強化常規(guī)機制的實施效果。執(zhí)規(guī)工作動員部署機制、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓)機制以及執(zhí)規(guī)工作效果評估機制共同為常規(guī)機制獲得穩(wěn)定而嚴格地執(zhí)行建立了常態(tài)化的制度保障。上述機制形式與常規(guī)機制及其內(nèi)容的最大區(qū)別在于，前者在實施過程中展現(xiàn)出充分的制度彈性，并根據(jù)需要靈活發(fā)動。而后者則屬于執(zhí)規(guī)主體在執(zhí)規(guī)履責過程必須遵守的實體及程序規(guī)則。

(二)常規(guī)機制的制度內(nèi)容

責任機制構(gòu)成常規(guī)機制的核心內(nèi)容。責任機制確立了地方各級各類黨組織及黨員領(lǐng)導干部執(zhí)規(guī)履責的行為模式，以此來規(guī)范、安排和引導執(zhí)規(guī)主體的日常工作和行動方式。責任機制具體劃定與明確了黨的組織機構(gòu)及成員在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行環(huán)節(jié)和過程中的工作范圍、職權(quán)職責等內(nèi)容。在推進黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中，黨的組織機構(gòu)間相互耦合，發(fā)揮著不同的功能作用[12]。責任機制根據(jù)執(zhí)規(guī)主體在履行執(zhí)規(guī)責任過程中所扮演的角色及其職能分工的不同，將執(zhí)規(guī)責任劃分為主體責任、統(tǒng)籌責任、牽頭責任、配合責任以及監(jiān)督責任。不同執(zhí)規(guī)主體依循不同的職責內(nèi)容和規(guī)定在其所屬地區(qū)、單位系統(tǒng)中推進黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行。

主體責任要求地方各級黨委、非黨組織中的黨組(黨委)、基層黨組織以及黨委(黨組)書記在本地區(qū)、本單位系統(tǒng)中承擔起領(lǐng)導、組織、推進黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的政治責任。執(zhí)規(guī)責任制重視發(fā)揮地方黨組織領(lǐng)導機關(guān)及核心領(lǐng)導成員在推進執(zhí)規(guī)履責過程中的關(guān)鍵帶動作用，并使其在這一過程中能夠身體力行、盡職盡責模范執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。在黨的地方組織系統(tǒng)中，地方各級黨委、非黨組織中的黨組(黨委)、基層黨組織、黨委(黨組)書記分別享有在所屬地區(qū)、單位系統(tǒng)中發(fā)揮組織領(lǐng)導作用的權(quán)責內(nèi)容，是貫徹落實黨中央政令任務的關(guān)鍵力量。主體責任被認為是黨中央深化對地方黨組織領(lǐng)導系統(tǒng)的控制所施加的制度壓力與手段。

統(tǒng)籌責任是一種由執(zhí)規(guī)主體對工作、任務、資源進行統(tǒng)一而有計劃地安排、規(guī)劃、分配、協(xié)調(diào)的責任形式。統(tǒng)籌責任規(guī)定，黨委辦公廳(室)作為黨委綜合性工作部門，不僅負有同級黨委關(guān)于本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作任務部署的分解、派發(fā)、落實責任，同時還承擔各執(zhí)規(guī)主體間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。一方面，黨委辦公廳作為直接上下級黨委間工作銜接的樞紐，需要將同級黨委關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的部署安排向下一級黨委輸送傳達，并進行必要解釋與說明，以保證下一級黨委能夠游刃有余、精準地開展相關(guān)工作。另一方面，黨委辦公廳需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)同級黨委職能部門、派出機關(guān)、辦事機構(gòu)的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作，對黨委關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的部署安排與制度措施進行細化分解，并在黨委工作機關(guān)間進行分配與派發(fā)，同時協(xié)調(diào)整合黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行過程中各業(yè)務部門的資源、行動與工作，以提升執(zhí)規(guī)履責的工作合力。

