李偉豐 藍(lán)振文 友誼關(guān)海關(guān)（廣西，憑祥，532602）

中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)以來中國(guó)與東盟雙方經(jīng)貿(mào)聯(lián)系日益緊密，實(shí)現(xiàn)了互利共贏、共同發(fā)展的目標(biāo)， 該自由貿(mào)易區(qū)自2010 年1 月1 日建成以來，成為一個(gè)涵蓋11 個(gè)成員國(guó)家，20 億人口，世界上人口最多、由發(fā)展中國(guó)家組成的最大的自由貿(mào)易區(qū)。 2020 年，東盟首次以4.74 萬億元的進(jìn)出口額，成為中國(guó)第一大貿(mào)易伙伴［1］，更為關(guān)鍵的是2020 年11 月，東盟國(guó)家已與中國(guó)簽署了RECP 協(xié)議，預(yù)計(jì)2021 年也有望蟬聯(lián)我國(guó)第一大貿(mào)易伙伴地位。 中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展，在我國(guó)對(duì)外經(jīng)濟(jì)、國(guó)際政治和外交關(guān)系等問題上發(fā)揮著十分重要的作用。

中國(guó)與東盟10 國(guó)的貿(mào)易發(fā)展帶動(dòng)的同時(shí)，也推動(dòng)了中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 但是廣西邊境線長(zhǎng)，口岸分散，與東盟部分國(guó)家山水相連，邊民往來頻繁，缺乏有效的天然疫病疫情保護(hù)屏障。 隨著經(jīng)貿(mào)往來的頻繁，人類傳染病、流行病如近年發(fā)生的埃博拉病毒、新冠肺炎病毒等，通過人員往來、旅游、經(jīng)貿(mào)合作等渠道較易引發(fā)東盟國(guó)家甚至是大范圍的疫情，通常東盟國(guó)家自身的動(dòng)物疫情等生物安全事件也經(jīng)常發(fā)生，而且東盟國(guó)家的地理、氣候條件與我國(guó)南部邊境地區(qū)，特別是廣西、云南等地相類似，由于寄主和氣候等客觀條件相似，這非常有利于有害生物的跨境傳播，動(dòng)植物疫情等生物安全事件在邊境地區(qū)一直呈現(xiàn)頻發(fā)、高發(fā)態(tài)勢(shì)，且動(dòng)植物疫情會(huì)隨著人類貿(mào)易的活動(dòng)而傳播，這種因貿(mào)易而帶來的疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)更大。 近年，通過比較中國(guó)與東盟國(guó)家的貿(mào)易統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易已是中國(guó)與部分東盟國(guó)家的主要貿(mào)易商品，檢驗(yàn)檢疫研究人員也曾截獲從東盟國(guó)家攜帶有害生物105 種（屬）［2］。且近年來，從東盟國(guó)家進(jìn)口的進(jìn)境植物及其產(chǎn)品中檢出的植物有害生物多達(dá)200 余種。 因而，陸路邊境人類疫病、動(dòng)植物疫情等疫情疫病的防控和有害生物防控一直以來被全球公認(rèn)為世界性難題。

因此， 深入研究中國(guó)與東盟10 個(gè)國(guó)家進(jìn)出境生物安全監(jiān)管情況，分析其特點(diǎn)和差異，通過評(píng)價(jià)中國(guó)、東盟10 國(guó)生物安全監(jiān)管及其異同，探討并提出中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)跨國(guó)界動(dòng)植物疫情等生物安全管理設(shè)想，對(duì)于有效提高生物安全防控跨國(guó)聯(lián)合防范、保證貿(mào)易公平競(jìng)爭(zhēng)及通關(guān)便利化，實(shí)現(xiàn)生物安全管理跨國(guó)聯(lián)合防范，幫助我國(guó)企業(yè)順利進(jìn)入東盟市場(chǎng)具有重要意義。

1 生物安全立法概述

1.1 生物安全概述

生物安全管理，是指全球化時(shí)代國(guó)家有效應(yīng)對(duì)生物及生物技術(shù)因素的影響和威脅，維護(hù)和保障自身安全和利益的狀態(tài)和能力［3］。基于生物技術(shù)發(fā)展有可能帶來的不利影響，人們提出了生物安全的概念。

