王 琪，王 倩

(中國海洋大學(xué) 國際事務(wù)與公共管理學(xué)院，山東 青島 266100)

一、問題的提出

黨的十九大以來，生態(tài)環(huán)境建設(shè)提升到更加重要的地位，生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度成為我國推進(jìn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)的一項(xiàng)重要制度安排。2015年，我國環(huán)保督察機(jī)制正式確立，2016年開展試點(diǎn)工作，2017年8月實(shí)現(xiàn)了中央環(huán)保督察的全覆蓋，并在2018年完成首輪“回頭看”工作。在中央的帶領(lǐng)和示范下，各省(自治區(qū)、直轄市)也積極嘗試開展省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察。2019年6月印發(fā)的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》首次明確要實(shí)行中央、省級(jí)兩級(jí)督察體制。2020年3月，《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》印發(fā)，再次提到要深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，實(shí)行中央和省(自治區(qū)、直轄市)兩級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制。

省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察是以各省級(jí)黨委及政府部門作為主體組織開展的，通過設(shè)立專門省級(jí)督察機(jī)構(gòu)、配備督察專員、出臺(tái)相關(guān)規(guī)范文件等方式，針對(duì)省級(jí)以下的各級(jí)黨委和政府有關(guān)部門及相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)的各類生態(tài)環(huán)境相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行的例行督察、專項(xiàng)督察和“回頭看”等活動(dòng)。省級(jí)黨委政府主導(dǎo)的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸和補(bǔ)充(1)高登暉、魏淑艷：《環(huán)保督察背景下我國省級(jí)政府生態(tài)環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)要素與作用機(jī)理分析》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。，在構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系中發(fā)揮著承上啟下的特殊作用：一方面，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察能夠有效銜接國家層面的生態(tài)環(huán)保督察，省級(jí)黨委政府在國家生態(tài)環(huán)保督察開展之后，根據(jù)中央的反饋出臺(tái)整改意見，并通過省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察進(jìn)一步壓實(shí)責(zé)任，推動(dòng)市縣政府整改；另一方面，省級(jí)黨委政府在中央和市縣之間扮演著“中間人”的角色，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的開展對(duì)于提升地方政府環(huán)境治理效能、落實(shí)環(huán)境政策具有重要作用。

對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，目前學(xué)界普遍把環(huán)保督察看作一種運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制(2)周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國國家治理的制度邏輯再思考》，《開放時(shí)代》2012年第9期。，中央環(huán)保督察制度是由內(nèi)嵌于國家治理基本矛盾中的環(huán)境治理危機(jī)所決定的，是黨中央和中央政府用以矯正常規(guī)型環(huán)保治理機(jī)制的手段(3)戚建剛、余海洋：《論作為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制之“中央環(huán)保督察制度”——兼與陳海嵩教授商榷》，《理論探討》2018年第2期。。環(huán)保督察的法治化是目前學(xué)者們討論的熱點(diǎn)話題。當(dāng)前環(huán)保督察制度的法律困境主要包括環(huán)保督察的專門機(jī)構(gòu)的法律地位(4)尚宏博：《論我國環(huán)保督查制度的完善》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第S1期。(5)毛壽龍、駱苗：《國家主義抑或區(qū)域主義：區(qū)域環(huán)保督查中心的職能定位與改革方向》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第2期。(6)方?。骸段覈鴧^(qū)域環(huán)保督查中心論》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。，以及環(huán)保督察中的責(zé)任追究缺乏法律依據(jù)等(7)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。。學(xué)者們普遍認(rèn)為目前我國的環(huán)保督察開展中法律依據(jù)、支撐存在不足(8)杜常春：《環(huán)保督查中心執(zhí)法難的對(duì)策研究》，《環(huán)境保護(hù)》2007年第12期。，因此需要形成環(huán)保督察法律制度體系，重視督察的法治化(9)陳海嵩：《環(huán)保督察制度法治化：定位、困境及其出路》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。。我國環(huán)境治理現(xiàn)代化進(jìn)程要向前推進(jìn)，法治思維及法治方式的推進(jìn)是關(guān)鍵，如此才能使環(huán)保督察制度在法治的軌道上有效運(yùn)行，轉(zhuǎn)型為“法治化督察”(10)楊守英：《中央環(huán)保督察制度的法治化定位》，《現(xiàn)代鹽化工》2020年第1期。。當(dāng)前學(xué)界的目光多聚焦于中央生態(tài)環(huán)保督察，認(rèn)為應(yīng)該構(gòu)建中央生態(tài)環(huán)保督察的長效化機(jī)制，做好環(huán)保督察的法治化工作，對(duì)省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的關(guān)注較少。國家環(huán)保督察已經(jīng)取得了一些成效，但省級(jí)環(huán)保督察也要跟上(11)賀震：《省級(jí)環(huán)保督察應(yīng)跟上》，《中國環(huán)境報(bào)》2017年9月5日。，要建立省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制，需要明確地方政府的環(huán)境責(zé)任。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新挑戰(zhàn)，各地區(qū)應(yīng)規(guī)范省級(jí)環(huán)保督察工作，構(gòu)建高效的省級(jí)環(huán)保督察體系(12)程晉波：《構(gòu)建高效省級(jí)環(huán)保督察體系》，《中國環(huán)境報(bào)》2018年2月7日。。對(duì)于省級(jí)環(huán)保督察作用的發(fā)揮，學(xué)者們認(rèn)為需要把握好以下幾點(diǎn)：增強(qiáng)站位，提高省級(jí)環(huán)保督察權(quán)威(13)杜慶海：《充分發(fā)揮省級(jí)環(huán)保督察作用》，《中國環(huán)境報(bào)》2018年5月10日。；加強(qiáng)督察隊(duì)伍建設(shè)，組織理論學(xué)習(xí)(14)薄亞光：《如何開展好省級(jí)環(huán)保督察？》，《中國環(huán)境報(bào)》2017年12月26日。；強(qiáng)化地方環(huán)保部門職責(zé)等。