牽頭責任明確了相關(guān)領(lǐng)域推動黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的第一責任主體與主導力量，明晰了責任落實與責任追究的主要部門單位。配合責任通過增強黨的組織機構(gòu)間的銜接與協(xié)作以服務于牽頭執(zhí)行部門的執(zhí)規(guī)工作任務。在實際工作中，黨委某些工作部署與制度任務可能涉及數(shù)個職能部門的權(quán)責范圍，單靠對口主管(牽頭)部門難以有效推動工作，需要其他單位部門給予積極地協(xié)助、配合與支持，形成工作互動與合力。監(jiān)督責任的責任主體是黨的紀律檢查機關(guān)，其在黨的組織系統(tǒng)中扮演著組織監(jiān)督、信息反饋和反腐敗的重要角色[13]。地方各級黨的紀律檢查機關(guān)作為專責單位承擔針對同級黨組織和黨員領(lǐng)導干部執(zhí)規(guī)履責情況進行常規(guī)監(jiān)督的工作職責。

從上述責任內(nèi)容可以看出：一方面，責任機制的責任配置呈現(xiàn)出橫向與縱向的關(guān)系結(jié)構(gòu)，橫向關(guān)系結(jié)構(gòu)包括統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等責任類型，主要涉及同級的組織機構(gòu)與單位部門，它們之間通常表現(xiàn)出配合、協(xié)作、協(xié)調(diào)及監(jiān)督的平行關(guān)系，如承擔統(tǒng)籌責任的黨委辦公廳以及負有同級監(jiān)督責任的黨的紀律檢查機關(guān)?？v向關(guān)系結(jié)構(gòu)則表現(xiàn)為領(lǐng)導、指導、管理、監(jiān)督等上下級關(guān)系，如承擔主體責任的地方各級黨委等。另一方面，責任機制全面整合了等級體制與分工體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)和主體要素，將縱向維度的地方各級黨委、基層黨組織、非黨組織中的黨組(黨委)與橫向維度的黨委工作機關(guān)、黨的紀律檢查委員會等主體全面納入責任機制的調(diào)整范圍，形塑起推進黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的責任網(wǎng)絡。這種全面化的執(zhí)規(guī)責任配置關(guān)系主要表現(xiàn)為責任設置的縱橫交織與主體的覆蓋性，全面涵蓋地方各級各類黨組織及黨員領(lǐng)導干部。

常規(guī)機制還全面整合了黨內(nèi)監(jiān)督機制與激勵機制的制度內(nèi)容，用以保障責任機制能夠獲得嚴格執(zhí)行。執(zhí)規(guī)責任制初步建構(gòu)了一套針對各執(zhí)規(guī)主體的執(zhí)規(guī)履責情況進行嚴格控制的黨內(nèi)監(jiān)督機制，該機制建立在中國共產(chǎn)黨組織系統(tǒng)常規(guī)化對上負責工作機制所塑造的層級節(jié)制與監(jiān)督關(guān)系，以及專責監(jiān)督機關(guān)職責履行與黨員監(jiān)督權(quán)利實現(xiàn)的制度邏輯基礎上。黨內(nèi)監(jiān)督機制吸納了地方黨委、上級黨組織、黨的紀律檢查機關(guān)、黨員等主體參與到執(zhí)規(guī)履責監(jiān)督的整個過程，建立起地方各級黨委對所屬機構(gòu)單位和黨員領(lǐng)導干部、上級黨組織對下級黨組織和黨員領(lǐng)導干部、黨員對黨組織和黨員領(lǐng)導干部、黨的紀律檢查機關(guān)對同級機構(gòu)單位和黨員領(lǐng)導干部的執(zhí)規(guī)履責情況進行監(jiān)督的制度網(wǎng)絡。此外，執(zhí)規(guī)責任制還進一步引入激勵機制，將地方各級各類黨組織及黨員領(lǐng)導干部執(zhí)規(guī)履責情況納入績效考核與評價的重要內(nèi)容，以激發(fā)各執(zhí)規(guī)主體執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的積極性。在常規(guī)組織考核與激勵機制下，地方黨組織的績效及黨員領(lǐng)導干部的職級、職務、薪資、福利等待遇和利益分配同執(zhí)規(guī)履責效果掛鉤。

