谷春江

（中共吉林省省委黨校（吉林省行政學(xué)院），吉林 長春 130000）

黨的十八大以來，黨中央高度重視應(yīng)急管理工作，習(xí)近平總書記在各種場合都強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理和應(yīng)急處突能力的重要性?？倳洀?qiáng)調(diào)，當(dāng)今世界正在經(jīng)歷百年未有之大變局，而突如其來的新冠疫情使得這個(gè)變局加速變化，這就要求我們在變局中提高應(yīng)變能力，而應(yīng)急處突能力則在應(yīng)變能力中占有突出的位置。

1 形勢與背景

十八屆三中全會提出:"全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。"而應(yīng)急體系與應(yīng)急能力建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在應(yīng)急體系與應(yīng)急能力建設(shè)過程，救援力量占有非常重要的位置，就目前的救援力量體系建設(shè)而言，以綜合性消防救援隊(duì)為主體，包括現(xiàn)役部隊(duì)、武警、公安、民兵在內(nèi)的武裝力量以及地震救援隊(duì)、水上救援隊(duì)、礦山救護(hù)隊(duì)等社會職能部門組建的較成熟的專業(yè)救援隊(duì)伍初步形成了體系，但是作為國家救援力量重要補(bǔ)充的社會救援隊(duì)伍建設(shè)卻明顯滯后，而從此次新冠疫情的應(yīng)對過程中我們也看到社會救援隊(duì)伍的重要性，例如在新冠疫情防控期間社區(qū)志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍在應(yīng)對防控中就發(fā)揮了非常大的作用。從各地方社會救援隊(duì)伍情況來看，也存在不協(xié)調(diào)、不規(guī)范、不均衡等問題，無論從地方協(xié)調(diào)管理和扶持政策，還是隊(duì)伍數(shù)量和專業(yè)化水平，南北差異都較大。而從社會救援隊(duì)伍協(xié)調(diào)建設(shè)方面來看，大多數(shù)地方都存在政府主導(dǎo)、法律保障、登記注冊、協(xié)調(diào)指揮、協(xié)同配合、培育管理、隊(duì)伍建設(shè)、補(bǔ)償機(jī)制等方面制度不健全等問題。

我國的社會救援隊(duì)伍按照突發(fā)事件救災(zāi)、救援和救助服務(wù)等功能劃分，大致可分為三大類，即綜合類、專業(yè)類、救助服務(wù)類。一是綜合類社會救援隊(duì)伍。主要承擔(dān)綜合救援任務(wù)，能力較為突出，災(zāi)害救援、人員搜救、緊急救助等方面的任務(wù)均可承擔(dān)，其成員很多來自退役消防戰(zhàn)士或軍人，具有較為豐富的實(shí)戰(zhàn)救援經(jīng)驗(yàn)，典型的如藍(lán)天救援隊(duì)、浙江公羊會、唐山農(nóng)民救援隊(duì)和420 救援聯(lián)盟等。二是專業(yè)類社會救援隊(duì)伍。根據(jù)成員的專業(yè)背景和能力特點(diǎn)，專注于某一類或幾類對專業(yè)性要求較高的應(yīng)急救援任務(wù)，如北京“綠野”救援隊(duì)以山地救援為主、重慶“奧特多”救援隊(duì)以洞穴救援為主、惠州“東江艦陰”救援隊(duì)以水上救援為主、樂清志愿救援服務(wù)隊(duì)以水下救援為主、溫州民間空中救援隊(duì)以空中救援為主、廣州“青基會救援輔助隊(duì)”以城市救援為主，該類社會救援隊(duì)伍較為分散，組織規(guī)模大小不一。三是救助服務(wù)類社會救援隊(duì)伍。主要是為災(zāi)害受害者及其家屬提供必要的救助服務(wù)和后勤保障服務(wù)，如緊急安置、心理疏導(dǎo)、救災(zāi)物資及善款籌措等，幫助受災(zāi)群眾盡快渡過難關(guān)。該類社會救援隊(duì)伍點(diǎn)多面廣，大多數(shù)面向街道和社區(qū)等基層公眾，救援工作相對靈活。