目前我國中央生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制已經(jīng)基本健全，而省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制建設(shè)還任重道遠(yuǎn)。要完善我國的生態(tài)環(huán)保督察制度，必須繼續(xù)推進(jìn)省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察體系的建設(shè)。在現(xiàn)代環(huán)境治理體制下，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制的運(yùn)行邏輯是什么？目前我國的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察實(shí)踐現(xiàn)狀是怎樣的？本文基于以上問題，嘗試在我國環(huán)境治理模式的發(fā)展過程中探討省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制的運(yùn)行邏輯，并基于當(dāng)前省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察實(shí)踐現(xiàn)狀的考察，嘗試提出完善省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制的優(yōu)化路徑。

二、我國省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制的運(yùn)行邏輯

(一)生態(tài)環(huán)保督察：我國環(huán)境治理體制的自我調(diào)適

“壓力型體制”是我國國家治理體制的重要特征之一?！皦毫π汀杯h(huán)境治理體制從20世紀(jì)70年代開始逐步建立起來(15)王勇：《從“指標(biāo)下壓”到“利益協(xié)調(diào)”：大氣治污的公共環(huán)境管理檢討與模式轉(zhuǎn)換》，《政治學(xué)研究》2014年第2期。，其中，中央政府通過各類方式確定環(huán)境指標(biāo)并將其量化，接著將量化指標(biāo)逐級(jí)下發(fā)至省級(jí)政府，各省級(jí)政府在收到中央政府下發(fā)的指標(biāo)和任務(wù)之后，對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)行再分解并逐級(jí)下發(fā)至地方政府，地方政府需要完成上級(jí)政府下發(fā)的各類環(huán)境指標(biāo)任務(wù)并通過考核。這一治理體制的有效性在我國國家治理的各個(gè)領(lǐng)域中都有所體現(xiàn)，包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)管理領(lǐng)域以及本文研究的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域等。由中央政府制定環(huán)境政策、量化并派發(fā)環(huán)境指標(biāo)，具有一定的客觀性和科學(xué)性，對(duì)于地方政府的環(huán)境治理工作具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，在一定程度上提升了我國環(huán)境治理的效率。2013年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以地域范圍為基礎(chǔ)對(duì)各級(jí)政府環(huán)境事權(quán)進(jìn)行了劃分，明確規(guī)定地方政府按照其各自行政管轄區(qū)域?qū)Νh(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

然而，在我國層層加碼的環(huán)境治理體制之下，中央針對(duì)環(huán)境治理確定的各項(xiàng)指標(biāo)具有一定的普適性，具體實(shí)踐中地方政府面臨種類繁多的環(huán)境事項(xiàng)，可能會(huì)傾向于選擇通過操縱數(shù)據(jù)等方式敷衍上級(jí)和民眾，逃避其環(huán)境治理責(zé)任，導(dǎo)致人民群眾對(duì)地方政府的環(huán)境治理工作也多有不滿。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)被提升到越來越重要的層面，中央陸續(xù)出臺(tái)了一系列生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)的政策文件，并將環(huán)境指標(biāo)納入地方政府官員考核體系中，但是現(xiàn)實(shí)中地方政府官員在面對(duì)環(huán)境治理指標(biāo)與現(xiàn)有的各類指標(biāo)沖突時(shí)，作為理性人仍然會(huì)將經(jīng)濟(jì)增長放在優(yōu)先位置，“盡管需要解決經(jīng)濟(jì)增長帶來的各種問題，但經(jīng)濟(jì)不能停滯，必須保持增長?！?16)楊雪冬：《壓力型體制：一個(gè)概念的簡明史》，《社會(huì)科學(xué)》2012年第11期。可以認(rèn)為地方政府在環(huán)境治理中出現(xiàn)了角色“失靈”，我國的環(huán)境治理體制已經(jīng)不足以滿足現(xiàn)實(shí)需要。法律雖然規(guī)定了地方政府環(huán)境責(zé)任，但缺乏明確責(zé)任主體和后果的問責(zé)機(jī)制。