(三)動員機制的制度內(nèi)容

執(zhí)規(guī)工作動員部署機制要求，黨委(黨組)每年至少召開一次以研究黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作為專題的會議。專題會議主要分析總結(jié)本地區(qū)、本單位系統(tǒng)執(zhí)規(guī)履責工作的成熟經(jīng)驗與困難挑戰(zhàn)并尋求問題的解決之道，以及動員部署下一階段黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的任務和行動。執(zhí)規(guī)工作動員部署機制促使黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行問題始終成為地方黨委(黨組)的關(guān)注事項和重要工作議題，并起到督促與保障黨委(黨組)嚴格履行主體責任的作用。執(zhí)規(guī)工作動員部署機制借助自上而下逐級加壓推進，依靠領(lǐng)導重視、資源調(diào)集、專項工作部署、政治動員、任務下達等運動化方式推動責任機制的有效落地。

黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓)機制明確，黨委(黨組)要將黨內(nèi)法規(guī)納入領(lǐng)導干部政治理論學習與教育培訓的重要內(nèi)容，以確保其執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的基礎有賴于其內(nèi)心的信仰、覺悟與忠誠[14]，黨內(nèi)法規(guī)的道德性要求黨員干部具有更高的思想境界[15]，這都需要借助宣傳教育(培訓)機制予以保障和強化。中國共產(chǎn)黨針對黨員干部的教育培訓很大程度是一種指令性要求活動[16]，即通過政治權(quán)威的動員指令所發(fā)動的常態(tài)化、運動化的政治教育活動。例如，在全黨范圍內(nèi)開展的保持共產(chǎn)黨員先進性教育、群眾路線教育、“兩學一做”學習教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育等多種形式的政治教育活動。政治教育推進的主要方式包括學習、培訓與教化，依靠循環(huán)往復的黨內(nèi)法規(guī)教育和學習培養(yǎng)領(lǐng)導干部的規(guī)則意識，并提高其政治素養(yǎng)與執(zhí)規(guī)履責能力。宣傳工作是黨的一項極端重要的工作，也是政黨治理的重要手段。執(zhí)規(guī)責任制還注重發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)宣傳的功能作用，依靠宣傳工作涉及的輿論引導、精神傳達、典型宣傳等手段[11]進行執(zhí)規(guī)責任傳導、執(zhí)規(guī)氛圍營造、執(zhí)規(guī)思想灌輸、執(zhí)規(guī)制度推廣。動員機制試圖借助反復且不斷增強的教育培訓與意識形態(tài)宣傳手段，來提高地方各級各類黨組織及黨員領(lǐng)導干部對執(zhí)規(guī)履責的制度和思想認同，深化執(zhí)規(guī)主體對于執(zhí)規(guī)責任制的制度要求及基本精神的理解和把握。這有助于黨員領(lǐng)導干部樹立正確的權(quán)力觀和利益觀，提高執(zhí)規(guī)履責的自覺性與主動性，并進一步保障責任機制制度目標的達成。

執(zhí)規(guī)工作效果評估機制規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)可以根據(jù)需要對執(zhí)規(guī)履責情況、執(zhí)規(guī)責任制實施效果等內(nèi)容開展評估與監(jiān)督。執(zhí)規(guī)工作效果評估機制賦予黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)根據(jù)需要與必要性，采用具有靈活性的突擊式、運動式評估審查方式，以督促地方各級各類黨組織和黨員領(lǐng)導干部忠實履行規(guī)定職責，嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。同時，執(zhí)規(guī)工作效果評估機制使黨內(nèi)法規(guī)制定主體與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體更容易獲取關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的真實信息反饋，及時掌握執(zhí)規(guī)責任制實施過程中存在的問題并加以針對性解決。

雖然上述動員手段與機制形式呈現(xiàn)出規(guī)范化、常態(tài)化特征，這區(qū)別于傳統(tǒng)意義上憑借命令、政策等非規(guī)范化、非常態(tài)化手段發(fā)動的動員形式，但整體工作的實際開展仍然是通過運動方式推動。執(zhí)規(guī)責任制對上述機制內(nèi)容的設計非常原則和抽象。例如針對動員機制發(fā)動的時間設定，執(zhí)規(guī)工作動員部署機制僅規(guī)定了“每年至少召開一次”的最低限度時間要求，而執(zhí)規(guī)工作效果評估機制則明確應視情況開展評估工作。這給相關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導干部留下了充分地決定空間，可以針對責任機制實施過程中的問題，并根據(jù)實際工作需要決定是否借助運動化方式推進執(zhí)規(guī)履責以及動員的時間、次數(shù)與流程安排，從而提升治理的現(xiàn)實效果。