2 社會救援隊(duì)伍現(xiàn)狀與困境

2.1 社會救援隊(duì)伍自身發(fā)展現(xiàn)狀和困境

1）從法律法規(guī)等規(guī)章制度支持社會救援隊(duì)伍發(fā)展角度來看，國家一向是支持和鼓勵(lì)社會救援隊(duì)伍的建設(shè)和發(fā)展，無論國家還是地方層面都出臺了許多規(guī)章制度，鼓勵(lì)社會救援隊(duì)伍建設(shè)和發(fā)展，但是從實(shí)際執(zhí)行情況來看，多數(shù)制度未將其作為參與主體納入規(guī)范體系，相關(guān)規(guī)定過于原則，可操作性不強(qiáng)。另外我國目前實(shí)行的是社會組織雙重管理，既業(yè)務(wù)主管單位和注冊登記單位共同管理。社會救援隊(duì)伍作為社會組織也要遵循這一制度，在注冊環(huán)節(jié)上，很多政府部門出于“害怕承擔(dān)責(zé)任”等心理，導(dǎo)致大量的社會救援組織找不到業(yè)務(wù)主管單位。絕大多數(shù)社會救援隊(duì)伍仍然游離于政府應(yīng)急管理體系之外，一些社會救援組織會選擇工商注冊或者根本不注冊，政府對這一部分社會力量基本上的沒有協(xié)調(diào)管理，由于沒有合法的身份，救援保險(xiǎn)投保困難，無法建立合法賬戶，募集資源、自身造血困難。

2）從社會救援隊(duì)伍自身建設(shè)水平來看，目前社會救援隊(duì)伍發(fā)展良莠不齊，大致可以分為兩種狀態(tài)。一種是社會救援隊(duì)伍組織結(jié)構(gòu)較為完整，救援專業(yè)化水平不斷提高。初步建立了層次分明的管理體系，日常管理活動趨于規(guī)范化和常態(tài)化。在救援裝備方面，正規(guī)社會救援隊(duì)伍大多配有生命探測儀、特種救援車輛、智能傳感器、衛(wèi)星電話等專業(yè)救援設(shè)備，部分較為有實(shí)力的救援隊(duì)還配備了現(xiàn)場移動指揮系統(tǒng)、無人機(jī)探測系統(tǒng)、救援機(jī)器人等先進(jìn)的高科技救援裝備。同時(shí)，社會救援組織越來越注重對救援隊(duì)員專業(yè)能力素質(zhì)的培訓(xùn)和檢驗(yàn)。許多社會救援組織每年都會對救援隊(duì)員的專業(yè)能力進(jìn)行嚴(yán)格考核并定期組織演習(xí)提高隊(duì)員的實(shí)戰(zhàn)能力，豐富隊(duì)員的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。

但另外一種情況是多數(shù)社會救援隊(duì)伍的規(guī)模、能力、管理、協(xié)調(diào)等方面與成熟隊(duì)伍間還有較大的差距，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。主要困境表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（2）訓(xùn)練場地缺乏。由于資金來源不足直接導(dǎo)致隊(duì)伍建設(shè)問題嚴(yán)重，沒有固定的訓(xùn)練場地，無法開展成系統(tǒng)的專業(yè)救援科目和實(shí)戰(zhàn)能力訓(xùn)練。

（3）救援能力較低。救援技術(shù)水平良莠不齊，部分救援隊(duì)伍隊(duì)員接受培訓(xùn)機(jī)會少，訓(xùn)練不系統(tǒng)。甚至有的救援隊(duì)只能開展一些體力勞動的救援，對于初級專業(yè)救援能力都不具備。

（4）救援裝備設(shè)備嚴(yán)重不足。專業(yè)救援設(shè)施設(shè)備是開展專業(yè)救援的基礎(chǔ)，很多社會救援隊(duì)伍由于資金等各方面限制，配備的救援設(shè)施設(shè)備較為落后，無法滿足救援需要。一些社會救援隊(duì)伍配備了一些簡單的救援裝備，但與現(xiàn)代化應(yīng)急救援的能力要求尚存在一定差距。

（5）信息資源匱乏，沒有渠道獲得有效的救援信息。獲得救援信息有限，除了一些大規(guī)模突發(fā)事件能夠通過網(wǎng)絡(luò)和媒體獲取信息之外，對于適合自身救援能力的小規(guī)模突發(fā)事件信息無從獲取。

（6）組織內(nèi)部管理不規(guī)范，制度不健全，沒有形成有效的規(guī)范的管理體制和機(jī)制。一些社會救援隊(duì)伍沒有行程規(guī)模，以松散的防治存在，平時(shí)沒有管理規(guī)范，只是有任務(wù)是臨時(shí)組隊(duì)分工。