為了突破上述困境，促進(jìn)和保障各級(jí)地方政府切實(shí)履行環(huán)境責(zé)任，中央積極探索完善環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。2014年末，環(huán)保部門印發(fā)了《環(huán)境保護(hù)部綜合督查工作暫行辦法》，開始對(duì)地方政府及相關(guān)部門落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況等工作進(jìn)行綜合督查，取得了明顯成效，但是其單純“督政”并沒有涉及地方黨委的環(huán)保責(zé)任。2015年7月，《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等文件通過審議，其中明確了先期督察對(duì)象，要求強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”，對(duì)問題突出的地方有關(guān)單位和個(gè)人追究責(zé)任。環(huán)保督察明確“黨政同責(zé)”，進(jìn)一步以黨中央、國務(wù)院的名義賦予環(huán)保督察以更高的權(quán)威，直接促使地方政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，取得了突出的成績。中央生態(tài)環(huán)保督察的開展，標(biāo)志著我國“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境治理模式的出現(xiàn)以及對(duì)地方黨委政府環(huán)境責(zé)任治理追究的不斷強(qiáng)化，對(duì)我國的環(huán)境治理體制起到了一定的補(bǔ)充和調(diào)適作用。

(二)中央環(huán)保督察：省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的實(shí)踐基礎(chǔ)

黨的十八大后，中央實(shí)施了一系列針對(duì)生態(tài)文明體制的重大改革舉措。2016年1月4日，中央第一個(gè)督察小組進(jìn)駐河北省，開展了環(huán)保督察試點(diǎn)工作，包括河北省委書記、省長在內(nèi)的29位省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)被約談，體現(xiàn)了中央環(huán)保督察的有力實(shí)施。到2018年，中央生態(tài)環(huán)保督察已經(jīng)實(shí)現(xiàn)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的例行督察全覆蓋，并對(duì)20個(gè)省市開展了“回頭看”和專項(xiàng)督察。2019年開始這項(xiàng)工作進(jìn)入第二輪，對(duì)6個(gè)省市和2個(gè)央企進(jìn)行了督察(17)仲和：《中央生態(tài)環(huán)保督察五年來成效顯著》，《中國環(huán)境監(jiān)察》2020年第5期。。

經(jīng)過多年發(fā)展，中央生態(tài)環(huán)保督察在解決突出的生態(tài)環(huán)境問題、改善空氣質(zhì)量等方面發(fā)揮了重要作用，對(duì)省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制的運(yùn)行起到了良好的引導(dǎo)和示范作用。首先在央地關(guān)系層面來看，中央環(huán)保督察的實(shí)施可以對(duì)地方政府進(jìn)行“加壓”。很多地方政府環(huán)保壓力在層層傳導(dǎo)中出現(xiàn)了“層層遞減”的現(xiàn)象，地方政府的常規(guī)環(huán)境治理過程中，中央的任務(wù)和指令不能很好地貫徹執(zhí)行，而中央環(huán)保督察的實(shí)施可以有效解決這一問題。督察內(nèi)容中的一個(gè)重要方面就是中央環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策的執(zhí)行和落實(shí)情況，中央環(huán)保督察在向地方政府傳導(dǎo)環(huán)保壓力的過程中，能夠同時(shí)通過督察有效監(jiān)督地方政府的任務(wù)落實(shí)情況，避免前文中提到的環(huán)保數(shù)據(jù)造假等問題，壓實(shí)地方政府環(huán)保責(zé)任。其次，中央環(huán)保督察的實(shí)施，可以有效地吸引地方政府官員的生態(tài)環(huán)境治理注意力(18)王印紅、李萌竹：《地方政府生態(tài)環(huán)境治理注意力研究——基于30個(gè)省市政府工作報(bào)告(2006—2015)文本分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第2期。，提升地方政府在生態(tài)環(huán)境治理中的積極性和主動(dòng)性。中央環(huán)保督察可以向地方政府發(fā)出信號(hào)，使地方政府將其政治注意力轉(zhuǎn)移到環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中來，具體可以表現(xiàn)為出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)、強(qiáng)化環(huán)保部門職責(zé)等。最后，中央環(huán)保督察的實(shí)施得到了百姓的高度認(rèn)可，可以提升政府的公信力。百姓的利益是根本利益，目前環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為關(guān)系百姓利益的重要方面，中央環(huán)保督察實(shí)施中，暢通生態(tài)環(huán)境問題舉報(bào)渠道，百姓可以將當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行舉報(bào)和監(jiān)督，中央環(huán)保督察小組對(duì)百姓提出的問題進(jìn)行督察，使百姓可以參與進(jìn)來，從而提升政府的公信力。