三、黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制的制度局限性

(一)常規(guī)機制的制度局限性

第一，責任機制可操作性較差。責任機制具體可以劃分為主體(領(lǐng)導)、統(tǒng)籌、牽頭、配合、監(jiān)督等五大責任類型，各執(zhí)規(guī)主體依照相應責任類型所確立的行為模式和要求履行執(zhí)規(guī)責任。然而，不同責任類型在內(nèi)容設計上存在只提抽象性要求，而不明確具體、實質(zhì)性責任內(nèi)容的問題，這導致責任機制缺乏可操作性，削弱了黨組織與黨員領(lǐng)導干部執(zhí)規(guī)履責效果。例如，主體責任規(guī)定地方各級黨委負有領(lǐng)導、組織、推進本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作的職責，但對于領(lǐng)導責任、組織責任、推進責任的具體內(nèi)容，卻未能加以明確。同樣地，統(tǒng)籌責任規(guī)定黨委辦公廳(室)負有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)執(zhí)規(guī)工作的責任，但對于統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)具體涉及的工作內(nèi)容也沒有明確。相較而言，《關(guān)于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》則對不同責任類型的責任內(nèi)容作了較為詳細規(guī)定，如領(lǐng)導責任確定了領(lǐng)導班子及領(lǐng)導干部在黨風廉政建設中所應承擔的八項責任內(nèi)容。此外，包括《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任制規(guī)定》等責任制度，均對責任機制的具體類型及內(nèi)容有著細致規(guī)定。雖然，執(zhí)規(guī)責任制在功能上主要體現(xiàn)為對地方黨組織及黨員領(lǐng)導干部執(zhí)規(guī)履責工作的規(guī)范，因而在確定上述主體的責任內(nèi)容時，為了照顧各地差異及現(xiàn)實需要，應保留一定的彈性空間和細化余地，避免因規(guī)定過于周密具體而超出地方執(zhí)行能力與實際。但是，責任機制對責任類型的內(nèi)容設計卻過于松散寬泛，只提抽象性要求，沒有提供明確實現(xiàn)路徑。責任機制的有效性源于責任內(nèi)容的翔實明確，能夠?qū)?zhí)規(guī)主體的行為產(chǎn)生直接規(guī)范與引導效力，責任內(nèi)容規(guī)定的不明確造成了責任機制缺乏可操作性以及責任規(guī)定的實施困難。

第二，黨內(nèi)監(jiān)督機制不完善?！拔小怼标P(guān)系使地方獲得了代表中央管理地方黨政事務的權(quán)力。為了保證地方黨組織同黨中央保持行動一致，黨中央通過建立對上負責機制這一常規(guī)化自下而上的工作機制，以實現(xiàn)對地方行動信息的掌握。中央權(quán)威并不直接參與地方性事務，而組織層級與結(jié)構(gòu)越龐大復雜，權(quán)威對組織的控制就越容易被稀釋[17]，結(jié)果是導致了中央與地方間、不同層級黨組織間存在信息不對稱，地方黨組織及黨員領(lǐng)導干部執(zhí)規(guī)履責情況，黨中央難以準確掌握。黨中央依賴對上負責機制獲取地方執(zhí)規(guī)履責情況等地方事務信息。由于信息不對稱，地方(下級)黨組織和黨員領(lǐng)導干部傾向于投機式規(guī)避責任機制對其施加的制度壓力與行為約束，形式化應對執(zhí)規(guī)任務與責任要求。在科層體制中，自下而上的信息搜集、加工、解釋存在突出的組織問題，為了規(guī)避負面評價與問責壓力，執(zhí)規(guī)主體在向上匯報時，可能采取對信息進行加工過濾的策略，報告不真實執(zhí)規(guī)履責工作情況。要解決信息不對稱問題，關(guān)鍵舉措是建立完善的黨內(nèi)監(jiān)督機制，通過打造嚴密有效的監(jiān)督控制網(wǎng)絡，減少信息傳遞過程中的加工處理機會。執(zhí)規(guī)責任制對黨內(nèi)監(jiān)督機制的制度設計還存在進一步完善空間。具體而言，黨內(nèi)監(jiān)督機制僅明確地方黨委、上級黨組織、黨的紀律檢查機關(guān)、黨員負有監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的職責或義務，但對監(jiān)督職責的具體內(nèi)容以及開展方式、履行程序等事項均沒有作出規(guī)定。另外，“上級黨組織”的概念表述也存在一定籠統(tǒng)性。理論上，“上級黨組織”不同于“上一級黨組織”，“上級黨組織”涵蓋主體范圍更廣，涉及被監(jiān)督主體的所有上級黨組織，這意味著上述組織單位均具有監(jiān)督職權(quán)。因而，如果不詳細確定與區(qū)分各級黨組織及黨員的具體監(jiān)督職責內(nèi)容，就可能導致職責上的重疊交叉，其后果是在履行監(jiān)督職責上的推諉與消極不作為，降低監(jiān)督效率并使監(jiān)督機制在實施過程中流于形式。