1.2 全球生物安全管理體系

進(jìn)入新世紀(jì)以來，世界范圍內(nèi)頻發(fā)嚴(yán)重的“生物安全事件”，使傳統(tǒng)的國(guó)防已突破陸、海、空、天、電的疆界，拓展至生物范疇。 生物安全是國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的重要支柱，許多國(guó)家都把生物安全納入國(guó)家安全戰(zhàn)略，建立以軍隊(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)為主的生物防御體系， 并從國(guó)防國(guó)和軍事角度積極搶占戰(zhàn)略制高點(diǎn)。美國(guó)先后制度頒布了生物盾牌計(jì)劃、生物監(jiān)測(cè)計(jì)劃和生物傳感計(jì)劃，并圍繞這三個(gè)計(jì)劃部署了一系列明顯具有國(guó)防和軍事意圖的項(xiàng)目任務(wù)。 在生物反恐和疫情處置中發(fā)揮重要作用。 德國(guó)將傳染病定性為國(guó)家安全威脅，英國(guó)、澳大利亞等國(guó)也分別把安全、國(guó)防等部門納入公共衛(wèi)生體系；我國(guó)習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要從保護(hù)人民健康、保障國(guó)家安全、維護(hù)國(guó)家長(zhǎng)治久安的高度，把生物安全納入國(guó)家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國(guó)家生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和治理體系建設(shè)，全面提高國(guó)家生物安全治理能力”。 這些，都足以證明生物安全在國(guó)家戰(zhàn)略部署中的重要地位。

1.3 我國(guó)生物安全立法發(fā)展

當(dāng)前，生物安全問題已經(jīng)成為全人類面臨的重大生存和發(fā)展威脅之一， 特別是新冠疫情的發(fā)生，更加凸顯了生物安全問題的復(fù)雜性和重要性，并引起公眾對(duì)生物安全的思考和關(guān)注。 我國(guó)面臨著嚴(yán)峻復(fù)雜的生物安全形勢(shì)，比如新發(fā)和再發(fā)傳染病威脅不容樂觀、關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物安全問題的持續(xù)爭(zhēng)論以及實(shí)驗(yàn)室生物安全事件預(yù)防等，2020 年之前， 我國(guó)關(guān)于生物安全的規(guī)定散見于諸多法律法規(guī)中，例如，《環(huán)境保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)法》《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》和《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)管理辦法》等，由于立法體系分散、缺乏足夠的全局性考量等原因，我國(guó)現(xiàn)階段的生物安全法律體系存在著政出多門，職責(zé)分散、監(jiān)管不力等問題，因此，亟需一部全面系統(tǒng)的法律來總領(lǐng)導(dǎo)生物安全工作全局，有助于從法律層面解決我國(guó)生物安全管理領(lǐng)域存在的問題，2020 年10 月17 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了《中華人民共和國(guó)生物安全法》，該法對(duì)于確保生物技術(shù)健康發(fā)展、保護(hù)國(guó)民身體健康、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全等具有十分重要的意義。

2 中國(guó)與東盟十國(guó)生物安全法規(guī)體系的異同

2.1 我國(guó)生物安全立法

我國(guó)確立了以 《中華人民共和國(guó)生物安全法》為核心，由生物安全相關(guān)各領(lǐng)域法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等組成的層次分明、建制較完備的生物安全法律體系。 將于2021 年4 月15 日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)生物安全法》，該法共十章八十八條，明確了生物安全的重要地位和原則， 規(guī)定生物安全是國(guó)家安全的重要組成部分，完善了11 項(xiàng)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控基本制度， 全鏈條創(chuàng)建了生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的 “四梁八柱”， 該法的實(shí)施， 正是順應(yīng)了我國(guó)當(dāng)前生物安全形勢(shì)發(fā)展的需要，同時(shí)為與本法存在緊密聯(lián)系的生物技術(shù)、醫(yī)藥、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)等生物領(lǐng)域中外企業(yè)，提出生物安全合規(guī)管理及風(fēng)險(xiǎn)防范建議。