中央生態(tài)環(huán)保督察的強(qiáng)力開展為省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制的運(yùn)行起到了很好的示范作用。在中央生態(tài)環(huán)保督察全面開展之前，各個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)也會(huì)局部開展小范圍、針對(duì)企業(yè)的省級(jí)環(huán)境專項(xiàng)督察。2016年中央生態(tài)環(huán)保督察開展以來，在中央生態(tài)環(huán)保督察的帶領(lǐng)和示范下，各個(gè)省級(jí)黨委政府也積極探索省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察體系的建立，并在督察內(nèi)容、督察機(jī)構(gòu)、相關(guān)文件、督察環(huán)節(jié)、工作方式等具體實(shí)踐中跟隨中央環(huán)保督察。

(三)省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察：中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸和補(bǔ)充

中央生態(tài)環(huán)保督察取得了令人矚目的成效，但我們也應(yīng)該看到其在開展過程中面臨的挑戰(zhàn)，從幾次中央環(huán)保督察“回頭看”的結(jié)果來看，部分地區(qū)環(huán)境污染防治問題出現(xiàn)不降反升的“反彈”現(xiàn)象，仍然存在一批整改不力的典型案件，同時(shí)在環(huán)境整改中存在著“表面整改”“敷衍整改”“一刀切”“關(guān)?！钡壬鷳B(tài)環(huán)保領(lǐng)域形式主義、官僚主義問題(19)代杰、王偉偉：《論生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度的完善》，《中國環(huán)境管理》2018年第6期。。因此，中央環(huán)保督察并不是萬能的，我們應(yīng)該看到其在生態(tài)環(huán)境治理中的有效性邊界，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸，可以對(duì)中央生態(tài)環(huán)保督察起到很好的補(bǔ)充作用。

省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸，可以有效銜接中央生態(tài)環(huán)保督察。中央生態(tài)環(huán)保督察的效力和強(qiáng)度受制于中央環(huán)保督察小組的進(jìn)駐時(shí)間和“回頭看”的開展，隨著中央環(huán)保督察的頻率和強(qiáng)度增加，地方政府環(huán)保工作壓力增大，可能會(huì)出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象，對(duì)于中央環(huán)保督察下達(dá)的各類整改指標(biāo)敷衍應(yīng)對(duì)，選擇性執(zhí)行。省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的開展可以有效緩解這一問題，中央生態(tài)環(huán)保督察開展之前，各省(自治區(qū)、直轄市)會(huì)積極開展省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察，自檢自查，提前發(fā)現(xiàn)問題，省級(jí)黨委政府在中央生態(tài)環(huán)保督察開展之后，根據(jù)中央的反饋出臺(tái)整改意見，并通過省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察壓實(shí)責(zé)任，推動(dòng)整改。而且相比于中央生態(tài)環(huán)保督察小組，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察小組更了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，能夠找準(zhǔn)“痛點(diǎn)”，更好地解決環(huán)境問題，提升整改效率。

省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察是中央環(huán)保督察的重要補(bǔ)充。中央通過高強(qiáng)度、全覆蓋的中央生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”，可以獲取真實(shí)的地方環(huán)境數(shù)據(jù)和政策落實(shí)情況，有效緩解央地之間的信息不對(duì)稱問題，并提高地方政府對(duì)環(huán)境治理的重視和主動(dòng)性。但是，中央環(huán)保督察的作用局限于提出問題、監(jiān)督整改結(jié)果，具體問題的整改和解決還是要由以省級(jí)政府為主的地方政府來推動(dòng)和實(shí)施。省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的開展可以作為中央環(huán)保督察的補(bǔ)充，增強(qiáng)督察的持續(xù)性和常態(tài)化。省級(jí)黨委政府在中央和市縣之間扮演著“中間人”的角色，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的開展對(duì)于提升地方政府環(huán)境治理效能、落實(shí)中央環(huán)境政策具有重要作用。此外，中央生態(tài)環(huán)保督察的開展，在一定程度上造成地方相關(guān)部門工作上的碎片化。地方政府的環(huán)保部門，既要接受本級(jí)政府管理，又要接受上級(jí)環(huán)保部門的指導(dǎo)(20)莊玉乙、胡蓉、游宇：《環(huán)保督察與地方環(huán)保部門的組織調(diào)適和擴(kuò)權(quán)——以H省S縣為例》，《公共行政評(píng)論》2019年第2期。，中央生態(tài)環(huán)保督察開展以來，地方政府環(huán)保部門的工作內(nèi)容分散、難以及時(shí)協(xié)同其他部門完成環(huán)境治理的目標(biāo)。省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的實(shí)踐過程中通常會(huì)協(xié)同相關(guān)部門成立專門督察小組負(fù)責(zé)督察相關(guān)事項(xiàng)，包括中央生態(tài)環(huán)保督察以及省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的相關(guān)事務(wù)，并配備專門的督察專員，如此可以進(jìn)一步劃分權(quán)責(zé)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)保督察的實(shí)施。