第三，激勵機制不健全。激勵機制有助于促進各級黨組織與黨員領(lǐng)導干部嚴格落實責任機制的要求，提高執(zhí)規(guī)履責的積極性。所謂激勵機制，就是指組織通過物質(zhì)上或者精神上的滿足來換取組織成員采取與組織目標意志相一致的制度機制[18]。常規(guī)考核的結(jié)果將影響到地方黨組織績效與黨員領(lǐng)導干部的晉升和福利待遇。然而，激勵機制在制度內(nèi)容安排上僅提出將履行執(zhí)規(guī)責任情況納入考核的范圍，并未對執(zhí)規(guī)履責的考核內(nèi)容、評價指標、激勵措施等事項進行明確與具體化，這削弱了激勵機制的可操作性與實效性。一方面，如果激勵機制缺乏實質(zhì)性內(nèi)容規(guī)定，各級黨組織與黨員領(lǐng)導干部很難在履行執(zhí)規(guī)責任、推進執(zhí)規(guī)工作事項上投入更多積極性與注意力，這導致了正向激勵不足。另一方面，黨中央通過構(gòu)造“委托—代理”關(guān)系在賦予地方黨組織和黨員領(lǐng)導干部更多治理權(quán)限與管理便利的同時，也為上述主體提供了充分獲取地方資源及利益的機會，由于信息不對稱，“委托—代理”關(guān)系的存在事實上為上述主體追求私益、規(guī)避責任、不按制度行事制造了反向激勵。此外，由于黨內(nèi)監(jiān)督機制的不完善，如果執(zhí)規(guī)主體不履行執(zhí)規(guī)責任的成功率高，不容易被發(fā)現(xiàn)、監(jiān)管并受到問責，客觀上也為其逃避責任機制確立的責任要求制造了另一個反向激勵。當激勵機制不健全，制度規(guī)定不明確，其所能提供的對于黨組織和黨員領(lǐng)導干部的正向激勵效果，弱于外部因素所形成的反向激勵效果，將導致執(zhí)規(guī)責任制難以有效執(zhí)行。

(二)動員機制的制度局限性

第一，動員機制缺乏監(jiān)督力。所謂缺乏監(jiān)督力，就是指沒有在常規(guī)化的黨內(nèi)監(jiān)督機制之外，設置針對動員機制及其治理實踐予以內(nèi)部約束的控制機制，這導致了缺乏對執(zhí)規(guī)工作動員部署機制、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓)機制、執(zhí)規(guī)工作效果評估機制等動員機制運行狀況與實施效果進行監(jiān)督的制度安排。雖然執(zhí)規(guī)工作效果評估機制具有監(jiān)督的功能與屬性，但其制度實踐更多體現(xiàn)在對執(zhí)規(guī)責任制的整體執(zhí)行效果以及責任機制實施情況進行評估與監(jiān)督，并不會涉及動員機制執(zhí)行效果的評價。黨內(nèi)監(jiān)督機制雖然能夠?qū)訂T機制的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，但其制度建設的不完善制約了監(jiān)督活動的有效展開。這使得動員機制的實施過程容易導致形式主義消解動員效果的問題。動員機制的運轉(zhuǎn)具有高度的靈活性與調(diào)適性，缺乏有效監(jiān)督可能引發(fā)動員機制實施過程中的作風問題。例如，黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育活動形式化、黨內(nèi)法規(guī)評估弄虛作假、刻意回避執(zhí)規(guī)過程中的問題矛盾、作秀式執(zhí)規(guī)動員部署、對上級黨組織執(zhí)規(guī)工作部署的消極應付等形式主義問題。這消解了動員機制的效力。