2.2 東盟國(guó)家生物安全立法

時(shí)至今日，印尼、越南、泰國(guó)、緬甸、文萊、新加坡等東盟6 國(guó)仍未出臺(tái)單獨(dú)的生物安全法［4］，生物安全在法律層面的規(guī)范要求散布于其他的法律當(dāng)中或者在各項(xiàng)立法中體現(xiàn)著生物安全保護(hù)意識(shí)；柬埔寨、老撾、菲律賓、馬來西亞等東盟4 國(guó)則頒布了正式的專門生物安全法。 柬埔寨于2008 年2 月15日正式頒布了《生物安全法》［5］，該法規(guī)范了轉(zhuǎn)基因生物越境轉(zhuǎn)移、開發(fā)、處理、轉(zhuǎn)移、使用、儲(chǔ)存和釋放的標(biāo)準(zhǔn)，是柬埔寨生物安全體系的重要法律；老撾于1996 年9 月20 日加入《生物多樣性公約》，并完成了到2020 年國(guó)家環(huán)境戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃， 隨后在2004 年11 月1 日加入了 《卡塔格納生物安全議定書》（CPB），同時(shí)參與了（GEF/UMEP）環(huán)境署/全球環(huán)境基金國(guó)家生物安全框架（NPF） 發(fā)展項(xiàng)目， 并于2004 年12 月完成了《老撾人民民主共和國(guó)國(guó)家生物安全框架》的制定，該框架旨在解決與現(xiàn)代生物技術(shù)有關(guān)的環(huán)境安全和人類健康問題， 是法律、行政和技術(shù)手段的結(jié)合，之后，NPF 歷經(jīng)多次討論、修訂生物安全法規(guī)， 審議并于2013 年12 月18 日通過《生物安全法》，該法涵蓋《卡塔格納生物安全議定書》規(guī)定的與動(dòng)物、魚類、微生物、植物、人類健康有關(guān)的所有事項(xiàng)，主要包括：處理、運(yùn)輸、包裝和標(biāo)識(shí)，禁止故意引入環(huán)境用作食品或飼料或加工的改性洗生物體和藥品， 禁止越境轉(zhuǎn)移運(yùn)輸非法貨物等； 菲律賓于1987 年成立了生物安全特別工作委員會(huì)，1991 年發(fā)布了生物安全指南， 該指南涵蓋生物材料的進(jìn)口、研究、開發(fā)、引進(jìn)、田間試驗(yàn)、生產(chǎn)、加工，特別是基因操作或外來微生、植物、動(dòng)物引進(jìn)等內(nèi)容。 作為《卡塔格納生物安全議定書》的締約方，菲律賓在發(fā)展國(guó)際條約和標(biāo)準(zhǔn)的政府間談判當(dāng)中非常活躍，同時(shí)，在國(guó)家層面上建立了生物安全法律框架，進(jìn)行生物安全能力建設(shè)并且建立公眾咨詢和參與機(jī)制；馬來西亞十分重視生物安全，早在1953 年就出臺(tái)了《動(dòng)物法》，1976 年至1988 年陸續(xù)出臺(tái)了《食品管理實(shí)施條例》、《傳染病預(yù)防控制法》等法律［6］，是第一個(gè)在生物多樣性公約談判中提出生物安全議題的國(guó)家，最終催生了《卡塔格納生物安全議定書》， 是僅有的管理遺傳工程和轉(zhuǎn)基因生物工程和轉(zhuǎn)基因生物的國(guó)際法（見表1）。

表1 中國(guó)-東盟生物安全立法比較

2.3 中國(guó)與東盟國(guó)家生物安全法律體系異同分析

一是中國(guó)與東盟國(guó)家在生物安全規(guī)范立法方面， 普遍立法較晚且沒有專門獨(dú)立的生物安全法案，更多的生物安全管理規(guī)定散落于各法律法規(guī)和行政管理中，對(duì)健全完善生物安全立法工作推進(jìn)進(jìn)度不一，我國(guó)的生物安全立法在新法實(shí)施后將相對(duì)形成完善的法律體系，對(duì)應(yīng)配套的管理體系，使生物安全管理法律更集中、更專業(yè)，便于對(duì)生物安全管理工作的依法實(shí)施，而越南、泰國(guó)、文萊等東盟5國(guó)至今未專門出臺(tái)生物安全法律，其他東盟國(guó)家相關(guān)生物安全立法方面較偏重于轉(zhuǎn)基因方面的立法規(guī)定， 對(duì)統(tǒng)籌生物安全各方面的立法尚未全面發(fā)起；二是新加坡、印尼等東盟國(guó)家的生物安全立法與管理理念較為成熟健全，為推進(jìn)東盟區(qū)域生物安全管理提供有益借鑒，值得一提的是，東盟國(guó)家雖然一半以上成員國(guó)沒有專門的生物安全立法，但是其生物安全法律法規(guī)比較健全，在植物安全、動(dòng)物安全和衛(wèi)生安全方面都有相關(guān)的法律和條例，在生物安全法規(guī)方面雖未獨(dú)成體系但相關(guān)監(jiān)管管理歷經(jīng)多年實(shí)踐，生物安全意識(shí)較強(qiáng)，管理相對(duì)成熟。 三是東盟國(guó)家發(fā)起、主導(dǎo)的《卡塔格納生物安全議定書》， 是僅有的管理遺傳工程和轉(zhuǎn)基因生物工程和轉(zhuǎn)基因生物的國(guó)際法的， 為推進(jìn)中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)生物安全國(guó)際條約提供重要借鑒。3 中國(guó)與東盟十國(guó)生物安全管理框架