三、我國省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察實(shí)踐與問題

2016年以來，在中央生態(tài)環(huán)保督察的帶領(lǐng)和示范下，各省級(jí)政府積極探索構(gòu)建省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制。2016年中央生態(tài)環(huán)保督察開展第一輪督察時(shí)，少數(shù)省為了迎接中央生態(tài)環(huán)保督察，率先開展了省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察，如貴州、陜西、山東等。中央生態(tài)環(huán)保督察在2017年實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，隨后有部分省級(jí)政府嘗試開展了省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察，并在2018、2019兩年內(nèi)開展了第二輪甚至第三輪省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察及“回頭看”。截至2020年9月，全國有31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)已經(jīng)分別全面或部分開展了不同程度、各具特色的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察，對(duì)解決區(qū)域流域和人民關(guān)心的重點(diǎn)環(huán)境問題，打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，提升地方生態(tài)環(huán)境質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

(一)我國省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察實(shí)踐現(xiàn)狀

第一，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的設(shè)立。在中央生態(tài)環(huán)保督察全面開展之初，各地就陸續(xù)設(shè)立了專門負(fù)責(zé)準(zhǔn)備和配合中央生態(tài)環(huán)保督察的專門機(jī)構(gòu)和小組，隨著省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的開展，各地進(jìn)一步完善督察機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確了職責(zé)、人員責(zé)任等，這些機(jī)構(gòu)名字不同，但職責(zé)相近(具體如表1)。

表1 省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)構(gòu)設(shè)置情況

第二，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察專門文件的出臺(tái)。 部分省(自治區(qū)、直轄市)為了更有效率地開展生態(tài)環(huán)保督察，最大發(fā)揮生態(tài)環(huán)保督察的有效性，分別制定發(fā)布了專門的政策文件及相關(guān)文件，這些專門的政策文件，為省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的開展，提供了政策依據(jù)和指導(dǎo)，并且規(guī)范了督察的工作方式等(具體如表2)。

表2 各省(自治區(qū)、直轄市)已發(fā)布的生態(tài)環(huán)保督察文件

第三，各具特色的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察工作方式。各省(自治區(qū)、直轄市)開展省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察之初，大部分都是按照中央生態(tài)環(huán)保督察的運(yùn)作模式來構(gòu)建省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制，在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和各地環(huán)保工作的實(shí)際，各自都有不同程度的創(chuàng)新(具體如表3)。

表3 各省(自治區(qū)、直轄市)督察工作方式創(chuàng)新

(二)我國省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察存在的問題

中央以及省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察開展以來，都體現(xiàn)出了生態(tài)環(huán)保督察制度在環(huán)境治理中的巨大優(yōu)越性，對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的各類違法行為產(chǎn)生了強(qiáng)大的威懾力。但目前，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察在實(shí)踐中暴露出一些問題。特別是與中央環(huán)保督察相比，在督察工作的權(quán)威性、督察制度的規(guī)范性、督察整改的連續(xù)性等方面還存在較大差距。