第二，動員機制缺乏權(quán)威力。動員機制規(guī)定了地方黨組織及黨員領(lǐng)導干部為增強常規(guī)機制實效性與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力而發(fā)動組織動員的權(quán)限。然而，由于制度在縱向維度缺少對中央層面黨組織的內(nèi)容設定，欠缺對黨中央及黨中央工作機關(guān)在推進執(zhí)規(guī)履責動員過程中的角色安排，這一定程度削弱了動員機制的權(quán)威性與有效性。中國共產(chǎn)黨的組織形式表現(xiàn)為壓力型體制，壓力型體制是一種自上而下地，上級加壓推進、下級加碼執(zhí)行的制度體系[19]。壓力型體制建立在黨組織系統(tǒng)層級結(jié)構(gòu)的權(quán)威關(guān)系上，黨中央利用中央集權(quán)的汲取功能使資源與權(quán)威集中于組織最高決策層，“四個意識”“兩個維護”政治教育使全黨在思想、行動上與黨中央保持高度一致，進一步夯實了黨中央權(quán)威。在壓力型體制下，政治動員的開展形式通常表現(xiàn)為：黨中央為了完成某些特定的治理任務，會將這些任務與制度措施作為自上而下、一以貫之的中心工作，動員并要求地方各層級黨組織、政府及其職能部門、各級官員能夠嚴格貫徹執(zhí)行[19]。動員機制的運轉(zhuǎn)需要政治權(quán)威推動，黨中央是動員發(fā)動的動力與權(quán)威來源，無論是任務部署還是政治教育抑或組織宣傳，都是首先從中央層面在全國范圍內(nèi)推動，然后才延伸到地方層面。地方黨組織缺乏黨中央的權(quán)威力，其動員、號召與組織能力均明顯不足，難以有效且持續(xù)性推進執(zhí)規(guī)履責動員。

第三，動員機制缺乏整合力。政治權(quán)威借助壓力型體制，能夠“短時間調(diào)動資源、動員力量、整合隊伍、形成合力，集中力量辦大事”[11]。動員機制的有效性建立在從橫向維度整合各單位部門資源，形成工作推進合力與完成治理任務的行動邏輯上。因而，動員型治理往往需要吸納整合各類治理主體與資源，并使他們保持行動上的一致，以服務于制度目標。但是，執(zhí)規(guī)責任制所塑造的動員機制卻并沒有展現(xiàn)出強有力的整合功能，無論是黨內(nèi)法規(guī)教育還是宣傳動員，均局限于單一或部分主體范圍內(nèi)。例如，黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓)機制規(guī)定由承擔牽頭責任的單位部門負責黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作，黨員領(lǐng)導干部在職責范圍內(nèi)落實黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作，這導致宣傳動員所影響與涉及的主體范圍較為有限，即除承擔牽頭責任的黨組織以及黨員領(lǐng)導干部之外的其他執(zhí)規(guī)主體，均沒有被吸納到黨內(nèi)法規(guī)宣傳動員過程中。同樣，黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓)機制對開展黨內(nèi)法規(guī)教育(培訓)動員的主體范圍設置也沒有體現(xiàn)出廣泛的覆蓋性與全面性，僅包含黨委(黨組)以及牽頭執(zhí)行部門，難以形成動員合力。