3.1 中國(guó)生物安全管理框架

《生物安全法》 及時(shí)反映并總結(jié)了新冠疫情的防控經(jīng)驗(yàn)，除了海關(guān)、邊境檢查等專門機(jī)構(gòu)履行現(xiàn)場(chǎng)防控檢查職能，還通過法律形式規(guī)定了在國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制外，為落實(shí)地方生物安全工作責(zé)任， 完善地方生物安全工作體制， 增加要求了“省、自治區(qū)、直轄市建立生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織協(xié)調(diào)、督促推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)生物安全相關(guān)工作”的動(dòng)作機(jī)制，同時(shí)，為更加明確國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制的具體執(zhí)行與職責(zé)，增加了“國(guó)家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制的具體工作”，此外，還增加了“基層群眾性自治組織應(yīng)當(dāng)協(xié)助地方人民政府以及有關(guān)部門做好生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控、應(yīng)急處置和宣傳教育等工作，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)配合做好生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置工作”的規(guī)定，將生物安全防控的責(zé)任進(jìn)一步落實(shí)到基層群眾自治組織以及有關(guān)單位和個(gè)人身上，形成了更加完善的防病控體系。

3.2 東盟國(guó)家生物安全管理框架

3.2.1 未專門出臺(tái)生物安全法律的東盟國(guó)家生物安全管理框架。 印尼的主要政府部門中，負(fù)責(zé)出入境檢驗(yàn)檢疫管理的工作的主要部門有農(nóng)業(yè)部、海洋漁業(yè)部、食品藥品管理局、衛(wèi)生部等政府部門；越南則通過衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展部以及環(huán)境與資源部等部門，負(fù)責(zé)在憲法總體框架下，落實(shí)越南境內(nèi)生物安全相關(guān)管理、監(jiān)管等工作，并通過國(guó)際合作局對(duì)外簽署國(guó)際公約、議定書、協(xié)定等對(duì)外開展生物安全保護(hù)工作［8］。 泰國(guó)、緬甸則通過農(nóng)業(yè)和灌溉部、農(nóng)業(yè)服務(wù)局、畜牧和漁業(yè)部、林業(yè)部、科學(xué)技術(shù)部等部門實(shí)施生物安全全方便管理工作。 因此，在未專門立法的上述東盟7 國(guó)，其生物安全管理法律法規(guī)雖散落，但均有對(duì)應(yīng)管理部門負(fù)責(zé)履行具體生物安全各環(huán)節(jié)管理工作。

3.2.2 有專門生物安全立法的東盟國(guó)家的生物安全管理框架。 馬來西亞生物安全局成立于2010 年，是自然資源和環(huán)境部下屬的一個(gè)聯(lián)邦部門， 是在2008 年成立的生物安全核心團(tuán)隊(duì)的基礎(chǔ)上升級(jí)組建的，是該國(guó)有關(guān)生物安全、現(xiàn)代生物技術(shù)的所有活動(dòng)的主要機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)活體轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品的監(jiān)管和監(jiān)測(cè)工作。 同時(shí)，馬來西亞設(shè)立國(guó)家生物安全委員會(huì)，由自然資源部秘書長(zhǎng)擔(dān)任主席，成員由所有相關(guān)部門的代表及不少于4 名該法案相關(guān)領(lǐng)域中的專家組成，負(fù)責(zé)就該法案中第Ⅲ和第Ⅳ部的所有申請(qǐng)和事項(xiàng)作出決定等具體工作［9］。 該國(guó)轉(zhuǎn)基因咨詢委員會(huì)則是負(fù)責(zé)審查所有的申請(qǐng)，該機(jī)構(gòu)幾乎全部由科學(xué)家組成，包括免疫學(xué)、分子生物學(xué)、昆蟲學(xué)等19 位專家組成， 他們將向國(guó)家生物安全委員會(huì)提出科學(xué)性、技術(shù)性及其他相關(guān)建議，以便作出決定。 菲律賓則主要由國(guó)家生物安全委員會(huì)（NCBP）來執(zhí)行，該委員會(huì)設(shè)立秘書處負(fù)責(zé)科技評(píng)價(jià)組和工作， 同時(shí)負(fù)責(zé)全國(guó)的生物安全小組的管理。具體生物安全管理工作由生物安全小組、科技評(píng)價(jià)組、出入境檢驗(yàn)檢疫管理部門組成。 柬埔寨國(guó)家生物安全指導(dǎo)委員會(huì)（NSCB）負(fù)責(zé)制定生物安全和生物技術(shù)政策及行動(dòng)計(jì)劃，供政府決策。 科學(xué)咨詢組（SAT）基地設(shè)在農(nóng)林水產(chǎn)部，負(fù)責(zé)審查申請(qǐng)進(jìn)出口許可證的事先批準(zhǔn)申請(qǐng)所附帶的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估［10］。由農(nóng)林漁業(yè)部對(duì)該國(guó)出入境動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫組織管理工作，下設(shè)農(nóng)業(yè)檢疫局， 在全國(guó)共設(shè)有動(dòng)植物檢疫站13 個(gè)，其中邊境檢疫站9 個(gè)，空港檢疫站1 個(gè)，海港檢疫站3 個(gè)（見表2）。