（7）與其他救援力量無協(xié)調(diào)配合，各救援組織之間缺乏有效互動溝通平臺。沒有一個(gè)很好的機(jī)構(gòu)或者平臺能夠使社會救援隊(duì)伍進(jìn)行有力溝通聯(lián)絡(luò)，社會救援隊(duì)伍各自發(fā)展，沒有協(xié)調(diào)配合，造成發(fā)展的方向大多是初級階段粗獷式發(fā)展，沒有目標(biāo)和規(guī)劃，造成重復(fù)建設(shè)和資源的浪費(fèi)。

（8）事故責(zé)任界定劃分難。社會救援隊(duì)伍提供的是公益救援，如果在救援過程中出現(xiàn)二次傷害或者事故，其責(zé)任很難劃分。

2.2 社會救援隊(duì)伍參與救援現(xiàn)狀與困境

1）從社會救援隊(duì)伍參與救援活動的角度來看，也存在諸多政策法規(guī)、協(xié)調(diào)機(jī)制、服務(wù)平臺尚不健全、信息不對稱、供需不匹配、活動不規(guī)范等問題。近年來，社會救援隊(duì)伍自發(fā)自愿參與救援活動越來越多，救援人員遇難現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，還有一些社會救援隊(duì)伍表現(xiàn)出的專業(yè)性和協(xié)調(diào)性不足、響應(yīng)不及時(shí)，甚至不具備專業(yè)救援知識、技術(shù)和設(shè)備盲目參與救援，這已經(jīng)成為制約社會救援隊(duì)伍充分發(fā)揮其作用的短板，從而影響了救災(zāi)工作效率和救災(zāi)資源高效發(fā)揮作用，迫切需要進(jìn)一步加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，營造社會力量有序參與救災(zāi)的政策環(huán)境和活動空間，促進(jìn)社會力量更好發(fā)揮作用。

除了儀器設(shè)備上的貓膩，還要注意其它騙術(shù)，比如賣完糧后要看糧販的記錄。有些特殊的筆寫出的字在過段時(shí)間后會自動消失，糧販會利用這樣的特殊筆少記幾筆賬?？梢栽诩Z販記賬的時(shí)候拍幾張照片，后期出現(xiàn)賬目不匹配的情況，用來作為舉證的證據(jù)。除此以外，要防范假幣，網(wǎng)絡(luò)上轉(zhuǎn)賬要記得再三確認(rèn)支付款項(xiàng)是否到賬。

2）從政府協(xié)調(diào)管理社會救援隊(duì)伍的職能來看，也存在著兩種情況。一種是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，政府不斷明確社會救援組織的法律地位，并以政府購買、提供救援裝備等方式支持其發(fā)展運(yùn)作，各社會救援組織的知名度和社會關(guān)注度不斷提高。許多社會救援組織通過社區(qū)義務(wù)服務(wù)，在社區(qū)開展義務(wù)救援培訓(xùn)等方式參與社區(qū)事務(wù)，這些活動在讓普通民眾獲益的同時(shí)，也拉近了社會救援組織與普通民眾的距離，讓社會救援組織公益、親民的形象深入人心。

3）大多數(shù)地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在著制度規(guī)范、協(xié)調(diào)管理職能缺失問題。社會救援組織與政府應(yīng)急管理部門之間的合作仍處于應(yīng)激反應(yīng)狀態(tài)，有突發(fā)事件來臨，社會救援隊(duì)伍自主響應(yīng)，政府被動協(xié)調(diào)，這就導(dǎo)致無論在合作的方式、響應(yīng)的時(shí)效、協(xié)調(diào)的程度、資源的分配、任務(wù)的執(zhí)行、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、信息的反饋都存在著一定的問題，甚至出現(xiàn)社會救援隊(duì)伍因盲目參與救援導(dǎo)致隊(duì)員遇險(xiǎn)狀況，這些狀況不但沒有有效的支援救援，反而給救援帶來不必要的障礙，這已經(jīng)成為制約社會救援隊(duì)伍充分發(fā)揮其作用的短板，從而影響了救災(zāi)工作效率和救災(zāi)資源高效發(fā)揮作用，迫切需要加強(qiáng)政府與社會救援組織的協(xié)同合作與協(xié)調(diào)管理。

3 地方社會救援隊(duì)伍協(xié)調(diào)建設(shè)路徑

3.1 開展地方社會救援力量摸底大調(diào)查

1）在地方區(qū)域范圍內(nèi)開展社會救援力量大調(diào)查。全面掌握社會救援力量的救援范圍、主要裝備、救援能力等基本情況。

2）舉辦地方社會救援力量技能競賽。檢驗(yàn)社會救援力量應(yīng)急救援能力，重點(diǎn)培養(yǎng)具有專業(yè)救援能力、初具組織規(guī)模、具有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣仍M織。