四、優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制的路徑

(一)制定執(zhí)規(guī)責任清單

2020年3月，中共中央辦公廳印發(fā)了《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規(guī)定》(以下簡稱《責任規(guī)定》)，《責任規(guī)定》在第三章專門規(guī)定了推進全面從嚴治黨主體責任落實的問題，提出了“會議專題研究、制定責任清單、作出年度任務安排、加強調(diào)查研究、開展經(jīng)常性宣傳教育、在民主生活會上作出對照檢查、提醒談話約談教育、通報典型問題、提高工作能力水平等多項舉措”[20]。眾多舉措中就包括了“制定責任清單”的任務內(nèi)容?！敦熑我?guī)定》第二章原則性規(guī)定了地方黨委、黨委(黨組)的主體責任內(nèi)容，并在第三章賦予了黨委(黨組)及其書記、領(lǐng)導班子其他成員等黨員領(lǐng)導干部可以根據(jù)全面從嚴治黨主體責任制的規(guī)定，結(jié)合地方實際制定責任清單的權(quán)限。上述內(nèi)容設置充分兼顧了責任內(nèi)容明確性與責任設定靈活性的統(tǒng)一和平衡。因而，基于促進黨內(nèi)法規(guī)體系統(tǒng)一性的要求，執(zhí)規(guī)責任制可借鑒并參照《責任規(guī)定》的結(jié)構(gòu)范式，在責任機制中從宏觀層面對各執(zhí)規(guī)主體設置具有一定程度指導性、原則性和規(guī)范性的責任內(nèi)容，并在微觀層面賦予其根據(jù)具體執(zhí)規(guī)履責需要制定責任清單的權(quán)限。執(zhí)規(guī)責任清單的內(nèi)容應當詳細、充實且具有現(xiàn)實可操作性，做到簡易便行、務實管用。應強化責任清單編制及其內(nèi)容的合法(合規(guī))性控制，編制過程應符合規(guī)定程序[21]。執(zhí)規(guī)責任清單需分別細化與明確主體責任、統(tǒng)籌責任、牽頭責任、配合責任以及監(jiān)督責任的具體責任內(nèi)容，責任內(nèi)容不應超越責任機制確立的抽象性規(guī)定所涉及的范圍，同時明確各執(zhí)規(guī)主體的職責邊界，讓執(zhí)規(guī)主體能夠更為清晰地了解自己的責任范圍及內(nèi)容。

(二)完善監(jiān)督機制

“所有的委托—代理關(guān)系都包含特殊的以信息不對稱和利益沖突為基礎的‘代理問題’，委托人通過層級控制和監(jiān)督來緩解這些問題是很明智的。”[22]完善的監(jiān)督機制有助于增強黨中央對地方各級黨組織及黨員領(lǐng)導干部執(zhí)規(guī)履責情況信息掌握的準確性，并緩解信息不對稱性張力，弱化反向激勵，降低信息加工處理的成功率，從而提升執(zhí)規(guī)責任制的實施效果。需要從以下兩方面進行努力：一方面，應進一步完善常規(guī)化的黨內(nèi)監(jiān)督機制，建立健全責任機制落實常規(guī)報告制度、常規(guī)考核評價制度，明確上級黨組織的主體范圍，細化地方黨委、上級黨組織、黨的紀律檢查機關(guān)以及黨員的具體監(jiān)督職責內(nèi)容，避免責任安排上的交叉重疊。同時還需努力實現(xiàn)監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、監(jiān)督標準等內(nèi)容的具體化、規(guī)范化，強化黨內(nèi)監(jiān)督機制的可操作性與實效性。另一方面，應在動員機制中建立非常規(guī)化的監(jiān)督檢查機制，包括在常規(guī)巡視機制之外，建立起自上而下的，具有靈活性、常態(tài)性、經(jīng)常性特征的巡視巡察機制與督查檢查機制等，以確保監(jiān)督機制能夠因時因事、根據(jù)問題需要靈活發(fā)動，最終促進動員機制的制度優(yōu)勢向治理效能轉(zhuǎn)化。