4 深化中國(guó)與東盟十國(guó)生物安全管理的對(duì)策

雖然我國(guó)目前生物安全形勢(shì)趨于平穩(wěn)，生物安全繼續(xù)處于可持續(xù)發(fā)展階段， 但由于我國(guó)廣西、云南兩省地理環(huán)境獨(dú)特，與越南水陸相連，氣候、作物等條件相似，邊境貿(mào)易往來頻繁，可能會(huì)首當(dāng)其沖受到越南、泰國(guó)等東盟國(guó)家突發(fā)生物安全事件的影響和沖擊。 習(xí)近平總書記在黨的十八大提出了倡導(dǎo)“人類命運(yùn)共同體”意識(shí)，當(dāng)今世界面臨著百年未有之大變局，各國(guó)間的聯(lián)系和依存日益加深，但也面臨諸多共同挑戰(zhàn)。 以應(yīng)對(duì)人類共同挑戰(zhàn)為目的的全球價(jià)值觀已逐步形成國(guó)際共識(shí)，在追求本國(guó)利益時(shí)兼顧他國(guó)合理關(guān)切， 生物安全不僅存在于一國(guó)，在中國(guó)-東盟合作、商貿(mào)往來日益緊密新的大格局下，共同促進(jìn)中國(guó)與東盟國(guó)家生物安全管理，對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)-東盟區(qū)域長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定意義深遠(yuǎn)。

4.1 加強(qiáng)合作，協(xié)調(diào)一致，共同推進(jìn)中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)生物安全管理

建立跨國(guó)界區(qū)域合作機(jī)制，開展國(guó)際間生物安全立法、管理、技術(shù)等多方面全維度交流，充分發(fā)揮國(guó)際間的協(xié)作配合，及時(shí)交流信息，共同做好中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)域生物安全管理工作。

4.2 分工協(xié)作，密切配合，筑牢國(guó)境內(nèi)外兩道防線

一是建立健全生物安全預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制，針對(duì)不同時(shí)期，自由貿(mào)易區(qū)成員國(guó)間根據(jù)本國(guó)實(shí)際，健全國(guó)境內(nèi)自身生物安全預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制， 二是強(qiáng)化國(guó)際間預(yù)警聯(lián)動(dòng)機(jī)制， 及時(shí)通報(bào)成員國(guó)生物安全預(yù)警信息，提前做好國(guó)境外區(qū)域內(nèi)生物安全預(yù)警應(yīng)對(duì)工作。

表2 中國(guó)-東盟生物安全管理機(jī)構(gòu)框架

4.3 建立與鄰國(guó)邊境地區(qū)生物安全聯(lián)絡(luò)制度

由于中國(guó)與東盟國(guó)家接壤的邊境線長(zhǎng)，特別是廣西、云南的邊境線長(zhǎng)貿(mào)易點(diǎn)多，對(duì)邊境區(qū)域突發(fā)生物安全事件將會(huì)直接影響鄰我兩國(guó)經(jīng)貿(mào)往來，建立與鄰國(guó)邊境地區(qū)生物安全聯(lián)絡(luò)制度，及時(shí)有效防控生物安全事件發(fā)生，確保邊境地區(qū)國(guó)門安全。

4.4 探索建立中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)生物安全公約

參照《卡塔格納生物安全議定書》《亞太國(guó)家生物安全條例》等國(guó)際公約，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域生物安全管理、立法工作，為促進(jìn)區(qū)域生物安全管理提供統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法依據(jù)。