第一，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察定位不夠明確，權(quán)威性不足。目前，中央生態(tài)環(huán)保督察的實(shí)施已經(jīng)取得了明顯成效，在一定程度上提升了地方政府在環(huán)境治理中的主動(dòng)性和積極性。在中央的示范和倡導(dǎo)之下，各省級(jí)政府開展的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察是落實(shí)省級(jí)黨委政府環(huán)境治理責(zé)任，銜接中央生態(tài)環(huán)保督察的重要舉措，然而在實(shí)踐過程中存在定位不明確、權(quán)威性不足的困境。首先，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察目標(biāo)和內(nèi)容定位出現(xiàn)偏差。各省級(jí)政府開展省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察之初，大多選擇將“迎檢”作為督察目標(biāo)，在中央生態(tài)環(huán)保督察開展之前做好自查，并在中央給出整改意見之后，對(duì)存在的生態(tài)環(huán)境問題整改情況進(jìn)行督察。在開展省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察時(shí)，盲目追隨中央，將督察重點(diǎn)放到中央生態(tài)環(huán)保督察覆蓋到的地區(qū)和要求整改的問題，對(duì)于中央生態(tài)環(huán)保督察沒有覆蓋到的地區(qū)、沒有觸及到的問題關(guān)注度不夠，缺乏省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的自主性。其次，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察作為中央生態(tài)環(huán)保督察的延伸和補(bǔ)充，本應(yīng)具有較高的權(quán)威性，然而，在省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的實(shí)際開展過程之中，存在著宣傳不到位，信息公開機(jī)制不完善，民眾知曉度、參與度、信任度較低等問題。通過查閱各省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門官網(wǎng)，只有少數(shù)幾個(gè)省(直轄市、自治區(qū))的網(wǎng)站設(shè)立了工作專欄，將與生態(tài)環(huán)保督察的相關(guān)政策、文件、報(bào)道等信息集中公開。大部分省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門官網(wǎng)關(guān)于省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的信息公開較少，甚至有少數(shù)省(直轄市、自治區(qū))已經(jīng)開展了省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察但沒有在官網(wǎng)公開相關(guān)信息，或者只公布了開展時(shí)間，但沒有提供民眾舉報(bào)熱線、信箱等民眾參與的渠道。省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察如果沒有民眾參與，將成為政府的“獨(dú)角戲”，將大大減少省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的權(quán)威性和實(shí)效性。

第二，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察體系不夠完善，規(guī)范程度較低。我國省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察開展程度存在很大差異，有的省份第三輪已經(jīng)開始，并順利開展了前兩輪的“回頭看”工作，個(gè)別省份才剛剛準(zhǔn)備開展，尚未投入實(shí)踐。目前，我國的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察體系不完善，主要體現(xiàn)在督察主體、督察目標(biāo)、督察方式、督察依據(jù)等方面。首先，從督察主體來看，上文提到各省(自治區(qū)、直轄市)分別設(shè)立了專門的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)構(gòu)并配備督察專員，但各地設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)及人員配置差異較大，存在權(quán)責(zé)不對(duì)等、層級(jí)不一致的現(xiàn)象。少數(shù)幾個(gè)省份省級(jí)環(huán)保督察小組組長由省長直接擔(dān)任，部分省份組長由廳級(jí)干部擔(dān)任，多數(shù)省份組長由副省長擔(dān)任。此外，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察專門機(jī)構(gòu)存在著職權(quán)模糊的問題，在實(shí)踐中面臨著專業(yè)人員缺乏、工作任務(wù)重、承擔(dān)責(zé)任大等矛盾，不利于省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察工作開展。其次，從督察依據(jù)來看，大部分已經(jīng)開展省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)了專門的政策文件，并對(duì)省級(jí)環(huán)保督察的目標(biāo)、內(nèi)容、工作方式等進(jìn)行了闡述，但這些專門文件具體內(nèi)容存在盲目跟隨中央、督察目標(biāo)未根據(jù)實(shí)際因地制宜、未與當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)環(huán)境治理問題結(jié)合等問題。最后，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察還存在督察進(jìn)度時(shí)間長短不一致、督察前期準(zhǔn)備不足，督察過程程序不明晰、信息公開程度低等問題。從總體上來看，我國的生態(tài)環(huán)保督察體制建設(shè)還處于探索階段，需要在中央和省級(jí)政府的督察實(shí)踐中不斷完善。

