林妹靜

（自然資源部第三海洋研究所，福建 廈門 361005）

1 電子文件的定義

電子文件在國內相關法規(guī)和標準中的定義較多。與電子文件相關的概念主要有：信息記錄、電子數(shù)據(jù)、電子檔案、電子公文等。實踐中電子文件經常與電子公文混用，并無明確和統(tǒng)一的指向，這容易造成模糊和混淆，給電子文件的理解和應用帶來困難。在對現(xiàn)行的檔案政策法規(guī)和標準中涉及電子文件定義進行梳理，可以明顯看到在不同時期的涵義和特點，隨著信息化的發(fā)展，人們對電子文件的認識發(fā)生了變化。根據(jù)GB/T18894-2016《電子文件歸檔與電子檔案管理規(guī)范》，電子文件的定義是，國家機構、社會組織或個人在履行其法定職責或處理事務過程中，通過計算機等電子設備形成、辦理、傳輸和存儲的數(shù)字格式的各種信息記錄。電子文件由內容、結構、背景組成。

數(shù)字檔案信息來源主要有兩種途徑，一是計算機直接生成的電子文件，如電子政務歸檔電子文件，辦公自動化系統(tǒng)中形成的數(shù)字文件和數(shù)據(jù)；二是大量現(xiàn)已存在的以不同形式和載體儲存的通過電子化處理錄入計算機后的文件和數(shù)據(jù)。通過比較電子文件定義的差異，范圍以及不同時期的側重點，有助于分析電子文件與信息資源、電子公文等相關概念之間的關系，提高對電子文件性質和作用的認識，為進一步明確電子文件管理范疇提供參考，有助于實踐中的理解和應用。

2 當前電子文件收集和歸檔的現(xiàn)狀和問題

隨著信息化建設和電子政務網的發(fā)展，自動化辦公系統(tǒng)在各系統(tǒng)各單位普及使用，在全面提升工作管理和辦公水平的同時，也給文書檔案工作者帶來機遇和挑戰(zhàn)。文書類電子文件是反映黨務、政務、生產經營管理等各項管理活動生成數(shù)量最多、應用范圍最廣的文件類型之一。在我國雖然2009年就針對文書類電子文件出臺了《文書類電子文件元數(shù)據(jù)方案》，以期為創(chuàng)建、管理和應用元數(shù)據(jù)建立統(tǒng)一的方案，為電子政務、辦公自動化、文件及檔案管理系統(tǒng)的設計提供依據(jù)。很多單位積極探索數(shù)字化檔案建設，建成示范點，取得成效。但OA系統(tǒng)環(huán)境下，產生了大量的電子文件，使檔案主要載體和檔案管理對象發(fā)生了變化，電子文件在形成、流轉、收集、鑒定、保管及利用方面對檔案工作產生了重要的影響，面臨管理和使用上的一些共性問題。

有些單位歸檔時使用紙質檔案掃描件代替電子文件歸檔，即實際上未按標準對電子公文進行歸檔；有些單位雖然電子公文的文件處理單、過程留痕稿、公文主體等內容齊全，但流程不完善，需脫離辦公自動化系統(tǒng)在文印室實現(xiàn)“套紅頭”這一正文生成印制環(huán)節(jié)；有些單位未在辦公自動化系統(tǒng)開發(fā)配備電子公文歸檔功能，沒有進行后期的查詢和利用等；綜上，大多數(shù)單位的檔案數(shù)字化仍處在摸索階段，數(shù)字化程度不高，離電子文件歸檔要求標準化還有距離。主要問題集中如下。

一是責任缺失，規(guī)劃不到位。領導對檔案管理工作重視程度低，檔案部門沒有主動介入。大多數(shù)OA辦公系統(tǒng)僅限于文件的審批和流轉等過程，前期沒有對檔案使用與管理進行統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏對于OA辦公系統(tǒng)環(huán)境下文書資料的管理內容，最終無法和檔案管理系統(tǒng)和檔案館對接。OA辦公導致了辦公室工作人員崗位工作職責和工作量發(fā)生了變化，卻沒有相應調整導致很多新變化的工作沒有深入銜接做好，造成電子文件質量無法保證、歸檔范圍不明晰、歸檔不及時等問題。

