□ 杭州市統(tǒng)計(jì)局課題組

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，城市發(fā)展已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步的最大策源，逐漸形成了以北上廣深為主的超一線城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈，人口和資源向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚甚至傾斜的效應(yīng)日益明顯。2015年以后杭州人口增長(zhǎng)進(jìn)入快車道，第七次人口普查顯示杭州以1193.6 萬常住人口成為新的千萬人口城市。在當(dāng)前建設(shè)共同富裕城市范例的背景下，杭州作為新一線城市的重要標(biāo)桿，城鎮(zhèn)化進(jìn)程與產(chǎn)業(yè)迭代、城市能級(jí)提升相輔相成，能否在人口與人才戰(zhàn)略中占據(jù)優(yōu)勢(shì)是關(guān)系城市發(fā)展的關(guān)鍵所在。

|流動(dòng)人口對(duì)城鎮(zhèn)化的影響

從國(guó)內(nèi)外歷史和實(shí)踐可知，城鎮(zhèn)化是一個(gè)地區(qū)快速發(fā)展的有效途徑。各類研究表明，城鎮(zhèn)化的發(fā)展對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需作用巨大，在當(dāng)前構(gòu)建新發(fā)展格局、建設(shè)共同富裕的背景下，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量尤顯重要。而大量流動(dòng)人口的聚集，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中起著基礎(chǔ)性作用。

（一）流動(dòng)人口對(duì)城鎮(zhèn)化的消極影響

流動(dòng)人口對(duì)流出地區(qū)的消極影響相對(duì)較多，如使人才和勞動(dòng)力外流、留守兒童困境、空巢村問題等，這里不作贅述。對(duì)流入地區(qū)而言，其消極影響主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是增加當(dāng)?shù)厝司蜆I(yè)成本。大量廉價(jià)勞動(dòng)力的涌入形成買方市場(chǎng)，普通本地人就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)減少，就業(yè)成本增加，易積蓄不滿情緒。二是影響流入地區(qū)社會(huì)治安。流動(dòng)人口的不穩(wěn)定性使原有的社會(huì)控制松綁，陌生社會(huì)的匿名性則使心理機(jī)制失控，相對(duì)剝奪感與社會(huì)融入困難交織，容易成為擾亂社會(huì)治安的源頭。三是增加社會(huì)公共服務(wù)負(fù)擔(dān)。流動(dòng)人口會(huì)帶來較為沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)和秩序維持困境，包括各類公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，若不能有效均衡則易造成各類矛盾突出，導(dǎo)致社會(huì)失序。四是形成流入地區(qū)各種城市病。流動(dòng)人口增長(zhǎng)遠(yuǎn)快于城市建設(shè)則會(huì)帶來各種城市病，使城市發(fā)展陷入困境。

（二）流動(dòng)人口對(duì)城鎮(zhèn)化的積極作用

流動(dòng)人口對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是優(yōu)化勞動(dòng)力資源配置。大量農(nóng)村閑置勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，給流入地區(qū)帶來人口紅利，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。二是促進(jìn)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升。流動(dòng)人口的集聚效應(yīng)，在創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)也降低了各類公共產(chǎn)品的成本，提升了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。三是擴(kuò)張城鎮(zhèn)地域范圍。大量流動(dòng)人口通過投資或勞動(dòng)獲取財(cái)富，打破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制，使財(cái)富在城鄉(xiāng)之間的流通加速，有效促進(jìn)了欠發(fā)達(dá)地區(qū)或城郊地區(qū)的發(fā)展。

|杭州的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與流動(dòng)人口狀況

（一）杭州的城鎮(zhèn)化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)文明進(jìn)步的產(chǎn)物，主要表現(xiàn)為城市規(guī)模擴(kuò)大、城鎮(zhèn)范圍擴(kuò)張和城鎮(zhèn)人口積聚。進(jìn)入21 世紀(jì)以來杭州城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。

1.撤市設(shè)區(qū)，城區(qū)面積不斷擴(kuò)大。2001年杭州市撤蕭山市和余杭市設(shè)區(qū)，市區(qū)面積由683 平方公里擴(kuò)大到3068 平方公里，市區(qū)人口由179.18 萬人增加到379.49 萬人，其中非農(nóng)人口193.26 萬人，占比達(dá)到50.93%①本文數(shù)據(jù)來源《杭州統(tǒng)計(jì)年鑒》2001-2010各卷；歷次人口普查杭州市主要數(shù)據(jù)公報(bào)；杭州市公安局相關(guān)年報(bào)；2005-2019年杭州市歷次人口變動(dòng)抽樣調(diào)查；浙江省統(tǒng)計(jì)局六支人才隊(duì)伍數(shù)據(jù)等資料。，迅速成為長(zhǎng)三角地區(qū)中僅次于上海的第二個(gè)區(qū)域性大都市。2015年富陽撤市設(shè)區(qū)、2017年臨安撤市設(shè)區(qū)，杭州正式擁有10 個(gè)區(qū)，市區(qū)面積達(dá)到8289 平方公里，超過上海、南京成為東部市區(qū)面積第一大的城市。