第三，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察缺乏長效機(jī)制，持續(xù)性不足。我國當(dāng)前開展的環(huán)保督察，無論是中央環(huán)保督察還是省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察，都與以前的環(huán)境監(jiān)管工作存在一定差異，生態(tài)環(huán)保督察是通過自上而下的方式，短時(shí)間內(nèi)將各類資源及相關(guān)措施調(diào)動(dòng)起來，屬于典型的“運(yùn)動(dòng)式”環(huán)境治理模式，該種模式雖然短期內(nèi)能夠取得明顯成效，但從長遠(yuǎn)來看，需要作出轉(zhuǎn)型。在我國當(dāng)前的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察實(shí)踐中，尚未形成規(guī)范的督察機(jī)制，存在連續(xù)性不足的缺陷。具體體現(xiàn)在以下方面：首先，每屆任期內(nèi)，只有集中督察和隨后的整改督察呈現(xiàn)出時(shí)間點(diǎn)分布(21)但家文：《省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察應(yīng)保持常態(tài)化》，《中國環(huán)境報(bào)》2020年8月18日。。缺乏連續(xù)性的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察可能很難對(duì)當(dāng)?shù)厥〖?jí)以下各級(jí)黨委和政府形成一個(gè)長期的和強(qiáng)大的威懾和壓力，甚至留下“一陣風(fēng)”督察的印象，導(dǎo)致省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的影響大大減少。其次，從省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察專門機(jī)構(gòu)來看，其作為省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的主要實(shí)施主體，存在著層級(jí)不明晰、權(quán)責(zé)不明確等問題，難以做到常態(tài)化、有計(jì)劃的日常督察，并且每年可能會(huì)因?yàn)槭〖?jí)黨委政府的臨時(shí)決定和督察對(duì)象調(diào)整而在準(zhǔn)備不足的情況下倉促上陣，這些都嚴(yán)重影響和制約著省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)構(gòu)的有序工作和理想效果。再次，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察結(jié)果運(yùn)用有效性不足。目前省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察實(shí)踐中，大部分都將重點(diǎn)放在了督察過程，忽視了督察結(jié)果的運(yùn)用。截至目前，只有少數(shù)幾個(gè)省份開展了“回頭看”的工作。通過公開信息可以發(fā)現(xiàn)，部分省份將工作重點(diǎn)放在了督察過程，往往只是停留在了發(fā)現(xiàn)問題進(jìn)行通報(bào)的階段，但并沒有繼續(xù)對(duì)問題的責(zé)任者進(jìn)行問責(zé)及對(duì)問題的整改進(jìn)行督察。督察結(jié)果以督察整改報(bào)告的形式呈現(xiàn)出來，旨在督促市縣政府整改目前存在的問題，落實(shí)生態(tài)環(huán)保責(zé)任。然而，在實(shí)踐過程中，只有部分省份針對(duì)督察的結(jié)果采取了環(huán)保約談、干部追責(zé)等措施，多數(shù)省份并沒有運(yùn)用督察結(jié)果壓實(shí)地方政府的環(huán)保責(zé)任，存在大量的表面整改、虛假整改現(xiàn)象。

四、我國省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的優(yōu)化路徑

完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)督體系，必須加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保督察體系建設(shè)。生態(tài)環(huán)保督察體系應(yīng)覆蓋中央和省級(jí)，形成國家和省的分級(jí)監(jiān)督機(jī)制，中央和地方相結(jié)合，形成長效工作機(jī)制。要達(dá)到這一目標(biāo)需要全面推動(dòng)建立省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制，通過中央生態(tài)環(huán)保督察落實(shí)地方黨委政府環(huán)保責(zé)任，建立常態(tài)化的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察機(jī)制，并通過“運(yùn)動(dòng)式”的中央環(huán)保督察對(duì)省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督和管理，利用生態(tài)環(huán)保督察來考核地方政府的常規(guī)環(huán)境治理工作。本文認(rèn)為應(yīng)該將省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的最終目的確定為督促各級(jí)地方政府及環(huán)保部門主動(dòng)行動(dòng)起來，推動(dòng)地方黨委政府落實(shí)環(huán)保責(zé)任，提高思想認(rèn)識(shí)，建立起環(huán)保督察的長效體系。可從以下幾個(gè)路徑優(yōu)化省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察：

(一)明確省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察定位，提高督察權(quán)威

建立有中國特色的兩級(jí)生態(tài)環(huán)保督察體制，關(guān)鍵一步是要明確省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察在環(huán)保督察體制內(nèi)的定位。為了更好地發(fā)揮省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的作用，在接下來的督察工作中，建議中央在當(dāng)前的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)目前省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的開展?fàn)顩r、存在問題等進(jìn)行總結(jié)，在此基礎(chǔ)之上出臺(tái)權(quán)威文件，明確省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的定位，劃分中央政府和地方政府在環(huán)境治理特別是生態(tài)環(huán)保督察的權(quán)責(zé)范圍，對(duì)各省(自治區(qū)、直轄市)的生態(tài)環(huán)保督察工作開展提供支持和指導(dǎo)，并督促各省(自治區(qū)、直轄市)完善省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察工作方案，明確省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的目標(biāo)、內(nèi)容等。為了保障省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的實(shí)施效率，中央環(huán)保督察應(yīng)該發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用，建立中央和省級(jí)政府之間的銜接機(jī)制，對(duì)省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察工作的實(shí)施和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，壓實(shí)地方責(zé)任。例如設(shè)立駐省督察機(jī)構(gòu)、增加省級(jí)督察結(jié)果上報(bào)環(huán)節(jié)等。另外，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察應(yīng)該各具特色，而不只是跟隨中央。各省級(jí)政府在開展省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察時(shí)，需要立足各地環(huán)境治理工作實(shí)際，根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境治理重難點(diǎn)確定督察目標(biāo)和內(nèi)容，并將生態(tài)環(huán)保督察和各類環(huán)境治理工作相聯(lián)系，如：海洋督察、環(huán)保攻堅(jiān)戰(zhàn)、流域治理、海洋環(huán)境治理、空氣污染治理等專項(xiàng)治理。