3）建立示范性社會救援力量數(shù)據(jù)庫。細(xì)化示范性社會救援組織評審條件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，從資格認(rèn)證項(xiàng)目分類、資格認(rèn)證流程、資格認(rèn)證等級三方面，評選和認(rèn)定一批示范性社會救援組織建立數(shù)據(jù)庫，納入地方各級應(yīng)急救援綜合指揮平臺，發(fā)放救援資格授權(quán)證書，憑借證書參與各級各類應(yīng)急救援活動。

3.2 探索解決社會救援隊(duì)伍合法身份

1）協(xié)調(diào)解決社會救援隊(duì)伍業(yè)務(wù)主管單位問題。首先，根據(jù)社會救援隊(duì)伍專業(yè)方向和性質(zhì)，多元協(xié)調(diào)其業(yè)務(wù)主管單位。其次，對于具有綜合性救援職能的社會救援隊(duì)伍，由應(yīng)急管理行政部門作為社會救援隊(duì)伍的業(yè)務(wù)主管單位，明確應(yīng)急管理行政部門對社會應(yīng)急救援力量管理的職責(zé)定位。

2）推動公益性社會救援隊(duì)伍直接登記制度落實(shí)。2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革社會組織管理制度促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的意見》中指出：穩(wěn)妥推進(jìn)直接登記。重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，以及提供救災(zāi)的公益慈善類社會組織，直接向民政部門依法申請登記，根據(jù)國家文件精神落實(shí)地方公益類社會救援隊(duì)伍直接向民政部門登記制度。

3.3 指導(dǎo)規(guī)范社會救援隊(duì)伍自身建設(shè)

1）出臺社會救援隊(duì)伍建設(shè)地方標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)文件。制定社會救援隊(duì)伍建設(shè)規(guī)范地方標(biāo)準(zhǔn)，從社會救援隊(duì)伍人員招募機(jī)制、選拔內(nèi)容、培訓(xùn)機(jī)制、績效考核機(jī)制、場地保障、裝備數(shù)量、專業(yè)能力、管理規(guī)范、救援成績、社會認(rèn)可度等多方面進(jìn)行規(guī)范。

2）采取“結(jié)對幫帶”制度。指導(dǎo)和協(xié)助專業(yè)救援隊(duì)伍與社會救援隊(duì)伍結(jié)成幫扶對子，建立與專業(yè)隊(duì)伍共訓(xùn)共聯(lián)機(jī)制，為其提供同等條件、同等科目、適當(dāng)強(qiáng)度的實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練，切實(shí)提高其戰(zhàn)斗力，指導(dǎo)參與政府應(yīng)急救援實(shí)戰(zhàn)演練。

3）探索黨建引領(lǐng)社會救援隊(duì)伍管理方式。加強(qiáng)社會救援隊(duì)伍黨建工作，用黨建的先進(jìn)性、規(guī)范性、學(xué)習(xí)性、民主性、監(jiān)督性等黨建優(yōu)勢，來防范社會救援隊(duì)伍管理過程中的松散性和參與救援的無序性。

3.4 建立補(bǔ)償與獎懲機(jī)制

1）多方探索資金補(bǔ)償方式。（1）政府購買服務(wù)。將被列入數(shù)據(jù)庫的社會救援力量所提供的服務(wù)納入政府購買服務(wù)范圍，明確購買服務(wù)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。（2）建立政府專項(xiàng)資金。協(xié)調(diào)政府財(cái)政設(shè)立扶持社會救援力量建設(shè)專項(xiàng)資金，由應(yīng)急管理行政部門指導(dǎo)使用。（3）協(xié)調(diào)政府職能部門，統(tǒng)籌各職能部門與應(yīng)急救援相關(guān)的補(bǔ)貼、獎勵(lì)、補(bǔ)償?shù)瓤捎觅Y金，給予適當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼。（4）鼓勵(lì)擁有更多資源的社會組織利用自身的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)費(fèi)扶持社會救援隊(duì)伍，為其提供有力的資金幫助。例如：中國扶貧基金會對成為救災(zāi)伙伴的民間救援隊(duì)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持。（5）探索建立地方性應(yīng)急救援發(fā)展基金。成立地方性應(yīng)急救援基金公募基金會，吸納社會資金用于支持全省應(yīng)急救援事業(yè)發(fā)展和社會社會救援力量的發(fā)展與建設(shè)。