2.撤村建居，城鎮(zhèn)質(zhì)量得到提升。我國(guó)城市和鄉(xiāng)村具有不同的管理體制，中心城區(qū)的“市-區(qū)-街道-社區(qū)”和縣市區(qū)域的“市-縣-鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）-村”并存，兩種不同的治理體系代表著不同的城鎮(zhèn)化質(zhì)量。相關(guān)資料顯示，2001年蕭山、余杭設(shè)區(qū)之前，杭州共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)234 個(gè)、行政村4622個(gè)，另有街道30 個(gè)、社區(qū)1023 個(gè)；在五大老城區(qū)范圍內(nèi)仍有245 個(gè)行政村，濱江區(qū)則有3 個(gè)鎮(zhèn)29 個(gè)行政村。城市郊區(qū)和新設(shè)區(qū)內(nèi)部大量存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村使得杭州城市實(shí)際上存在著二元混合管理體制，大量城市區(qū)域空有城市之名而無城市之實(shí)。一方面農(nóng)民失去土地不再務(wù)農(nóng)，另一方面城市管理又無法滲透到這些區(qū)域，公共服務(wù)缺位。較低的城鎮(zhèn)化質(zhì)量使得各類社會(huì)矛盾突出。在這種情況下，大規(guī)模的撤村建居活動(dòng)開始推進(jìn)，截至2019年底，杭州僅剩98 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2011 個(gè)村，而街道增至92 個(gè)，社區(qū)增至1185 個(gè)。社會(huì)治理體系的不斷理順，提升了城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和城市居民的幸福指數(shù)。

3.人口集聚，城鎮(zhèn)化率不斷提高。隨著城區(qū)范圍擴(kuò)大和大量撤村建居的完成，杭州的城鎮(zhèn)人口規(guī)模也不斷增大。杭州城鎮(zhèn)人口，從五人普、六人普的403.34 萬人、637.27 萬人增至七人普的994.21萬人，城鎮(zhèn)化率則由58.64%、73.25% 增至83.29%，20年間城鎮(zhèn)人口增加了146.49%，城鎮(zhèn)化率提高了24.65 個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)人口的集聚，既有城鎮(zhèn)區(qū)域擴(kuò)張帶來的整體轉(zhuǎn)化，也有城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的自然增長(zhǎng)，更多的則是由于城鎮(zhèn)地區(qū)的建設(shè)發(fā)展帶來虹吸效應(yīng)，大量人口從杭州市外流入或市內(nèi)農(nóng)村向城鎮(zhèn)區(qū)域流動(dòng)，人口集聚效應(yīng)帶來大量勞動(dòng)力和消費(fèi)能力，使得城鎮(zhèn)化速度進(jìn)一步加快。

（二）杭州流動(dòng)人口特點(diǎn)及對(duì)城鎮(zhèn)化的影響

2010年以來杭州戶籍人口從689.12 萬人增長(zhǎng)到813.83 萬人，增加了124.71 萬人；而暫住人口從337.68 萬人增長(zhǎng)到679.99 萬人，增加了342.31 萬人，流動(dòng)人口增量是戶籍人口增量的2.7 倍。

1.流動(dòng)人口數(shù)量大，為城市發(fā)展提供紅利。2020年末杭州市常住人口1196.5 萬人，比2010年末的870.5 萬人增加326.0 萬人。人口調(diào)查顯示10年來杭州人口的自然增長(zhǎng)率一直較低，2014年之前長(zhǎng)期處于5‰以下，2015年二胎政策以后有所上升，2017年達(dá)到峰值7.4‰，其后迅速回落至6.2‰以下。根據(jù)歷年年末常住人口和人口抽樣調(diào)查的自然增長(zhǎng)率計(jì)算，2010-2020年10年間，杭州人口的自然增長(zhǎng)量約為60 萬人（表1），而機(jī)械遷移造成的人口增量約為266 萬人，由此可見，自然增長(zhǎng)對(duì)人口總量影響較小，機(jī)械遷移（流動(dòng)人口）是增長(zhǎng)的主要原因。