(三)健全激勵機制

在科層體制中，組織官員普遍聚焦于晉升問題。由于注意力的有限性，人無法同時考慮所有選項，只能把有限的注意力、精力以及工作分配到有助于實現(xiàn)個人最大化利益的事情上。科層體制更容易使組織官員將行動建立在服務晉升的目標上。在等級明確的科層體制中，“人們逐級向上爬，晉升成為人們生涯中所極力爭取的目標。而且許多政府機構(gòu)都有這種特點”[18]。這一定程度決定了黨員領(lǐng)導干部的行動邏輯。基于這一理解，通過健全激勵機制，增強激勵機制內(nèi)容的明確性、可操作性與吸引力，提升激勵機制的正向激勵效果，將有助于提高黨員領(lǐng)導干部執(zhí)規(guī)履責的積極性和主動性。因此，有必要進一步充實與完善激勵機制的制度內(nèi)容，通過修訂《黨政領(lǐng)導干部考核工作條例》《黨政領(lǐng)導干部選拔任用工作條例》或者制定專項實施細則等方式，確立起執(zhí)規(guī)履責考核激勵指標體系，明確黨員領(lǐng)導干部執(zhí)規(guī)履責的評價標準與激勵內(nèi)容。激勵機制的制度設計具體應涉及四個方面的內(nèi)容，即晉升激勵、物質(zhì)激勵、精神激勵以及情感激勵。其中，晉升激勵可以根據(jù)黨員領(lǐng)導干部履行執(zhí)規(guī)責任情況并結(jié)合日常工作表現(xiàn)，分別設置“階梯晉升”和“破格提拔”兩種模式，不同模式均涉及職位、職務、職級的提升，也伴隨著物質(zhì)獎勵的增加；物質(zhì)激勵是對較好履行執(zhí)規(guī)責任的黨員領(lǐng)導干部給予的物質(zhì)性獎勵，包括福利、收入增加以及獲得津貼、獎金等；精神激勵則對在執(zhí)規(guī)履責過程中表現(xiàn)優(yōu)秀的黨員領(lǐng)導干部給予精神性獎勵，例如黨組織內(nèi)部的榮譽表彰和授予稱號等；情感激勵在黨組織內(nèi)部的“先進”“模范”“優(yōu)秀”等精神性獎勵之外，還憑借社會性的榮譽獎勵來對黨員領(lǐng)導干部進行激勵[23]。

(四)擴充動員機制的主體范圍

動員機制依賴組織權(quán)威推動，地方黨組織的治理權(quán)威來自黨中央的授予以及代理行為，地方黨組織并不具備黨中央的有效動員與組織能力。無論是執(zhí)規(guī)部署動員機制的實施，還是黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓)機制的運作，均需要依賴自上而下逐級的權(quán)威傳遞、壓力傳導方式來推動和強化，而黨中央在這一過程中則扮演著權(quán)威來源和權(quán)威輸出的角色。此外，常規(guī)機制通過將縱向?qū)用娴牡胤礁骷夵h委、基層黨組織、非黨組織中的黨組(黨委)與橫向?qū)用娴狞h委工作機關(guān)、黨的紀律檢查機關(guān)等主體全面納入制度調(diào)整范圍，體現(xiàn)出執(zhí)規(guī)責任配置涵蓋主體的覆蓋性、全面性。但動員機制卻因缺乏整合能力，而使機制運行效果與推動力局限于少數(shù)主體范圍，其影響力、帶動力以及制度效力難以充分施展釋放，執(zhí)規(guī)履責也無法形成推動合力。因而，需要對動員機制的主體范圍進行擴充：一方面是在動員機制的主體范圍中增加“黨的中央組織”與“黨中央工作機關(guān)”的主體內(nèi)容，建立黨中央及其工作機關(guān)在中央層面與全國范圍，根據(jù)需要發(fā)動常態(tài)化推進黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與執(zhí)規(guī)履責工作的全國性動員，地方各級黨委則在地方層面根據(jù)屬地實際發(fā)動常態(tài)化執(zhí)規(guī)工作動員部署、黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育、執(zhí)規(guī)工作效果評估等地方性動員的雙重動員機制，以強化動員機制的權(quán)威性與實施效力。另一方面是進一步豐富與擴充黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育(培訓)機制的主體范圍，使其基本涵蓋所有執(zhí)規(guī)主體，并明確各執(zhí)規(guī)主體在加強黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育、推動執(zhí)規(guī)履責過程中所扮演的機制角色以及所應承擔的職責任務，以提升動員機制的整合力。