二是電子文件不完整，開發(fā)利用程度低。部分單位產生的電子公文及其附件的數(shù)據(jù)格式復雜多樣。有些單位辦公自動化系統(tǒng)內除產生電子公文所必需的數(shù)據(jù)庫、版式文檔等基本格式的數(shù)據(jù)外，還產生圖片、壓縮包、音頻、整本報告書等各類附件，增加了歸檔的復雜程度和技術難度，對數(shù)據(jù)的管理提出了較高要求。但很多歸檔功能屬于二次開發(fā)，沒有新建和升級的計劃。另外，上行文、平行文無法在OA上流轉，造成割裂，也無法和元數(shù)據(jù)一起歸檔，涉密文件一般單獨使用專用系統(tǒng)或線下流轉，這些都使得公文無法全部實現(xiàn)電子化管理。由于歸檔的文件沒有按照歸檔保管要求進行細化，沒有歸檔件號等，也造成了文書檔案的開發(fā)、利用程度低。

三是歸檔設計環(huán)節(jié)不完善，存在長期保存風險。如歸檔信息包存在由形成或辦理部門即業(yè)務部門或核文處統(tǒng)一收集和確認歸檔誰更合理的問題。歸檔環(huán)節(jié)缺失了檔案管理部門或人員對檔案進行甄別與細化的環(huán)節(jié)。特別是部分文件分發(fā)歸檔后卻可能還需要再次修改，導致本條記錄不可用，重新更改或上傳又會導致其他問題。所以電子文件形成過程的起草、審核、簽發(fā)、鑒定等一系列環(huán)節(jié)設計都要合理，哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯都會對文件的長久保存構成威脅。

3 提升電子文件歸檔質量的對策

1）加強設計規(guī)劃，打好“源端”基礎。在前期請OA設計人員根據(jù)文書管理工作的需求，增加文書統(tǒng)計功能，在OA系統(tǒng)內完善收文登記與發(fā)文登記。公文處理環(huán)節(jié)增加“預歸檔”環(huán)節(jié)，由專兼職檔案人員及部門負責人分別按照各自的OA權限完成“預歸檔”操作。在使用過程中向技術部門指出OA系統(tǒng)存在的檔案管理的缺陷，遇到問題及早與技術人員溝通并推進OA升級改造，促進系統(tǒng)有效地記錄電子文件的內容特征、背景和管理過程信息，全面實現(xiàn)元數(shù)據(jù)的多種功能和用途，建成標準統(tǒng)一的電子公文歸檔功能模塊和數(shù)據(jù)接口。

2）加強前端控制，確保文件質量。電子文件是數(shù)字檔案之源?；谖募芷诶碚摚瑧攺男纬呻A段就開始對電子文件的真實可靠等特性進行維護，以保證電子文件能夠順利進入長久保存階段，這種前端控制思想對電子文件的長久保存起著至關重要的作用。電子政務環(huán)境下，必須通過對電子文件的前端控制減少電子文件長久保存的后期管理風險，文書工作人員應嚴格按照《黨政機關電子公文格式規(guī)范》《電子公文元數(shù)據(jù)規(guī)范》，以規(guī)范完整真實可用為原則，以歷史負責的態(tài)度完成日常的工作，認真校核收發(fā)文，保證各個環(huán)節(jié)的準確和真實，符合文書類電子檔案檢測一般要求，最終形成具有使用價值的文件信息。

3）制定管理規(guī)范，理清工作職責。針對規(guī)章制度缺位的情況，要進一步規(guī)范OA文書資料管理制度。規(guī)范電子公文流程，完善文件歸檔管理制度，保障電子公文管理工作的有序性，探索建立數(shù)字檔案長期保存的管理規(guī)范和數(shù)字檔案管理系統(tǒng)建設規(guī)范。在電子檔案系統(tǒng)尚未完善的情況下，實行雙套和單套制并行，并使兩者建立互聯(lián)。單套制和雙套制歸檔并存是各單位的現(xiàn)實工作情況，在今后一段時期內，檔案歸檔管理仍將以“雙套制”管理為主要方式。檔案管理人員要改變保守觀念，置身于“大資源”“大數(shù)據(jù)”的背景下，主動履職。

4）加強風險研究，提升管理水平。檔案數(shù)字化面臨很多技術風險因素，如長期存取問題，對設備的高度依賴，數(shù)字化后的失真問題，存在黑客和病毒的安全問題等。在管理上，還面臨長期保存的標準化問題，法規(guī)問題，如身份認證、著作權、隱私權的保護問題等。這些風險都需要逐步研究并探索相應的解決路徑。根據(jù)實際工作情況，除了不斷修正與完善OA流程，使其符合檔案管理的要求，還應加強風險識別和關鍵性風險分析，依托管理和技術手段初步構建風險應對體系，創(chuàng)造并維護一個符合保存條件的環(huán)境，建立嚴格的檔案庫房管理制度。