表1 2010年以來杭州人口自然增長(zhǎng)情況（單位：萬人、‰）

流動(dòng)人口總量大，人口凈流入明顯。兩次普查結(jié)果顯示，杭州人戶分離人口從341.51 萬人增至622.10 萬人，占常住人口的比重從39.25%增至52.12%，10年提高12.87 個(gè)百分點(diǎn)。而外來人口從235.44 萬人增至474.08 萬 人，10年增長(zhǎng)101.36%；其中來自省外的從174.27 萬人增至320.50 萬人，增長(zhǎng)83.91%。根據(jù)公式“凈流入人口=流入人口-流出人口=外來人口-外出人口=常住人口-戶籍人口”，2020年末杭州人口凈流入量為382.7 萬人，與2010年相比，增量超過200 萬人。大量流動(dòng)人口聚集為城市發(fā)展帶來人口紅利。

2.流動(dòng)人口質(zhì)量?jī)?yōu)，對(duì)人口結(jié)構(gòu)影響明顯。

（1）流動(dòng)人口男性占比高。第七次人口普查顯示，來自省外的320.50 萬人流動(dòng)人口中，男女性別比為143.22，遠(yuǎn)高于全部常住人口的108.67，而公安部門戶籍資料顯示2020年末戶籍人口的性別比僅為97.96。流動(dòng)人口改變了杭州戶籍人口中男少女多的特征。

（2）流動(dòng)人口勞動(dòng)力豐富。第七次人口普查杭州常住人口中15-59歲人口占比為70.12%，在全國(guó)各大城市中居前列，仍處于人口紅利期。而2020年戶籍人口中15-59 歲人口占比僅為61.24%，大量市外涌入的流動(dòng)人口將杭州主要?jiǎng)趧?dòng)年齡人口占比向上拉動(dòng)了將近9 個(gè)百分點(diǎn)，極大改善了杭州人口的年齡結(jié)構(gòu)，提供了充足的勞動(dòng)力。

（3）流動(dòng)人口更加年輕化。第七次人口普查顯示杭州常住人口平均年齡為38.77 歲，表明杭州仍然是一座較為年輕的城市，而戶籍人口平均年齡則達(dá)到了41.24 歲。常住人口中60 歲及以上占16.87%，在戶籍人口該年齡比例中達(dá)到了23.13%。流動(dòng)人口將杭州人口平均年齡往下拉動(dòng)了約2.5 歲，使城市保持了年輕活力。

（4）流動(dòng)人口總體素質(zhì)好。2020年杭州市共有在校大學(xué)生55.1萬人，其中大部分來自杭州以外，他們畢業(yè)后多會(huì)選擇在杭就業(yè)生活，流動(dòng)人口每年為杭州輸入數(shù)萬高學(xué)歷人才。當(dāng)前來自省外的流動(dòng)人口中有大學(xué)生67.08 萬人，流動(dòng)人口對(duì)杭州城市人口素質(zhì)提升起著重要作用。

（三）杭州流動(dòng)人口存在的不足

1.流動(dòng)人口男性融入更難。流動(dòng)人口性別比居高不下，其中男性社會(huì)融入更加困難。2013年杭州戶籍人口性別比為100.01，此后歷年戶籍出生人口中男性一直多于女性，但性別比仍逐年下降，原因在于女性遷移落戶更多，流動(dòng)人口中女性更易成為新的戶籍人口，婚嫁是一個(gè)重要原因。

2.流動(dòng)人口人才比例不高。2020年杭州實(shí)有人口達(dá)到近1500萬人，其中戶籍人口813.83 萬人，外來人口679.99 萬人。相關(guān)資料顯示，2020年末杭州全社會(huì)就業(yè)人員748.39 萬人，各類人才總量約為294.58 萬人，占常住人口比重達(dá)24.68%。按照杭州的落戶政策，這些人員極易取得杭州戶籍，故其多為杭州戶籍人口，而未落戶流動(dòng)人口中人才比例相對(duì)偏低。

3.流動(dòng)人口城市黏性不足。2016年G20 會(huì)議以后杭州經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)成效顯著，對(duì)各類人員的吸引力很強(qiáng)，因而流動(dòng)人口從2010年的337.69 萬人驟增至2020年的679.99 萬人，其中來杭半年以上人員為487.03 萬人，占71.62%。而人口普查中計(jì)入常住人口的474.08 萬市外流動(dòng)人口，僅占公安登記資料的69.72%。近三成流動(dòng)人口快進(jìn)快出，黏性不足特征明顯，說明城市對(duì)流動(dòng)人口的容留能力仍存不足。

|促進(jìn)流動(dòng)人口發(fā)展的相關(guān)建議

杭州當(dāng)前流動(dòng)人口特點(diǎn)突出，不足也很明顯。為進(jìn)一步發(fā)揮流動(dòng)人口的積極作用，降低消極影響，乃至通過調(diào)整優(yōu)化流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)，有效引導(dǎo)其作用發(fā)揮，需要采取科學(xué)有效的策略。