2）建立社會救援隊(duì)伍獎懲制度。獎勵(lì)：采取通報(bào)表揚(yáng)、頒發(fā)證書、授予稱號以及物質(zhì)獎勵(lì)等方式，提高社會救援隊(duì)伍參與救援工作的認(rèn)同感，調(diào)動其積極性。制定社會救援隊(duì)伍級別晉升標(biāo)準(zhǔn)、社會救援人員獎勵(lì)和表彰管理規(guī)定等制度，建議長效機(jī)制，將表現(xiàn)優(yōu)秀的社會救援隊(duì)伍人員吸收進(jìn)國家救援力量體系中來。懲罰：由于社會救援隊(duì)伍救援水平高低不一，各救援人員之間的救援能力也有一定差別。很可能存在因失誤和違反規(guī)定導(dǎo)致衍生事故或者負(fù)面社會影響，應(yīng)該受到相應(yīng)的處罰?？煞譃橥▓?bào)批評、書面警告、取消資格等方式，制定降級細(xì)則。建立“社會救援隊(duì)伍黑名單”，規(guī)范進(jìn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)。

3.5 搭建協(xié)作服務(wù)平臺

1）成立專門協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。成立地方性社會救援力量救援統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中心或者行業(yè)協(xié)會，承擔(dān)社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的日常協(xié)調(diào)、信息溝通和資源統(tǒng)籌等工作職責(zé)。

2）建立社會救援力量參與救援協(xié)調(diào)指揮信息發(fā)布平臺。完善社會救援隊(duì)伍與政府管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，開發(fā)社會救援力量協(xié)調(diào)管理系統(tǒng)以及手機(jī)APP 軟件，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，資源共享。

3.6 提高社會認(rèn)同感和保險(xiǎn)保障

加大社會參與應(yīng)急救援宣傳，在全社會營造尊重社會救援力量的良好氛圍，增強(qiáng)救援社會救援人員的榮譽(yù)感。為廣大社會救援人員制定相應(yīng)的各項(xiàng)保障措施，如推行社會救援人員志愿服務(wù)時(shí)間積分兌換制度，可兌換實(shí)物或者社會服務(wù)，制定詳細(xì)兌換標(biāo)準(zhǔn)和方案。

在前文所提到資金保障充足前提下，探討多種類型的保險(xiǎn)保障，如社會保險(xiǎn)中的工傷險(xiǎn)，商業(yè)保險(xiǎn)中的人身意外傷害險(xiǎn)、單設(shè)救援險(xiǎn)種，切實(shí)保障社會救援人員的各項(xiàng)基本權(quán)益。

3.7 訓(xùn)練場地與救援裝備保障

1）多方解決社會救援隊(duì)伍訓(xùn)練場地不足問題。首先，可以讓有條件的專業(yè)救援隊(duì)伍為其“結(jié)對幫帶”的隊(duì)伍提供訓(xùn)練場地。其次，建立社會救援隊(duì)伍公用訓(xùn)練場地，加強(qiáng)管理，登記使用。最后，協(xié)調(diào)社會有空閑場地資源并能夠全時(shí)段或分時(shí)段提供的社會單位，以無償使用或者政府租用的形式為社會救援隊(duì)伍免費(fèi)使用。

2）建立社會救援力量裝備保障庫。保障庫內(nèi)所有設(shè)備針對示范性社會救援隊(duì)伍和規(guī)定等級以上社會救援隊(duì)伍免費(fèi)使用。對能夠提供救援裝備的社會單位登記造冊，可將其評選為社會救援裝備保障站，以無償提供和政府租用的形式對社會救援隊(duì)伍免費(fèi)使用。

4 結(jié)語

加強(qiáng)社會救援隊(duì)伍建設(shè)是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于應(yīng)急管理工作重要指示精神的具體舉措，是構(gòu)建中國特色社會主義應(yīng)急體系和應(yīng)急能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，是提升全社會防范化解安全風(fēng)險(xiǎn)水平的有效途徑。地方政府要充分發(fā)揮社會救援隊(duì)伍具有的資源豐富、貼近一線、組織靈活等優(yōu)勢，快速建立符合地方實(shí)際的社會救援隊(duì)伍體系，作為地方應(yīng)急救援力量的有力補(bǔ)充，完善地方應(yīng)急體系和應(yīng)急能力現(xiàn)代化建設(shè)。