(二)健全省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察體系，規(guī)范督察工作

省級(jí)政府應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域的注意力配置，將督察工作落到實(shí)處，健全省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察體系，提升督察能力。首先，提高督察主體的督察能力，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保督察工作中的組織建設(shè)，加強(qiáng)相關(guān)部門協(xié)同。督察主體要形成“1+N”的工作機(jī)制，體現(xiàn)出多部門合作的特點(diǎn)，這樣既能夠按部門職能對(duì)口督察下一級(jí)，又能夠讓生態(tài)環(huán)保督察更專業(yè)、效果更明顯。同時(shí)也要賦予督察機(jī)構(gòu)在組織權(quán)威、職權(quán)范圍、運(yùn)行機(jī)制等各個(gè)方面更高的組織權(quán)威性和資源動(dòng)員能力。其次，督察開展之前做好準(zhǔn)備工作，督察開展過程中按照督察程序穩(wěn)步開展，建議在督察前期做好調(diào)查，掌握信息，制定詳細(xì)的督察計(jì)劃，建議在一屆黨委、政府任期內(nèi)，首先制定至少一輪的集中督察和“回頭看”計(jì)劃，除此之外，建議每年制定年度的日常督察計(jì)劃，明確每年的督察對(duì)象、督察重點(diǎn)、督察目標(biāo)、督察方式、督察內(nèi)容、督察進(jìn)駐時(shí)間等。在督察開展過程中，能夠確保督察人員有足夠的時(shí)間深入基層開展日常督察，能夠全面、深入地了解到當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境工作情況等，并做好記錄，從而為每年開展的集中督察打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。最后，省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察需要完善信息公開機(jī)制，暢通公民參與監(jiān)督渠道。例如，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門網(wǎng)站建設(shè)、公布督察方案及結(jié)果公示、加強(qiáng)媒體宣傳等。此外，還要暢通民眾舉報(bào)途徑，提供民眾舉報(bào)熱線、舉報(bào)信箱等各種渠道。

(三)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保督察制度化建設(shè)，構(gòu)建長效機(jī)制

我國的《環(huán)境保護(hù)法》中，明確了各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，各地方出臺(tái)的行政規(guī)章及地方性法規(guī)中也對(duì)地方政府的監(jiān)督、執(zhí)法權(quán)力有所提及，然而，關(guān)于上級(jí)政府如何針對(duì)地方政府環(huán)保職責(zé)的履行情況進(jìn)行監(jiān)管問責(zé)等在相關(guān)法律法規(guī)中尚不深入，生態(tài)環(huán)保督察制度有待完善，特別是黨政同責(zé)的監(jiān)管制度缺乏進(jìn)一步落實(shí)。此外，當(dāng)前中央和各省(自治區(qū)、直轄市)出臺(tái)的專門文件從性質(zhì)上看，大多都屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件和行政規(guī)范性文件，也在很大程度上影響了環(huán)保督察的權(quán)威性，構(gòu)建長效機(jī)制，需要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保督察制度化建設(shè)，迫切需要制定更高層級(jí)的環(huán)保督察專門立法。這樣一來，既可以對(duì)生態(tài)環(huán)保督察的細(xì)節(jié)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，從而完善督察工作機(jī)制，也能夠?qū)F(xiàn)有的成熟經(jīng)驗(yàn)以立法形式固定下來。首先，中央層面，應(yīng)在當(dāng)前已有政策文件的基礎(chǔ)之上，進(jìn)一步出臺(tái)省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的相關(guān)政策，對(duì)其定位、職權(quán)、重點(diǎn)等進(jìn)行指導(dǎo)，為省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察的開展提供充分的法律依據(jù)。其次，通過梳理各省(自治區(qū)、直轄市)目前出臺(tái)的政策文件可知，目前各省的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察政策體系還在探索之中，大部分只是出臺(tái)了試行的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察方案，并且其中內(nèi)容千篇一律，盲目復(fù)制中央文件。各省(自治區(qū)、直轄市)應(yīng)根據(jù)自身實(shí)踐情況，積極探索創(chuàng)新，出臺(tái)指導(dǎo)規(guī)范的省級(jí)生態(tài)環(huán)保督察行政法規(guī)，并將其與現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)相銜接。