（一）人才戰(zhàn)略既要關(guān)注數(shù)量，更要關(guān)注質(zhì)量

人口流動(dòng)主要受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素影響，且具有一定的穩(wěn)定性。審視近20年的人口流動(dòng)趨勢(shì)，雖然杭州流動(dòng)人口的結(jié)構(gòu)與特征發(fā)生了一些變化，大量流入的總體趨勢(shì)未變，預(yù)計(jì)未來10年也不會(huì)有顯著變化。杭州在浙江省內(nèi)、長(zhǎng)三角地區(qū)和全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)版圖中的位置，在短期可見的范圍內(nèi)基本不會(huì)發(fā)生改變，即便國(guó)家政策有所調(diào)整，但人口大規(guī)模流入的格局不會(huì)突變。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，僅靠政府宏觀政策進(jìn)行調(diào)控，不能阻攔勞動(dòng)力的流入，反而當(dāng)勞動(dòng)市場(chǎng)受到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下滑或金融危機(jī)沖擊時(shí)，外來勞動(dòng)力會(huì)很快退出(如2008年后的西班牙和2018年以來的溫州)。因此，政府應(yīng)在順應(yīng)大勢(shì)的前提下，通過具體策略進(jìn)行積極引導(dǎo)。人才戰(zhàn)略不能僅僅關(guān)注數(shù)量，更要關(guān)注質(zhì)量，應(yīng)制定有針對(duì)性人才政策，分門別類吸引與杭州城市定位相適應(yīng)，與打造“數(shù)智杭州·宜居天堂”相匹配的各類人才。引人策略要建立正負(fù)面清單，高端人才要引進(jìn)，中端人才要考量，提升容留門檻。

（二）城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，關(guān)注頂層設(shè)計(jì)

人口過度集中會(huì)帶來環(huán)境污染、交通擁堵等問題，但人口不足也會(huì)限制發(fā)展，人口必須與城市容量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。從當(dāng)前杭州流動(dòng)人口的現(xiàn)狀看，人力資源與城市發(fā)展存在結(jié)構(gòu)性矛盾，需要通過改善頂層設(shè)計(jì)，特別是通過城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)調(diào)整，對(duì)人力資源進(jìn)行優(yōu)化配置。流動(dòng)人口分布受產(chǎn)業(yè)布局、資源分配的影響，要使流動(dòng)人口分布更加合理均衡，必須依據(jù)生態(tài)、環(huán)境狀況合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使各區(qū)域的發(fā)展步入良性循環(huán)。杭州的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、創(chuàng)新能力，以及對(duì)流動(dòng)人口持續(xù)吸引力為規(guī)劃調(diào)整奠定了基石。當(dāng)前，杭州已形成了人口分布的三個(gè)圈層：老城區(qū)作為第一圈層，發(fā)展較早，調(diào)整空間不足，需要多批次微調(diào)；新城區(qū)作為第二圈層，土地、空間、勞動(dòng)力等資源充足，應(yīng)該利用好后發(fā)優(yōu)勢(shì)，做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃；兩縣一市作為第三圈層，應(yīng)主動(dòng)承接大城市的經(jīng)濟(jì)輻射和功能輻射，既緩解城區(qū)人口過于集中的隱患，又可促進(jìn)當(dāng)?shù)厝丝凇①Y源、環(huán)境之間的良性互動(dòng)，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

（三）促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合，更加以人為本

城市治理應(yīng)盡可能提升城市的吸納和包容能力，使各類人才在杭州引得來、留得住、過得好，從而使人口流動(dòng)與城市發(fā)展相互促進(jìn)，共同提升。杭州應(yīng)發(fā)揮自身經(jīng)濟(jì)數(shù)字化和城市國(guó)際化優(yōu)勢(shì)，解決一些如流動(dòng)人口的社保享有度、政治和社會(huì)參與度、子女平等接受教育和升學(xué)的權(quán)利、住房保障和改善的權(quán)利等長(zhǎng)期存在的問題，使流動(dòng)人口家庭在杭站穩(wěn)腳跟，成為真正的“新杭州人”。流動(dòng)人口“市民化”的問題，直接影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程和共同富裕的創(chuàng)建，需要引起高度重視并拿出真誠舉措。具體來說，需要建立更加多元精細(xì)和富有彈性的流動(dòng)人口服務(wù)管理政策體系，做好流動(dòng)人口職業(yè)健康管理，防止他們因病致貧返貧；要構(gòu)建完善的流動(dòng)人口家庭福利政策體系，推進(jìn)流動(dòng)人口的高質(zhì)量發(fā)展，提升人力資本、就業(yè)質(zhì)量和居住質(zhì)量，提高幸福感；要統(tǒng)籌推進(jìn)土地、財(cái)政、教育、就業(yè)，以及醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等領(lǐng)域的配套服務(wù)，滿足流動(dòng)人口的實(shí)際需求，提高社會(huì)融合的能力水平。